T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2019/2298
Karar No : 2025/949
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Genel Müdürlüğü
VEKİLLERİ : Av. ..., I. Hukuk Müş. V. ...
DAVANIN KONUSU : ... Havalimanı Müdürlüğünde ARFF memuru olarak görev yapan davacının, geçmişe ilişkin yer değiştirmeleri nedeniyle hizmet puanından düşürülen (6) altı puanın geri verilmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine dair ... günlü, ... sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı ... tarihli, ... sayılı Yönetim Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesinin 6. maddesinin (i) bendinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından; dava konusu Yönergenin, 2008 ve 2012 yılında yapılan tayinlerinden sonra 23/01/2019 tarihinde yürürlüğe girdiği, tayin işlemlerinden yıllar sonra gelen düzenleme ile daha önce kazandığı hizmet puanlarının düşürülmesinin açıkça hukuka aykırı olduğu, mevcut karar ve yönerge nedeniyle hizmet puanının 6 puan düşürülmesinin hak ihlaline yol açtığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; dava konusu düzenlemeyle, görevde yükselme ve unvan değişikliği nedeniyle yapılan tayinler, deprem, su baskını, yangın vb. afetler ile can güvenliği, adli makamlarca koruma tedbiri olarak ünitenin değiştirilmesi gibi hayatı olumsuz etkileyen olağanüstü ve zorunlu nedenlerle yapılan yer değiştirmeler ile birim/ünitenin kapatılması, adli-idari soruşturma, birim amirinin teklifi gibi personel inisiyatifi dışında gerçekleşen yer değiştirmeler dışında, personelin talebine bağlı olarak gerçekleşecek yer değiştirmeler ile ilgili olarak, işgücü planlaması kapsamında bir esas belirlendiği; yer değiştirme taleplerinin değerlendirilmesinde, personelin tüm hizmeti içerisinde, istediği yer değiştirmelerin nazara alınıp, verimlilik ve kararlılık esasları çerçevesinde yararlanılacak bir kriterin getirildiği;
İlk olarak, ... günlü, ... sayılı Yönetim Kurulu kararıyla yürürlüğe giren DHMİ Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesinin 15. maddesinde de hizmet puanından 3 puan düşüleceğine ilişkin hükmün bulunduğu, dolayısıyla bu düzenlemeye, 23/01/2019 günlü yeni Yönergede de yer verildiği,
Davalı idareye tanınan takdir yetkisi çerçevesinde tesis edilen işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin yürürlükten kaldırıldığı anlaşıldığından, düzenleyici işlem yönünden karar verilmesine yer olmadığına, bireysel işlem yönünden ise iptal kararı verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : ... Havalimanı Müdürlüğünde ARFF memuru olarak görev yapan davacı tarafından, geçmişe ilişkin yer değiştirmeleri nedeniyle hizmet puanından düşürülen (6) altı puanın geri verilmesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine dair ... günlü ve ... sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı ... tarihli, ... sayılı Yönetim Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesinin 6. maddesinin (i) bendinin iptali istenilmektedir.
Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.
" hükmüne yer verilmiştir.
Anılan hüküm uyarınca çıkarılan 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde; "Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;
a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,
b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,
c) Kamuyu ilgilendiren,Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır.
Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz.(Ek fıkra: 2/7/2018-KHK-703/229 md.) Bu maddenin uygulanması bakımından hangi yönetmelik ve tebliğlerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı ile ilgili oluşabilecek tereddütleri gidermeye Cumhurbaşkanlığı yetkilidir." hükmü yer almaktadır. 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Kapsam ve Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanun Hükmünde Kararname, iktisadi devlet teşekkülleri ile kamu iktisadi kuruluşlarını ve bunların müesseselerini, bağlı ortaklıklarını ve iştiraklerini kapsar. Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin Amacı; a) İktisadi devlet teşekkülleri ile kamu iktisadi kuruluşlarının ve bunların müesseselerinin, bağlı ortaklıklarının kurulmasını, iştiraklerinin teşkilini, özerk bir tarzda ve ekonominin kurallarına uygun olarak yönetilmelerini, b) İktisadi devlet teşekküllerinin ekonomik gereklere uygun olarak verimlilik ve karlılık ilkeleri doğrultusunda kendi aralarında ve milli ekonomi ile uyum içinde çalışarak sermaye birikimine yardım etmelerini ve bu suretle daha fazla yatırım kaynağı yaratmalarını, c) Kamu iktisadi kuruluşlarının kendilerine verilen görev ve kamu hizmetlerini ekonomik ve sosyal gereklere uygun olarak verimlilik ilkesi doğrultusunda yürütmelerini, d) İktisadi devlet teşekküllerinde ve kamu iktisadi kuruluşlarında ve bunların müesseseleri ile bağlı ortaklıklarında 17/4/1984 tarih ve 2983 sayılı Tasarrufların Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkında Kanun'un uygulanması ile ilgili işbirliği ve koordinasyon esaslarını, e) İktisadi devlet teşekküllerinin, kamu iktisadi kuruluşlarının ve bunların müesseseleri ile bağlı ortaklıklarının amaçlarına ulaşabilmelerini sağlamak için denetlenmelerini, düzenlemektir." hükmü yer almış; bu doğrultuda 08/11/1984 günlü, 18569 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak çıkarılan -dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle- Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğünün Ana Statüsünün "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Ana Statü’nün amacı: 8/6/1984 tarih ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname Hükümlerine tabi olarak ve söz konusu Kanun Hükmünde kararname çerçevesinde faaliyette bulunmak üzere Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ) adı altında teşkil olunan Kamu İktisadi Kuruluşu’nun hukuki bünye, amaç ve faaliyet konuları, organları ve teşkilat yapısı, müessese, bağlı ortaklık ve iştirakleri ile bunlar arasındaki ilişkileri ve ilgili diğer hususları düzenlemektedir." hükmüne; "Hukuki Bünye" başlıklı 3. maddesinde; 1- Bu Ana Statü ile teşkil olunan DHMİ Tüzel Kişiliğine sahip, faaliyetlerinde özerk ve sorumluluğu sermayesiyle sınırlı bir Kamu İktisadi Kuruluşu’dur...." hükmüne; "Kuruluşun Yönetim Kurulu" başlıklı 6. maddesinin 2. fıkrasında; "Yönetim Kurulu, Kuruluşun amaç ve faaliyetlerini gerçekleştirme ve yönetimi ile ilgili gerekli her türlü kararları alır." hükmüne; "Personele İlişkin Hükümler" başlıklı 21. maddesinde ise; "Kuruluş, müessese ve bağlı ortaklık personelinin; istihdam şekilleri, atama, göreve son verme, yükümlülük ve sorumlulukları, kadro tespiti, ücret, prim, ikramiyeler, yurtdışına gönderme, siyasi faaliyet yasağı, vekalet ücretlerinin dağıtımı ile yönetim kurulu üyesi, denetçi ve tasfiye kurulu üyelerinin ücret ve hakları konusunda KHK ve söz konusu KHK’ ye uygun olarak çıkarılacak Kamu iktisadi Teşebbüsleri Personel rejimi esaslarını düzenleyen kanun hükümleri uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.
399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname'nin; "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinin 1. fıkrasında; "Bu Kanun Hükmünde Kararname, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye tabi kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları personelinin hizmete alınmalarını, görev ve yetkilerini, niteliklerini, atanma, ilerleme, yükselme, hak ve yükümlülükleriyle diğer özlük haklarını düzenler." hükmü; "İstihdam Şekilleri" başlıklı 3. maddesinin (a) bendinde; "Teşebbüs ve bağlı ortaklıklarda hizmetler memurlar, sözleşmeli personel ve işçiler eliyle gördürülür." hükmü; (c) bendinde ise; "(b) bendi dışında kalan sözleşmeli personel, teşebbüs ve bağlı ortaklıkların genel idare esasları dışında yürüttükleri hizmetlerinde bu Kanun Hükmünde Kararnamede belirtilen hukuki esaslar çerçevesinde akdedilecek bir sözleşme ile çalıştırılan ve işçi statüsünde olmayan personeldir. (Bunlar bu Kanun Hükmünde Kararnamede sözleşmeli personel olarak geçecektir.) Sözleşmeli personel işin niteliğine göre yılın veya günün belirli sürelerini kapsamak üzere kısmi zamanlı da istihdam edilebilir." hükmü; "Görev ve Yer Değişikliği" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasında; "Sözleşme süresi içerisinde gelişen hizmet şartlarına göre sözleşmeli personelin görevi veya görev yeri değiştirilebilir." hükmü; "Uygulamanın İzlenmesi" başlıklı 58. maddesinin 2. fıkrasında; "Sözleşmeli personele ilişkin olarak bu Kanun Hükmünde Kararnamede hüküm bulunmayan hallerde, Devlet Personel Başkanlığının görüşü alınmak kaydıyla 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili hükümleri uygulanır." hükmü yer almıştır.
Yönergelerin ve buna benzer adsız düzenleyici işlemlerin, Anayasa, yasa, yönetmelik ve hukukun genel ilkelerine aykırı hükümler içermemesi halinde, söz konusu düzenleme yetkisinin kullanılmasına kamu hukuku yönünden herhangi bir engel bulunmadığı; ancak, dava konusu Yönerge'nin Resmi Gazete'de yayımlanmaksızın uygulanmaya başlandığı görüldüğünden uyuşmazlığın çözümü açısından öncelikle söz konusu Yönerge'nin, 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un yayımlanmasını zorunlu kıldığı yönetmelikler kapsamında olup olmadığının ve yer değiştirmeye dair hususların Yönetmelik dışındaki adsız düzenleyici işlemlerle düzenlenmesinin mümkün olup olmadığının tespit edilmesi gerekmektedir.
3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle gerekçesinde; Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerince düzenlenen bir idari tasarrufun yönetmelik olarak Resmi Gazete'de yayımlanabilmesi için, kendi ana görev alanlarını ilgilendiren kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlaması, kanun ve tüzüklere aykırı olmaması, aynı zamanda genellik ifade etmesi, yalnız görevlilere hitap eden yönerge, iç talimat mahiyetinde olmaması gerektiği belirtilmiştir.
Dava konusu Yönerge'nin 1. maddesinde, Yönergenin amacının; Kuruluş personelinin yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde Yönergenin, Kuruluşun 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin II sayılı cetveline tabi sözleşmeli personelini kapsadığı; 3. maddesinde ise; Yönergenin dayanağının, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 25/06/1983 tarihli Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik hükümleri olduğunun belirtildiği; bu kapsamda Yönerge'de davalı idare bünyesinde görev yapan sözleşmeli personele ilişkin genel hükümlere yer verildiği, Yönerge'nin iç talimat mahiyetinde olmadığı, bünyesinde görev yapan sözleşmeli personelinin tamamını kapsadığı, sözleşmeli personelinin ise 399 sayılı KHK kapsamında yer aldığı; sonuç itibarıyla dava konusu Yönergenin 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihteki haliyle 1. maddesinde ve gerekçesinde ifade edilen kamu personeline ilişkin genellik arz eden bir düzenleme olduğu; bu şekildeki düzenlemelerinde Yönetmelik şeklinde çıkarılması gerektiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda metnine yer verilen Anayasa ve kanun hükümlerinden, Kanunda sayılan idareler tarafından hazırlanacak olan kamu personeline ait genel hükümler ihtiva eden kuralların, yönetmelik adı altında düzenlenmesi gerektiği ve bu yönetmeliklerin de Resmi Gazete'de yayımlanması zorunludur.
Bu durumda, davalı idare bünyesinde görev yapan sözleşmeli personelin yer değiştirmesine dair genel hükümleri içeren hususların, belirtilen yasal gerekler yerine getirilmeksizin, yönerge şeklindeki adsız düzenleyici işlemle düzenlenip Resmi Gazete'de yayımlanmamasında ve bu düzenlemeye dayalı olarak, davacının hizmet puanından düşürülen 6 puanın geri verilmesi için yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönerge maddesinin ve bireysel işlemin iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ) Genel Müdürlüğü Batman Havalimanı Müdürlüğünde ARFF memuru olarak görev yapan davacının, geçmişe ilişkin yer değiştirmeleri nedeniyle hizmet puanından (6) altı puanın düşürüldüğü, bu puanın geri verilerek e-tayine esas hizmet puanının düzeltilmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine dair ... günlü, ... sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı ... tarihli, ... sayılı Yönetim Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesinin 6. maddesinin (i) bendinin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Anayasa'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunda belirtilir.
" hükmüne yer verildiği; anılan hüküm uyarınca çıkarılan 3011 sayılı Resmi Gazete'de Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanun'un 1. maddesinde; "Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin;
a) İşbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen,
b) Kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan,
c) Kamuyu ilgilendiren,Yönetmelikler Resmi Gazete'de yayımlanır.
Ancak, milli emniyet ve milli güvenlikle ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmaz.
(Ek fıkra: 2/7/2018-KHK-703/229 md.) Bu maddenin uygulanması bakımından hangi yönetmelik ve tebliğlerin Resmî Gazete’de yayımlanacağı ile ilgili oluşabilecek tereddütleri gidermeye Cumhurbaşkanlığı yetkilidir.
" hükmü yer almaktadır.
23/01/2019 günlü, 15 sayılı Yönetim Kurulu Kararı ekinde yer alan Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesi'nin Genel Hususlar başlıklı 6. maddesinin (i) bendinde; "Personelin hizmet süresi boyunca yapılan yer değiştirmelerden bu Yönergenin Diğer Hususlar bölümünün Yer Değiştirme Suretiyle Atama başlıklı 7. maddesinin, (c) bendinin 3 numaralı alt bendi ve (d) bendinin 1, 2 ve 4 numaralı alt bentleri çerçevesinde yapılan tayinler ile Unvan Değişikliği Sınavı ve Görevde Yükselme Sınavı sonucunda yapılan tayinler dışında kalan her yer değiştirme için hizmet puanından "3" puan düşülür." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Dava Konusu Yönergenin İncelenmesi :
Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ) Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesi'nin, 1. maddesinde, Yönergenin amacının; Kuruluş personelinin yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde Yönergenin, Kuruluşun 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin II sayılı cetveline tabi sözleşmeli personeli kapsadığı; 3. maddesinde ise; Yönergenin dayanağının, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 25/06/1983 tarihli Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelik hükümleri olduğunun belirtildiği; bu kapsamda Yönerge'de davalı idare bünyesinde görev yapan sözleşmeli personele ilişkin genel hükümlere yer verildiği, Yönerge'nin iç talimat mahiyetinde olmadığı ve bünyesinde görev yapan sözleşmeli personelin tamamını kapsadığı anlaşıldığından, sözleşmeli personelin yer değiştirmesine dair genel hükümleri içeren hususların, belirtilen yasal gerekler yerine getirilmeksizin, yönerge şeklindeki adsız düzenleyici işlemle düzenlenip Resmi Gazete'de yayımlanmamasında hukuka uyarlık bulunmamakla birlikte;
Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesi'nin, muhtelif iptal kararları nedeniyle uygulanamaz hale geldiğinden bahisle, ... günlü, ... sayılı Yönetim Kurulu kararı ile yürürlükten kaldırılması nedeniyle davanın düzenleyici işlem yönünden konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Bu durumda, dava konusu edilen düzenlemenin hukuksal geçerliliğinin kalmadığı anlaşılmakta olup, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.
Dava Konusu Bireysel İşlemin İncelenmesi :
Dava konusu bireysel işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan mevzuat hükümlerine göre irdeleneceği, bu işlemin tüm hukuki sonuçları ile birlikte ortadan kaldırılmadığı sürece, anılan işlemin dayanağı olan düzenleyici işlemin sonradan yürürlükten kaldırılmasının, söz konusu bireysel işlemle ilgili olarak açılan davanın sonuçlanmasına engel oluşturmayacağı açıktır.
Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ) Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesi hukuka uygun olmadığından, bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen, davacının hizmet puanından düşürülen 6 puanın geri verilerek e - tayine esas hizmet puanının düzeltilmesi talebinin reddine ilişkin ... günlü, ... sayılı dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Devlet Hava Meydanları İşletmesi (DHMİ) Genel Müdürlüğü Personeli Yer Değiştirmeye İlişkin Usul ve Esaslar Yönergesi'nin 6. maddesinin (i) bendinin iptali istemine ilişkin olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Davacının hizmet puanından düşürülen 6 puanın geri verilmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemin İPTALİNE,
3. Aşağıda dökümü yapılan ... -TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, davalı idare tarafından yatırılan ... TL yürütmeyi durdurma itiraz harcının üzerinde bırakılmasına, posta giderinden artan tutarların kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere 11/03/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.