Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2019/2219 E. , / K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2219
DAVACI VE YÜRÜTMENİN DURDURULMASINI İSTEYEN :
DAVALI : Hazine ve Maliye Bakanlığı
VEKİLİ :
İSTEMİN KONUSU :
1. Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı tarafından; "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin;
2. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali ve yürütmesinin durdurulması;
3. Vergi müfettişliği kadrosuna atanmaya hak kazandığını ileri sürdüğü tarihten itibaren yoksun kaldığı parasal haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesi ve müfettişlik kadrosuna bağlı tüm özlük haklarının iadesi istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Vergi müfettişliği yeterlik sınavında başarılı olduğu halde dava tarihi itibarıyla henüz müfettişlik kadrosuna atamasının yapılmamasının hukuk devleti ilkesine aykırı olduğu;
Yeterlik sınavından başarılı olan müfettiş yardımcılarının müfettişliğe atanmalarında, idarenin takdir yetkisinin bulunmadığı;
Bu tür atamaların geçmiş yıllarda makul süre içerisinde gerçekleştirilmesine rağmen, atamasının uzun zamandır yapılmamasının idari istikrar ve öngörülebilirlik ilkelerini ihlal ettiği;
Müfettişliğe atanması noktasında haklı ve makul bir beklenti içerisinde olduğu, dava konusu işlemin haklı beklenti ve idareye güven ilkesini zedelediği; hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerinin ihlal edildiği;
İdarenin makul sürede atamaları gerçekleştirmekle yükümlü olmasına karşın, bu yükümlülüğü haklı bir gerekçesi bulunmaksızın yerine getirmediği;
Yönetmeliğin dava konusu 34. maddesinde, idarenin atamayı ne kadar süre içerisinde yapacağına ilişkin bir belirlemenin yapılmamasının, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI :
Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı'nca yeterlik yazılı ve sözlü sınavında başarılı olan müfettiş yardımcılarının vergi müfettişi kadrolarına terfien tayinlerinin karara bağlanmasının istenildiği; anılan listede davacının adına da yer verildiği;
15 Temmuz Darbe Girişimi sonrasında, başta ... olmak üzere terör örgütleri ile irtibatı, iltisakı olan kamu görevlileri ile ilgili meslekten çıkarma işlemlerinin tesis edildiği; bu nedenle de darbe girişimi sonrası yapılacak olan atamalarda yeniden değerlendirme sürecinde yürütülen hazırlık çalışmaları nedeniyle, davacı ve aynı durumda olanların atama sürecinin, idarenin elinde olmayan nedenlerle sekteye uğradığı;
Davacının atamasına ilişkin sürecin devam ettiği ve atamasının yapılmaması gibi bir durumun bu aşamada söz konusu olmadığı;
Davacının iddiasının aksine, kendisi ile aynı veya daha sonraki dönemlerde yapılan yeterlik sınavında başarılı olan müfettiş yardımcılarından ataması yapılan personelin bulunmadığı;
Davacının henüz vergi müfettişliğine atamasının yapılmamış olması nedeniyle, mali haklarıyla ilgili herhangi bir işlemin yapılamadığı;
Vergi müfettişliği atamalarının Cumhurbaşkanı onayı ile yapılması nedeniyle, davalı idarece, atamalarda süre kısıtlaması koymanın mümkün olmadığı;
Dava konusu edilen Yönetmelik maddesi ile davacı hakkında tesis edilen işlemlerin hukuka uygun olduğu ve iptallerini gerektirecek hiçbir isabetsizlik taşımadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ :
DÜŞÜNCESİ : Yönetmeliğin dava konusu 34. maddesinin 1. fıkrasına yönelik yürütmenin durdurulması isteminin reddi; davacının, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işleme yönelik olarak yürütmenin durdurulması isteminin ise kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma için verilen süre geçtikten sonra incelenmesine karar verilen yürütmenin durdurulması istemi, savunmanın geldiği görülmekle yeniden incelendi, gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı; vergi müfettişliği yeterlik sınavının yazılı ve sözlü kısımlarından başarılı olmuş ve sınav sonuçları davalı idarece ilan edilerek, davacıya tebliğ edilmiştir.
Davacı tarafından; davalı idare nezdinde yapılan başvuruda; vergi müfettişliği kadrosuna atamasının yapılması, atamaya hak kazandığı tarihten atamanın yapılacağı tarihe kadar oluşacak maaş farklarının yasal faizi ile birlikte ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda hesaplanarak ödenmesi istenmiştir.
Davalı idarece, anılan başvurunun reddi üzerine; bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin 2. fıkrasında; Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilecekleri, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabileceği, yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunlu olduğu, sadece ilgili kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmünün iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne başvurulduğu gerekçesiyle yürütmenin durdurulması kararı verilemeyeceği belirtilmiştir.
Dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.
Her ne kadar 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname; 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; aynı Kanun Hükmünde Kararname'nin 179. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Geçici 27. maddenin 2. fıkrasında yer alan, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kamu kurum ve kuruluşlarında 10/5/2018 tarihli ve 7142 sayılı 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Çeşitli Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Konusunda Yetki Kanununa göre çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle yürürlükten kaldırılan hükümlere dayanarak müfettiş yardımcısı, denetmen yardımcısı, denetçi yardımcısı, aktüer yardımcısı ve stajyer kontrolör olarak istihdam olunanların müfettiş, denetmen, denetçi, kontrolör, aktüerler kadro veya pozisyonlarına atanmaları, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce tabi oldukları mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır." hükmü karşısında, somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.
Öte yandan, 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 178. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'ye eklenen Ek 32. maddede, yürürlükten kaldırılan 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesinde yer alan düzenlemelere benzer hükümlerin getirildiği görülmektedir.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin 6. fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) ve (d) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görev yapmakta iken Vergi Müfettişi olarak atananlardan yeterlik sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı yüzde beşi, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir. Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü yer almaktadır.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin;
"Vergi Müfettiş Yardımcılığına giriş" başlıklı 10. maddesinde;
"Vergi Müfettişliği mesleğine özel yarışma sınavıyla Vergi Müfettiş Yardımcısı olarak girilir."
"Vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavı" başlıklı 11. maddesinde;
"Vergi Müfettiş Yardımcılığına atanmak için, vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavını kazanmak şarttır.
(.....)
Giriş sınavı yazılı ve sözlü olmak üzere iki aşamalı bir sınavdır. Yazılı sınavda başarılı olamayanlar sözlü sınava alınmazlar. (.....)"
"Vergi Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınavı" başlıklı 30. maddesinde;
"Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Aylıksız izinler ile raporlu gün sayıları fiilen çalışılan sürenin hesabında dikkate alınmaz.
Yeterlik sınavı ile Vergi Müfettiş Yardımcılarının görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ve bu mevzuatın uygulamasını; inceleme, teftiş ve soruşturma yöntemleri hakkındaki bilgilerini; mesleğin gerektirdiği diğer bilgi ve nitelikleri kazanıp kazanmadıkları ölçülür.
Başkanlıkça belirlenen esaslar çerçevesinde yapılan yeterlik sınavı, yazılı ve sözlü olmak üzere iki bölümden oluşur."
"Atanma" başlıklı 34. maddesinde;
"Yeterlik sınavında başarı gösterenler Vergi Müfettişi olarak atanırlar.
Vergi Müfettişi olarak atananlardan;
a) 32 nci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlar,
b) 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlardan başarı sırasına göre en başarılı %5’i, (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarından birinde ihtiyaçlar gözetilerek Bakan tarafından görevlendirilir.
Vergi Müfettişi olarak atananlardan, 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan yeterlik sınavında başarılı olanlardan başarı sırasına göre en başarılı %5 dışında kalanlar ile 31 inci maddede yer alan sınav konularından yapılan ikinci yeterlik sınavında veya mazeret sınavında başarılı olanların tamamı (A) Grup Başkanlıklarından birinde ihtiyaçlar gözetilerek Başkanlık tarafından görevlendirilir. " düzenlemeleri yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
I - Davacının, "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ve yürütmesinin durdurulması isteği bakımından;
Yukarıda yer verilen mevzuatın ve olayın birlikte değerlendirilmesinden; vergi müfettiş yardımcılığı giriş sınavında başarılı olarak anılan kadroya ataması yapılan vergi müfettiş yardımcılarının, fiilen üç yıl çalışmaları ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmaları kaydıyla, yeterlik sınavına katılmaya hak kazanacakları anlaşılmaktadır.
Yazılı ve sözlü kısımlardan oluşan yeterlik sınavına tabi tutulan vergi müfettiş yardımcılarının, bu sınavda başarı göstermeleri durumunda, müfettişlik kadrolarına atamalarının öngörülmüş olduğu dikkate alındığında; yeterlik sınavında başarılı olan davacının, vergi müfettişiliğine atanma hususunda haklı beklenti içerisine girdiği; ancak, aradan geçen zamana rağmen müfettişlik kadrosuna atanamadığı görülmektedir.
Bu durumda, hem bireylerin tüm eylem ve işlemlerde devlete güven duyabilmesi ilkesini ifade eden hukuki güvenlik ilkesine; hem de idarenin yaptığı iş ve eylemlerde makul süre içerisinde hareket ederek bireylerin mağduriyetini engelleme işlevi olan hukuki belirlilik ilkesine aykırı olacak şekilde; davalı idarenin gerekli kadro çalışmasını yapmayarak, aradan uzun bir süre geçmesine karşın davacıyı vergi müfettişi olarak atamadığının anlaşılması karşısında, vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacının "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Dava konusu işlemin hukuka aykırılığının saptanmasına rağmen icrailiğinin devam etmesi, tüm işlem ve eylemlerinin hukuka uygun olduğu karinesine dayanan hukuk devleti ilkesine aykırı bir durum yaratacak, ilgililer nezdinde güven zedelenmesine yol açacak ve davacı yönünden dava sonunda verilmesi olası iptal kararına rağmen işlemden önceki halin iadesi bakımından telafisi güç zarara neden olacaktır.
II - 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin dava konusu "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesinin iptali ve yürütmesinin durdurulması isteği bakımından;
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin 6. fıkrasında; ".... Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. ...." hükmü yer almaktadır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu edilen düzenlemesinin, dayanağı olan Kanun Hükmünde Kararname'de yer verilen hükümle aynı nitelikte olması karşısında; kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici, daraltıcı nitelikte bir hüküm getirmeyen dava konusu düzenlemede hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesine yönelik olarak; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 27. maddesinin 6352 sayılı Kanun'la değişik 2. fıkrasında öngörülen koşullar gerçekleşmemiş olduğundan, bu düzenlemeye yönelik yürütmenin durdurulması istemi yerinde görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 6352 sayılı Kanun ile değişik 27. maddesinin 2. fıkrasında öngörülen koşulların birlikte gerçekleştiği anlaşıldığından, davacının "vergi müfettişi" kadrosuna atanması istemiyle yaptığı başvurusunun reddine ilişkin işlemin YÜRÜTÜLMESİNİN DURDURULMASINA oybirliğiyle;
2. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesine yönelik YÜRÜTMENİN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE oyçokluğuyla;
3. Bu kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi (7) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na itiraz yolu açık olmak üzere, 20/11/2019 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava konusu edilen ve 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin, "Atanma" başlıklı 34. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." düzenlemesi yönünden;
Anılan maddede; "Yeterlik sınavında başarı gösterenler vergi müfettişi olarak atanırlar." kuralı yer almaktadır. Söz konusu kural incelendiğinde; uyuşmazlık konusu iş ve işlemlerde de görüldüğü üzere, müfettiş yardımcılığı yeterlik sınavında başarılı olanların müfettiş olarak atanma sürecine ilişkin herhangi bir süre kaydı içermediği görülmektedir. Bu durumun hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkelerine açıkca aykırı olduğu tartışmasızdır.
Bu durumda dava konusu düzenleme yönünden olayda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 6352 sayılı Kanunla değişik 27. maddesi, 2. fıkrasında öngörülen koşullar gerçekleşmiş olduğundan, yürütmenin durdurulması kararı verilmesi gerektiği düşüncesi ile aksi yönde verilen çoğunluk kararına katılmıyorum. 20/11/2019