1. Daire 1999/38 E. , 1999/132 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 1999/38
Karar No : 1999/132
Başbakanlık Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı ile Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü'nün hukuki varlıkları ve bu kurumlarda yapılan işlemlerin hukuki geçerliliği hususlarında oluşan duraksamanın giderilmesi amacıyla istişari düşünce istemine ilişkin Başbakanlığın 22.2.1999 günlü ve KKG/938 sayılı yazısının eki Devlet Bakanlığının 25.1.1999 günlü ve AAK/13-0053 sayılı yazısında aynen:
"Bilineceği gibi, 56. T.C. Hükümetinin 11.01.1999 tarihinde Sayın Cumhurbaşkanımızca onaylanması üzerine Devlet bakanlıklarının görevleri belirlenmiştir. Bakanlığıma bağlı kuruluşlar arasında Başbakanlık Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı ile Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü'nün de adları bulunmaktadır.
Bu kuruluşlardan Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı 29.12.1989 tarih ve 396 sayılı KHK ile kurulmuştur. 13.09.1993 tarihine kadar Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı adı altında faaliyetlerini sürdüren Kurum, bu tarihte yürürlüğe giren 514 sayılı KHK'nın 42.Maddesi gereğince ilga edilmiş ve 396 sayılı KHK ve ekindeki kadrolar iptal edilerek "Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü", "Aile ve Sosyal Araştırmalar Genel Müdürlüğü" ve "Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı"ndan oluşan "Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı" adı altında yeni bir yapılanmaya gidilmiştir.
514 sayılı KHK, dayanağını oluşturan yetki kanununun Anayasa Mahkemesinin 06.10.1993 tarih ve K:1993/39 sayılı kararıyla iptal edilmesi üzerine yasal dayanaktan yoksun kaldığı için iptal edilmiş, yeni yasal düzenlemenin yapılabilmesi için Kuruma, kararın resmi gazetede yayımlandığı 08.12.1993 tarihinden itibaren 6 aylık süre tanınmıştır. Bu süre de içinde olmak üzere, 08.06.1994 tarih ve 536 sayılı KHK ile yeniden oluşturulan Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki düzenleme de 514 sayılı KHK'deki yapı aynen korunmuştur. Anayasa Mahkemesinin anılan KHK'yı 8.7.1994 gün ve K:1994/53 sayılı karar ile iptal etmesi ve kararın 28.07.1994
tarih ve 22004 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine anılan Müsteşarlık hukuki dayanaktan tamamen yoksun kalmıştır.
İptal edilen yasal düzenlemelerin yerine geçecek herhangi bir düzenleme ise bu güne kadar gerçekleştirilememiştir. Yürütülmekte olan hizmetlerin devamı hususunda doğan yasal boşluk ise Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün, Bakanlar Kurulunun 3.8.1994 tarih ve 1994/6 sayılı prensip kararı doğrultusunda çıkarttığı 1994/29 sayılı genelgesi ile doldurulmaya çalışılmıştır. Söz konusu genelge ile "...... iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerden geriye doğru gidilerek daha önce usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan ilgili mevzuatın yürürlükte bulunduğu kabul edilmek suretiyle
uygulanmasına devam olunması....." kuralı getirildiğinden, kurumdaki günlük hizmetler 514 sayılı KHK ile yürürlükten kaldırılmış olan 396 sayılı KHK hükümlerine göre yürütülmeye çalışılmıştır.
Göreve başladığım 11.01.1999 tarihi itibariyle Bakanlığıma bağlı olduğu belirtilen kuruluşlardan Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı'nda yaptırdığım ön araştırma ve incelemeler sonucunda;
a) 1997 yılının ortalarına kadar Kurumun tüm personel işlemlerinin 657 sayılı Devlet Memurları Yasasının 91.Maddesi uyarınca yürütüldüğü, kadrosu kaldırılmış devlet memuru statüsüne giren kurum çalışanlarına da en son iptal tarihinde (28.07.1994) işgal ettikleri kadrolar üzerinden özlük haklarının ödenmeye devam edildiği,
b) Temmuz 1997 tarihinden bugüne kadar geçen süre içerisinde kurumda farklı bir uygulamaya geçilmiş olduğu,
c) Kurumun tüm kadrolarının 396 sayılı KHK yürürlükte imiş gibi vize ettirildiği ve vizesi yapılan kadroların hemen hemen tamamının atamalar (kurum içi kadro kaydırmaları ya da naklen atamalar) yoluyla doldurulduğu,
d) 396 sayılı KHK'ye dayanılarak daha önce çıkarılmış bulunan "Uzman ve Uzman Yardımcılığı Yetiştirilme ve Sınav Yönetmeliği" uygulanmak suretiyle bir uzmanlık sınavı gerçekleştirildiği ve bu sınav ile kurumun tüm uzman yardımcılarının (26 kişi) uzman kadrolarına atanmalarının sağlandığı,
e) Kurum içi kadro kaydırmaları, naklen atamalar ya da sınav yoluyla haklarında yeni atama işlemi yapılan kurum çalışanlarına, kendileri ile ilgili işlemin tesis edildiği tarihten bu güne kadar geçen süre içerisinde, yeni atandıkları kadronun özlük haklarının ödendiği,
f) Kurum tarafından gerçekleştirilen bazı ihalelerin mülga 396 sayılı KHK'nin 27. maddesine göre yapıldığı,
g) Aile Araştırma Kurumunda görev yapıyor gösterilen personele mülga 396 sayılı KHK'nin 24.maddesinin yürürlükte olduğu kabul edilerek fazla çalışma ücreti ödendiği,
h) Mülga 396 sayılı KHK'nin 23.maddesine dayanılarak Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına farklı tarihlerde … ve … isimli şahısların ortak kararneme ile atamalarının sağlandığı,
i) Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğünün kuruluşuna ilişkin olan ve 514 sayılı KHK'nin 42 ve geçici 1.maddeleri ile yürürlükten kaldırılmış bulunan 3670 sayılı Yasanın 1,2,3,4,5,6,7,8 ve 9'uncu maddelerinin yeniden yürürlüğe girdiğine ilişkin bir uygulamanın yapılmadığı, saptanmış bulunmaktadır.
Bakanlığıma bağlı olarak gösterilen "Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı" ile "Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü"nde bundan böyle yürütülecek olan işlemlerin hukuka uygunluğunun sağlanması ve bazı tereddütlerimizin de giderilmesi açısından;
1) Her iki kurumun hukuki varlıklarını devam edip etmediği, şu andaki yesal konumlarının ne olduğu,
2) Aile Araştırma Kurumu Başkanlığına ait kadroların, hangi hukuki dayanak gösterilerek vize ettirilmiş olabileceği, yapılan vize işleminin yasal olup olmadığı,
3) Kurumlar hukuki varlıklarını sürdürmedikleri gibi yapılan vize işlemi de usule uygun olarak gerçekleştirilmemiş olabileceğinden, 28.07.1994 tarihinden bugüne kadar geçen süre içerisinde yapılan tüm atama işlemlerinin geçerliliğinin bulunup bulunmadığı,
4) Hukuki geçerliliği hususunda tereddüt söz konusu olduğundan 28.07.1994 tarihinden sonra farklı kadrolara (1997 yılı içerisinde VİZE işlemi yaptıran kadrolar) atamaları gerçekleşen kişilere yapılan ödemelerin usule uygun olup olmadığı, bu kişilere aynı şekilde maaş ödenmesine devam edilip edilemeyeceği,
5) 28.07.1994 tarihinden sonra Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı'na başka kurumlardan naklen ataması gerçekleştirilen kişilerin özlük hakları konusunda bundan sonra nasıl bir yol izlenmesi gerektiği, bu memurların atanma işlemleri baştan itibaren yok hükmünde ise eski kurumlarına iadelerinin söz konusu olup olmadığı,
6) 396 sayılı KHK'ye dayanılarak çıkarılan "Uzman ve Uzman Yardımcılığı Yetiştirilme ve Sınav Yönetmeliği" uygulanmak suretiyle gerçekleştirilen uzmanlık sınavının ve bu sınavı kazanan kişilere uzman kadrosu üzerinden yapılan maaş ve diğer ödemelerin hukuki dayanağının bulunup bulunmadığı,
7) 396 sayılı KHK'nin 27.Maddesine dayanılarak gerçekleştirilen ihalelerin hukuki geçerliliğinin olup olmadığı,
hususlarının bilinmesine ihtiyaç duyulmuştur.
Yapılan işlemlerle ilgili hukuksal ve idari kuşkuların giderilmesi ve bundan böyle yürütülecek olan işlemlerin de sağlıklı şekilde ve hukuka uygun olarak yürütülebilmesi için, konunun bir kez de Danıştay 1. Daire Başkanlığı tarafından değerlendirilmesinde ve 2575 sayılı Danıştay Yasasının 23. ve 42. maddeleri gereğince istişari görüş istenilmesinde yarar görülmektedir.
Konunun değerlendirilerek, Kanunlar Kararlar Genel Müdürlüğü aracılığı ile Danıştay Başkanlığından istişari görüş istenilmesi hususunda gereğini arz ederim." denilmekte olduğundan konu incelenerek;
Gereği Görüşülüp Düşünüldü :
İstem, 514 ve 536 sayılı Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamelerin Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi üzerine bu Müsteşarlık bünyesindeki Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı ile Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğünün hukuki varlıklarının devam edip etmediği ve bu kurumlarca istem yazısında yapıldığı belirtilen işlemlerin hukuki geçerliliği konularında ortaya çıkan duraksamanın giderilmesine ilişkin bulunmaktadır.
Türk ailesinin bütünlüğünün korunması, güçlendirilmesi ve sosyal refahının arttırılması için gerekli araştırmaları yapmak ve projeler geliştirmek, bunların uygulamaya konulmasını sağlamak, aile ile ilgili milli bir politikanın oluşmasına yardımcı olmak üzere, 6.12.1989 günlü ve 396 sayılı KHK ile "Aile Araştırma Kurumu" kurulmuştur. 16.8.1993 günlü 514 sayılı KHK ile kadın haklarını korumak ve geliştirmek, kadınların sosyal, ekonomik, kültürel ve siyasi yaşamdaki işlevlerini güçlendirmek, eşit haklara sahip bireyler olarak toplumsal yaşamda yer almalarını ve kalkınma sürecine etkin katılımlarını
gerçekleştirerek kalkınmanın nimetlerinden eşit biçimde yararlanmalarını sağlamak, aileyi korumak ve desteklemek, sosyal hizmetleri Devletin temel ilke, politika ve planlara uygun olarak yürütmek için Başbakanlığa bağlı "Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğü", "Aile ve Sosyal Araştırma Genel Müdürlüğü","Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı" ana hizmet birimleriyle "Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı" oluşturulmuş ve 42 nci maddesiyle de 396 sayılı KHK yürürlükten kaldırılmıştır.
514 sayılı KHK ise, Anayasa Mahkemesinin 6.10.1993 günlü E: 1993/41, K:1993/39 sayılı kararıyla, dayanağını oluşturan 3911 sayılı Yetki Yasasının iptal edilmiş olduğu gerekçesiyle iptal edilmiş ve oluşan hukuki boşluğun yasama organınca doldurulması için iptal kararının Resmi Gazetede yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Bu kararda öngörülen sürede 536 sayılı KHK çıkarılmış, Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığı yeniden oluşturulmuş, ancak, bu KHK'de Anayasa Mahkemesince dayanağı 3990 sayılı Yetki Yasasının iptal edilmiş olduğu gerekçesiyle 8.7.1994 günlü ve E:1994/58, K:1994/53 sayılı kararla iptal edilmiştir. Bu kararın Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği 28.7.1994 tarihinden sonra da, Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığının teşkilat ve görevleri konusunda herhangi bir yasal düzenleme yapılmamış, Müsteşarlığın hukuki varlığı, Başbakanlığın 3.8.1994 günlü 1994/29 sayılı Genelgesinde yer alan "...iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerden geriye doğru gidilerek daha önce usulüne göre yürürlüğe konulmuş ilgili mevzuatın yürürlükte bulunduğu kabul edilmek suretiyle uygulanmasına devam olunması..." yolundaki görüş doğrultusunda, 514 sayılı KHK' nin yürürlükten kaldırdığı 396 sayılı KHK hükümleri çerçevesinde sürdürülmüştür.
Sorunun çözümü için öncelikle, görüş isteminde yer alan ve "Araştırma Kurumu Başkanlığı ile Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğünün hukuki varlıklarının devam edip etmediği ve şu andaki yasal konumlarının ne olduğu"nun belirlenmesi ve bu nedenle de 514 ve 536 sayılı KHK'lerin Anayasa Mahkemesince iptali sonucunda doğan hukuki durumun değerlendirilmesi gerekmektedir.
Anayasanın 153 üncü maddesinde, Anayasa Mahkemesi kararlarının kesin olduğu, kanun, kanun hükmünde kararname ya da bunların hükümlerinin, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkacağı, Anayasa Mahkemesinin iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabileceği, Anayasa Mahkemesi kararlarının yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını, gerçek ve tüzelkişileri bağlayacağı belirtilmiştir.
Bu hüküm karşısında Anayasa Mahkemesinin iptal ettiği kanun, kanun hükmünde kararname ya da bunların hükümlerinin, iptal kararının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihte, Mahkemenin süre tanımasında ise, bu sürenin bitiminde yürürlükten kalkacağı açık bulunmaktadır.
Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin 11.11.1963 günlü E: 1963/106, K:1963/270 sayılı kararında, bir kanunu yürürlükten kaldıran kanunun iptali halinde önceki kanunun kendiliğinden yürürlüğe giremeyeceği belirtilmiştir. Danıştay Üçüncü Dairesince de, 931 sayılı İş Kanununun Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi üzerine bu Kanunla yürürlükten kaldırılmış olan eski İş Kanununun yürürlüğe girip girmeyeceği konusunda düşülen duraksamanın giderilmesi için verilen 9.1.1971 günlü E: 1970/444, K: 1971/10 sayılı kararda da aynı doğrultuda görüş bildirilmiş, söz konusu karar Danıştay Genel Kurulunun 24.5.1971 günlü E:1971/22, K: 1971/36 sayılı kararıyla onanmıştır.
Ayrıca, yukarıda belirtilen Başbakanlığın 3.8.1994 günlü 1994/29 sayılı "iptal edilen kanun hükmünde kararnamelerden geriye doğru gidilerek daha önce usulüne göre yürürlüğe konulmuş bulunan ilgili mevzuatın yürürlükte bulunduğu kabul edilmek suretiyle uygulanmasına devam olunması" na ilişkin Genelgesi, Danıştay Beşinci Dairesinin 23.6.1999 günlü E:1998/126, K:1999/2202 sayılı kararıyla; Anayasanın 153. madesinde ifadesini bulan Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararlarının geriye yürümezliği ilkesinin doğurduğu hukuki sonuçları bertaraf edecek şekilde ve Anayasa Mahkemesinin bir kanun, kanun hükmünde kararnamenin veya bunların hükümlerinin iptal edilmesi durumunda eski yasal düzenlemenin kendiliğinden ve yeniden yürürlüğe girmeyeceği yolundaki istikrar kazanmış içtihadına aykırı görülerek iptal edilmiş bulunmaktadır.
Bu durumda, 514 sayılı Kadın ve Sosyal Hizmetler Müsteşarlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkındaki KHK'nin, Anayasa Mahkemesince iptali üzerine yürürlüğe konulan 536 sayılı KHK'nin de iptaline ilişkin Anayasa Mahkemesi kararının Resmi Gazetede yayımlandığı 28.7.1994 tarihinde yürürlükten kalktığı ve dolayısıyla bu Müsteşarlık ana hizmet birimlerinden olan Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı ile Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğünün hukuki varlıklarının sona erdiği; 514 sayılı KHK'nin 42 nci maddesiyle kaldırılmış olan Aile Araştırma Kurumu Kurulması Hakkındaki 396 sayılı KHK'nin ise yeniden yürürlüğe girmesinin hukuken olanaksız olduğu görülmektedir.
Anayasa Mahkemesinin 536 sayılı KHK'yi iptal eden kararının Resmi Gazetede yayımlandığı 28.7.1994 tarihinden itibaren Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı ile Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğünce tesis edilmiş işlemlerin hukuki geçerliliği olup olmadığına ilişkin istem yazısında belirtilen diğer duraksama konularının ise; hukuki varlıkları sona ermiş olan bu kurumlarca tesis edilmiş işlemlerin yasal dayanaklarının bulunmadığı olgusu karşısında, ancak, yasal düzenleme ile çözümlenebilecek nitelikte olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle; Aile Araştırma Kurumu Başkanlığı ile Kadının Statüsü ve Sorunları Genel Müdürlüğünün kuruluşuna ilişkin 514 ve 536 sayılı KHK'ler Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olduğundan bu Kurumların hukuki varlıklarının sona erdiği, bu durumda anılan Kurumlarca tesis edilmiş işlemleri de kapsayacak biçimde yeni bir yasal düzenleme yapılması gerektiği görüşüyle dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 22.9.1999 gününde oybirliğiyle karar verildi.