1. Daire 1999/55 E. , 1999/81 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 1999/55
Karar No : 1999/81
Kamu iktisadi teşebbüsleri, bazı büyükşehir belediye başkanlıklarına bağlı genel müdürlük şeklinde teşkilatlandırılmış kuruluşlar ve özel bütçeli diğer kuruluşlarda çalışan personele ödenmekte olan ikramiye miktarının tespitinde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun aylık tanımının dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da dikkate alınıp alınmayacağı konusunda düşülen duraksamanın giderilmesi için istişari görüş istemine ilişkin Başbakanlığın 19.3.1999 günlü ve Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü B.02.0KKG/174-224/1307 sayılı yazısı ekindeki Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığının 18.3.1999 günlü ve B.02.1.DPB.0.12.01/003124 sayılı yazısında aynen:
"Bilindiği üzere, 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 25 inci maddesinin (a) fıkrasında "Ekli 1 sayılı cetvelde kadro unvan ve dereceleri gösterilen personel aylık ve özlük hakları bakımından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir.
Bu personel, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek geçici 21 nci maddesinde öngörülen ikramiyelerden yararlandırılır. İkramiyelerle ilgili olarak kuruluşların özel kanunlardaki hükümler saklıdır." hükmü yer almaktadır.
Devlet Memurları Kanununun Ek Geçici 21 inci maddesinin birinci fıkrasında ise "Ek Geçici 7,9,12,13 ve 14 üncü maddeler kapsamına giren personele bu Kanuna tabi memurlara ödenenler dışında bir ödeme yapılamaz. Ancak, 440 sayılı Kanunun 29 uncu maddesi hükümleri ile 30 ve geçici 7 nci maddesindeki haklar saklıdır." ifadesi yer almaktadır.
Diğer taraftan, 440 sayılı İktisadi Devlet Teşekkülleriyle Müesseseleri ve İştirakler Hakkında Kanunun 30 uncu maddesinde teşekküllerin yönetim kurulu başkan ve üyeleri dahil olmak üzere her çeşit personeline ikramiye ödenmesi düzenlenmiş olup, Geçici 7 nci maddesinde ise "İktisadi Devlet Teşekküllerine ait personel rejimi yeniden düzenleninceye kadar, bu kanunun 30 uncu maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına göre verilecek ikramiye yerine, 7244 sayılı Kanunun esasları dahilinde 3659 sayılı Kanunun 4621 sayılı Kanunla değiştirilmiş bulunan 13 üncü maddesinin (C), (E) ve (G) fıkralarında verilmesi hükme bağlanmış bulunan ikramiye, prim ve temettü verilir." hükmüne yer verilmiştir.
7244 sayılı Çeşitli Teadül ve Teşkilat Kanunları ile Diğer Kanunlarda Mevcut Aylık ve Ücret Tutarlarının Değiştirilmesi Hakkında Kanunun 3 üncü maddesinde teşekkül ve müesseselerde çalışan memurlara verilen ikramiyelerin yıllık yekünunun iki aylık ücret tutarını geçemeyeceği hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen kanun hükümlerinde ödenmesi öngörülen iki "aylık" tutarındaki ikramiyelere dahil olan ödeme kalemleri ile ilgili bir düzenleme mevcut olmamakla birlikte 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 155 inci maddesinde "Bu Kanununun 36 ncı maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamlarının genel bütçe kanununda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonucunda bulunacak miktar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir." hükmü, 43 üncü maddesinin değişik (B) bendinde ise "Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları, hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu kanuna ekli (I) ve (II) sayılı cetvelde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanır." hükmü yer almaktadır.
Ayrıca, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesi ile taban aylık ile kıdem aylığı düzenlenerek aynı maddenin 5 inci fıkrasında da "Bu göstergeler 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz" denilmektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun mülga 213 üncü maddesinden sonra gelen "Zam ve Tazminatlar" başlıklı ek Maddede, Devlet memurlarına ödenecek zam ve tazminatlar aylıktan bağımsız olarak ayrıca düzenlenmiş olup, bu Ek Maddenin "III-Ortak Hükümler" bölümünün üçüncü fıkrasında "bu zam ve tazminatlara hak kazanmada ve bunların ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümler uygulanır...."; aynı Kanunun Ek 26 ncı Maddesinde ise Devlet memurlarına ödenecek makam tazminatına ilişkin düzenleme yapılmış olup, bu maddenin birinci fıkrasında makam tazminatının ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümlerin uygulanacağı hükme bağlanmıştır.
Bu hükümlerin birlikte değerlendirilmesi sonucunda, Devlet Personel Başkanlığı olarak bugüne kadar, aylık kavramından 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda her derece için tespit edilen göstergeler ile görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergelerin bütçe kanunları ile tespit edilen katsayının çarpımı sonucu bulunan rakam anlaşılmak suretiyle görüş tesis edilegelmiştir.
Diğer taraftan "aylık" kavramı 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun çeşitli hükümlerinde de yer almakta olup, örneğin "aylıktan kesme" disiplin cezası ile "ödül" uygulamasında da aynı kavram ve muhtevası geçerli bulunmaktadır.
Çeşitli kanunlarda ödenmesi öngörülen ikramiyelerde de aylık tutarlar esas alınmakla birlikte, 657 sayılı Kanunda veya diğer kanunlarda yapılan değişikliklerle memurlara ödenen ücret unsurları genişletilerek, hak kazanılmasında ve ödenmesinde aylıklara ilişkin hükümlerin uygulandığı tazminatlar (özel hizmet tazminatı, makam tazminatı v.b); kıdem aylık, taban aylık, kurumsal olarak ise fazla çalışma ücreti, fon ödemeleri gibi ödeme kalemleri ihdas edilmiştir. 657 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte aylık tutar toplam maaşın büyük bir oranını oluşturmakta iken halen sözü edilen ek ödemelerin maaş içindeki ağırlığı artmış olduğundan, ikramiye ödenmesinde sadece aylık ve ek gösterge tutarlarının esas alınması günümüzde son derece yetersiz kalmıştır.
Belirtilen mevzuat çerçevesinde personeline ikramiye ödeyen kamu kurum ve kuruluşlarının Başkanlığımıza vaki taleplerinde özetle, ikramiye ödenmesine esas alınacak "aylık" tanımı içerisinde aylık gösterge ve ek gösterge dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da dikkate alınması gerektiği, ikramiye ödenmesindeki amacın personele aldığı toplam ücret miktarında ilave bir ödeme yapmak olduğu ifade edilerek aylık kavramı içine aylık, ek gösterge, zam ve tazminatlarla diğer ödemelerin de dahil olması gerektiği vurgulanmakta olup bu doğrultuda çeşitli kurumlarca uygulamalar yapıldığı da anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, halen KİT'ler, bazı Büyükşehir Belediye Başkanlıklarına bağlı Genel Müdürlük şeklinde teşkilatlanmış kuruluşlar, özel bütçeli diğer kuruluşlar olmak üzere, ekte yer alan yaklaşık 100 adet kurumda ödenen ikramiye uygulamasında birliğin sağlanması ve bundan yararlanan personelin mağduriyetlerine yol açılmaması amacıyla, ikramiye miktarının tespitinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun aylık tanımının dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da dikkate alınıp alınmayacağına ilişkin olarak Danıştay Başkanlığından görüş alınması hususunda, gereğini tensiplerinize arz ederim." denilmektedir.
Dairemizce yapılan çağrı üzerine gelen Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı Devlet Personel Uzmanı Şube Müdürü …, Devlet Personel Uzmanı …, Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu Başkanlığı Başdenetçisi ve Hukuk Müşavir Vekili …, Maliye Bakanlığı Daire Başkanı … ile Şube müdürü …'ın sözlü açıklamaları dinlendikten sonra konu incelenerek;
Gereği Görüşülüp Düşünüldü:
İstem, kamu iktisadi teşebbüsleri, bazı büyükşehir belediye başkanlıklarına bağlı genel müdürlük şeklinde teşkilatlanmış kuruluşlar ile özel bütçeli diğer kuruluşlarda çalışan personele ödenmekte olan ikramiye miktarının tespitinde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun aylık tanımı dışında kalan diğer ödeme unsurlarının da (kıdem aylığı, taban aylığı, tazminatlar, zamlar ve benzerleri ile kurumsal olarak ödenen fazla çalışma ücreti, fon ödemeleri gibi) dikkate alınıp alınmayacağı hususunda düşülen duraksamanın giderilmesine ilişkindir.
399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 25 inci maddesinin (a) fıkrasında, ekli 1 sayılı cetvelde kadro unvan ve dereceleri gösterilen personelin aylık ve özlük hakları bakımından 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabi oldukları, anılan Kanunun ek geçici 21 inci maddesinde öngörülen ikramiyelerden yararlandırılacakları, ikramiyelerle ilgili olarak kuruluşların özel kanunlarındaki hükümlerin saklı olduğu hükmü yer almaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik ek geçici 21 inci maddesinin birinci fıkrasında da; Ek Geçici 7, 9, 12, 13 ve 14 üncü maddeler kapsamına giren personele, bu Kanuna tabi memurlara ödenenler dışında herhangi bir ödeme yapılamayacağı, ancak 440 sayılı Kanunun 29 uncu maddesi hükümleri ile 30 uncu ve geçici 7 nci maddelerindeki hakların saklı tutulduğu vurgulanmaktadır.
Özel bütçeli kuruluşlarla, büyükşehir belediyelerine bağlı genel müdürlük şeklinde teşkilatlandırılmış kuruluşlar personeline kendi özel kanunları hükümleri çerçevesinde; 399 sayılı Kanun hükmünde Kararname'nin gönderme yaptığı 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ek geçici 21 inci maddesindeki gönderme nedeniyle uygulanma durumunda bulunulan mülga 440 sayılı Kanunun geçici 7 nci maddesi delaletiyle kamu iktisadi kuruluşları personeline de mülga 7244 sayılı Kanun esasları dahilinde yılda iki aylık ücret tutarını geçmeyecek miktarda ikramiye ödenmesi gerekmektedir.
Duraksamanın giderilebilmesi için ikramiye ödemesine esas olan aylık ücret tanımının belirlenmesinde, bu tanıma aylık dışında kalan diğer ödeme unsurlarının girip girmeyeceği hususunun saptanması gerekmektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun memurlara ödenecek aylık tutarları başlıklı değişik 155 inci maddesinde, bu Kanunun 36 ncı maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, genel bütçe kanununda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonunda bulunacak miktarın, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını göstereceği, aynı Kanunun göstergeler başlıklı 43 üncü maddesinin değişik (B) bendinde ise, bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıklarının, hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu Kanuna ekli 1 ve 2 sayılı
cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanacağı hükmü yer almaktadır.
Bu hükümlerden, aylık tanımının; 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade ettiği anlaşılmaktadır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun kapsam başlıklı 1 inci maddesinde sayılmamakla beraber aynı Kanunun ek geçici 7,9,12,13 ve 14 üncü maddeleri kapsamına giren personele, kendi özel kanunları yürürlüğe girinceye kadar tabi oldukları kanunların ilgili hükümleri ile özel kanunlardaki hükümlerin uygulanmasına devam olunacağı, bu personelin aylıklarının hesabında 657 sayılı Kanuna ekli (1) sayılı gösterge tablosunun esas alınacağı, bu kurumlarda 1, 2, 3 ve 4 üncü derecelerden alınabilecek kadroların ve ek gösterge verilecek görevlerin Bakanlar Kurulu tarafından tespit edileceği anılan ek geçici 9 uncu maddede hükme bağlanmıştır.
Bu itibarla; sözü edilen kurumların personeli, yılda iki aylığı geçmeyecek şekilde kendilerine ödenen ikramiye dışında, Devlet Memurları Kanunu kapsamındaki personele tanınan aylık, diğer ödemeler ve haklar bakımından aynı statüye tabi tutulmuşlardır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamındaki kamu görevlileriyle, bu Kanunun Ek Geçici 7,9,12,13 ve 14 üncü maddeleri kapsamına giren ve aylık ile diğer ödemeler bakımından bu Kanun hükümlerine tabi olan kurum ve kuruluşların personeline, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesiyle taban ve kıdem aylıkları, 657 sayılı Kanunun mülga 213 üncü maddesinden sonra gelen Ek Maddesiyle iş güçlüğü, iş riski, mali sorumluluk, eleman temininde güçlük zamları, çeşitli tazminatlar, aynı Kanunun ek 26 ncı maddesiyle de belli önemli görevler için makam tazminatı, kurumsal olarak da fazla çalışma ücreti, fon ödemeleri gibi ödemeler yapılmaktadır.
Yukarıda belirtildiği üzere, görüş istemine konu kurumların personelinin aylık, diğer ödemeler ve haklar açısından ek geçici maddeler dolayısıyla tabi olduğu 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, aylığın tanımı açık bir şekilde yapılmıştır. Bu nedenle günün ekonomik koşulları dikkate alınarak Devlet Memurları Kanunundaki aylık tanımı, diğer ödeme unsurlarını da kısmen yada tamamen kapsayacak biçimde ancak yeni bir yasal düzenlemeyle değiştirilebilir.
Böyle bir düzenleme yapılmadıkça, 657 sayılı Kanunda yer alan aylık tanımının, yukarıda sayılan diğer ödeme unsurlarını da kapsayacak şekilde yorum yoluyla değiştirilmesinin mümkün olamayacağı görüşüne varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle; kamu iktisadi kuruluşlarında, bazı büyükşehir belediye başkanlıklarına bağlı genel müdürlük şeklinde teşkilatlandırılmış kuruluşlar ile özel bütçeli diğer kuruluşlarda çalışan personele ödenen ve yılda iki maaşı geçmeyen ikramiye uygulamasına ilişkin tutarın hesaplanmasında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda tanımı yapılan aylık tutarın dışında kalan diğer ödeme unsurlarının dikkate alınmasına hukuken olanak görülmediği görüşüne varılmakla dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 6.5.1999 gününde oybirliğiyle karar verildi.