T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2020/1878
Karar No : 2025/153
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hazine Avukatı ...
DAVANIN KONUSU: Vergi müfettiş yardımcısı olan davacı,
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin;
- 3. maddesinin, 1. fıkrasının, 29/09/2018 günlü Yönetmelik ile değişik (ğ) bendinin (eksik düzenleme nedeniyle),
- 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesi ile aynı maddenin 3 ve 6. fıkralarının,
- 35. maddesinin (eksik düzenleme nedeniyle),
2. 13-16 Ocak 2020 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında başarısız olmasına yönelik işlemin iptali istenilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI : Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 3. maddesinin, 1. fıkrasının (ğ) bendinde yapılan 29/09/2018 günlü değişikliğin, yargı kararlarını etkisiz kılarak, sınav kurulu üyelerinin taşıması gereken kıdem koşulunu kaldırma amacıyla yapıldığı, kıdem koşuluna yer vermeyen düzenlemenin eksik olduğu,
Yönetmeliğin 33. maddesinde yer alan dava konusu düzenlemelerin, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesine aykırı olduğu,
Dört oturumdan oluşan yeterlik yazılı sınavının bazı oturumlarından yeterli puanı almışken, bir veya birkaç oturumdan yetersiz puan alması nedeniyle sınavda başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının, ikinci sınav hakkı kapsamında, yalnızca başarısız oldukları oturumlara katılmaları gerekirken, tüm oturumlara yeniden alınmalarının adil olmadığı, bu anlamda eksik düzenleme içeren Yönetmeliğin 35. maddesinin hukuka aykırı olduğu,
Davacının, vergi müfettiş yardımcılığı mesleğine giriş sınavında başarılı olarak mesleğe başladığı günden bu yana, pek çok aşamayı başarıyla geçerek yeterlik sınavına girmeye hak kazandığı,
Uzun süre başarılı bir şekilde görevini ifa etmesinin ardından katıldığı, klasik sınav teamüllerine aykırı şekilde yapılan sınav ile yetersiz addedilmesinin adil olmadığı,
İkinci sınav hakkı kapsamında katıldığı sınavda başarısız olmasına ilişkin dava konusu işlemin sonucunda mesleki kariyerini kaybederek Bakanlık teşkilatında memur kadrosuna atanacağı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Davaya konu düzenlemelerin, üst hukuk normlarına uygun olduğu, davacının katılmış olduğu yeterlik sınavının mevzuata ve hukuka uygun şekilde yapıldığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Davacının sınav kağıtları ile emsal kağıtlar üzerinde yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen raporlarda; bazı sorularda soru kitapçıkları ve cevap anahtarları ya da cevap kağıtlarında soru (maddeli sorularda kendi içinde her bir madde) bazında puanlamanın açık olmadığı (mikro puanlamanın bulunmadığı), maddeli sorularda hangi maddenin değerinin kaç puan olduğunun varsayımsal olarak tespit edildiği; dolayısıyla, söz konusu sınavın klasik sınav teamüllerine aykırı şekilde yapıldığının belirtildiği bu haliyle klasik sınav teamüllerine ve ölçme ve değerlendirme ilkelerine uyulmadan yapıldığı anlaşılan sınav değerlendirmesine dayalı olarak davacının başarısız sayılması yolunda tesis olunan işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle bireysel işlemin iptaline; yürürlükten kaldırılan dava konusu Yönetmelik hükümlerine ilişkin olarak ise karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; Vergi müfettiş yardımcısı olan davacı tarafından; 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin; 29/09/2018 günlü, 30550 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendinin; 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesi ile aynı maddenin 3 ve 6. fıkralarının; 35. maddesinin ve 13-16 Ocak 2020 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında başarısız olmasına yönelik işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinde; "Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmış ise de; 10/07/2018 tarihli Resmi Gazete'de yayımlanan, Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Geçici 1. maddesinde yer alan; "2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile teşkilatlarına ilişkin kanun veya kanun hükmünde kararnameleri yürürlükten kaldırılan kamu kurum ve kuruluşlarından münhasıran devir ve geçiş hükümleri düzenlenenler dışında kalanlar hakkında ilgili Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleme yapılıncaya kadar yürürlükten kaldırılan hükümlerin uygulanmasına devam olunur." hükmü dikkate alındığında, "vergi müfettişi istihdamına" ilişkin kuralları düzenleyen 178 sayılı KHK'nin ilga edilmesinin ardından, aynı konuyu düzenleyen 375 sayılı KHK'nin yürürlüğe girmesiyle, artık eski kuralların uygulanmasına devam olunamayacağı açıktır.
Bu itibarla, vergi müfettişi istihdamına yönelik kuralları içeren ve yürürlükteki tek yasal düzenleme olan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin somut uyuşmazlıkta "dayanak norm" olarak değerlendirilmesi gerektiği açıktır. Başka bir ifadeyle, her ne kadar, dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak çıkarılmış ise de, anılan Yönetmeliğin ve buna dayalı işlemlerin hukuki denetiminin; yürürlükten kaldırılmış olan 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname değil, pozitif hukukta yer alan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname esas alınmak suretiyle yapılması gerekmektedir.
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin, 07/12/2019 günlü, 30971 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 7194 sayılı Kanun'un 51. maddesiyle değiştirilen güncel halinin ikinci fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınav konuları ile sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için yeterlik sınavında alınan puanın yüz puan üzerinden en az altmış beş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. Yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Hazine ve Maliye Bakanlığında derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmüne, beşinci fıkrasında ise; "Performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının 29/09/2018 günlü Yönetmelik ile değişik (ğ) bendinde; "Sınav Kurulu: Bakan onayı ile Vergi Başmüfettişi ve Vergi Müfettişi kadrolarında görev yapanlar ile öğretim üyeleri, bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlar arasından belirlenen, biri başkan olmak üzere en az beş asil ve iki yedek üyeden oluşan giriş ve yeterlik sınavlarını yapan kurulu... ifade eder." hükmü; "Yeterlik sınavı notlarının değerlendirilmesi" başlıklı 33. maddesinde ise; "(1) Yeterlik sınavı önce yazılı, sonra da sözlü olarak yapılır. Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler.
(2) Yazılı ve sözlü sınav ayrı ayrı olmak üzere 100 tam puan üzerinden değerlendirilir.
(3) Yazılı sınavdan başarılı sayılmak için sınav gruplarının her birinden alınan notların 50’den, notlar ortalamasının da 65’den aşağı olmaması gerekir.
(4) Sözlü sınavda Sınav Kurulu başkan ve üyelerinin her biri tarafından ayrı ayrı verilen puanların aritmetik ortalaması sözlü sınav notunu oluşturur.
(5) Yazılı ve sözlü sınav notlarının aritmetik ortalaması yeterlik sınav notunu teşkil eder.
(6) Yeterlik sınavında başarılı sayılmak için giriş sınavında alınan puanın %30’u ile yeterlik sınav notunun %70’inin toplamının 100 puan üzerinden en az 65 olması şarttır..." kuralı; "Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar, sınava girmeyenler veya sınavda başarılı olamayanlar" başlıklı 35. maddesinde ise; "(1) (Değişik:RG-18/2/2015-29271) Vergi Müfettiş Yardımcılarından;
a) Yardımcılık döneminde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar,
b) Girdiği ilk yeterlik sınavında başarılı olamayanlardan veya özürsüz olarak sınava girmeyenlerden, verilen bir yıllık ek süre içerisinde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup ikinci yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar,
c) İkinci defa girdiği yeterlik sınavında da başarı gösteremeyenler,
ç) Özürsüz olarak ikinci defa yeterlik sınavına girmeyenler,
Bakanlık teşkilatında derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar.
(2) Yeterlik sınavının bütününe veya sınavın herhangi bir aşamasına sağlık, doğal afet ve benzeri haklı bir özre dayanarak katılamayanlar, Başkanlıkça belirlenecek bir tarihte yapılacak mazeret sınavına veya bir sonraki yeterlik sınavının kişinin durumuna göre bütününe veya eksik kalan aşamalarına katılarak, sınavı tamamlarlar.
(3) (Ek:RG-18/2/2015-29271) Mazeret sınavına girenler ile ikinci kez sınav hakkı verilenlerden başarılı olanlar kıdem sıralamasında kendilerinden bir önce yapılan yeterlik sınavında başarılı olanların sonuna, başarı sırasına göre yerleştirilirler." kuralı düzenlenmiştir.
Dava konusu uyuşmazlığa ilişkin olarak yukarıda metnine yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi sonucunda; vergi müfettişlerinin yeterlik sınavlarına ilişkin işlemlerin yasal dayanağının, 375 sayılı KHK'nin Ek 32. maddesi olduğu; anılan maddede yeterlik sınavına ilişkin kuralların genel çerçevesi çizildikten sonra, sınava ilişkin usul ve esasların belirlenmesi hususunun Yönetmeliğe bırakıldığı görülmektedir.
Dava konusu Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 3. maddesinin, 1. fıkrasının, 29/09/2018 günlü, 30550 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik (ğ) bendi yönünden;
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 3. maddesinin, 1. fıkrasının, ğ) bendinin ilk halinde; "Sınav Kurulu: Bakan onayı ile Başkan veya Başkan Yardımcılarından birinin başkanlığında, en az sekiz yıl Vergi Müfettişi olarak görev yapanlar arasından seçilecek en az beş asıl ve iki yedek üyeden oluşan giriş ve yeterlik sınavlarını yapan kurulu... ifade eder." hükmü yer almakta iken, 27/03/2013 günlü, 28600 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile "en az sekiz yıl" ibaresi yürürlükten kaldırılmıştır.
Anılan düzenlemeye karşı açılan bir davada, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 03/12/2014 günlü, YD İtiraz No:2014/905 sayılı kararı ile "... dava konusu Yönetmeliğin 3. maddesine bakıldığında, vergi müfettiş yardımcılarının mesleki bilgilerini ölçecek sınav kurulunda yine vergi müfettiş yardımcılarının yer alabileceği anlaşılmakta olup bu durumun yapılacak sınavın objektifliğine uygun düşmeyeceği açıktır.
Diğer taraftan daha önce Kurul'da yer alabilmek için 8 yıl vergi müfettişi olarak çalışma koşulunun kaldırılma gerekçesi de idarece tam olarak ortaya konulmamıştır.
Bu durumda, sınav kurulunun oluşumuna yönelik dava konusu Yönetmeliğin 3/ğ maddesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır..." gerekçesi ile Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 3. maddesinin, 1. fıkrasının, ğ) bendinin (27/03/2013 günlü Yönetmelik ile değişik halinin) yürütülmesinin durdurulmasına hükmedilmiştir.
Bu karar üzerine, Yönetmelik hükmünde yapılan 27/08/2015 günlü değişiklik ile sekiz yıl kıdem koşulu yeniden getirilmiş ise de, anılan hükmün dava konusu edilen 29/09/2018 günlü değişik halinde kıdem koşuluna yer verilmediği görüldüğünden, Danıştay İkinci Dairesince verilen 07/10/2020 günlü, E:2020/1862 sayılı ara kararı ile davalı idareden; "Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 3. maddesinin, 1. fıkrasının, (ğ) bendinin 29/09/2018 günlü Yönetmelik ile değiştirilmeden önceki halinde yer alan ve sınav kurulu üyelerinin taşıması gereken "en az sekiz yıl kıdem koşulunun" kaldırılma sebepleri ile önceki düzenlemelerden farklı olarak vergi müfettişleri dışında; öğretim üyeleri ile bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan kişilerin de sınav kurulunda görev almasının yolunu açan düzenlemenin sebep ve amaçlarının sorulmasına " karar verilmiştir.
Davalı idarece, ara kararına cevaben; "Söz konusu değişiklik ile Vergi Denetim Kurulu tarafından yapılan sınavlar için teşkil edilen sınav kurulunun, alanında uzman kişilerden oluşmasının sağlanması amaçlanmaktadır." açıklamasında bulunulmuş, kıdem koşuluna yer verilmemesine yönelik olarak ise herhangi bir açıklama yapılmamıştır.
Yukarıda özetlendiği üzere, dava konusu düzenlemenin ilk halinde var olan ve daha sonra idarece 27/03/2013 tarihinde yürürlükten kaldırılan, sınav kurulu üyelerinin sahip olması gereken "sekiz yıl kıdem koşulunun" 27/08/2015 günlü değişiklik ile yeniden getirilmesinin sebebi, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun, yukarıda sözü edilen 03/12/2014 günlü, YD İtiraz No:2014/905 sayılı kararıdır. Başka bir ifade ile 27/08/2015 günlü değişiklik, yargı kararı üzerine getirilmiş bir düzenlemedir. Söz konusu yargı kararında, "sekiz yıl kıdem koşulunun kaldırılma gerekçesinin idarece tam olarak ortaya konulmamış olması" bir hukuka aykırılık sebebi olarak belirtilmiştir. Bu yargı kararı üzerine 27/08/2015 tarihinde yeniden düzenlenmiş olan hükmü tamamiyle değiştiren işbu davaya konu 29/09/2018 günlü Yönetmelik ile değişik düzenlemede, kıdem koşuluna yer verilmemiş ve ara kararı ile sorulmasına karşın, kıdem koşuluna yer verilmemiş olmasının sebepleri açıklanmamıştır.
Bu durumda, davalı idarece, yargı kararı uyarınca getirilen kuralı kaldıran ve bunun gerekçelerini de ortaya koymayan dava konusu düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu düzenlemede, sınav kurulu başkan ve üyelerinin; vergi başmüfettişi ve vergi müfettişi kadrolarında görev yapanların yanı sıra, öğretim üyeleri, bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlar arasından belirleneceği düzenlenmiş ise de, bu kişilerin; nitelikleri, unvanları, uzmanlıkları ve seçim usûllerine yönelik olarak bir belirleme yapılmadığı görülmektedir.
Vergi müfettiş yardımcılarının görev ve yetki alanlarına giren yürürlükteki mevzuat ve bu mevzuatın uygulamasını; inceleme, teftiş ve soruşturma yöntemleri hakkındaki bilgilerini; mesleğin gerektirdiği diğer bilgi ve nitelikleri kazanıp kazanmadıklarını ölçmek üzere yapılan yeterlik sınavlarını gerçekleştiren sınav kurulunda, vergi başmüfettişi ve vergi müfettişi kadrolarında görev yapanlar dışında da sınav kurulu üyesi görevlendirme konusunda idarenin takdir yetkisi bulunduğu açık olmakla birlikte, bu kişilerin, vergi müfettişliği görev alanına ilişkin bilgi birikimine sahip olanlar arasından seçilmesi gerektiği açıktır.
Bu itibarla; uzmanlık alanı belirtilmeksizin tüm öğretim üyelerinin ya da herhangi bir kamu görevlisinin, vergi müfettişliği yeterlik sınavında görevlendirilmesine imkân veren düzenlemede bu yönüyle de hukuka, kamu yararı ve hizmet gereklerine uyarlık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin 33. maddesinin 6.fıkrası yönünden;
Söz konusu hükümde; vergi müfettiş yardımcılarının yeterlik sınavında başarılı olabilmeleri için, giriş sınavında aldıkları puanın %30’u ile yeterlik sınav notunun %70’inin toplamının 100 puan üzerinden en az 65 olması gerektiği düzenlenmiştir.
Aynı kural, gerek Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin dayanağı olan Mülga 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesinde gerekse 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin ilk halinde yer almıştır.
Ancak 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin (07/12/2019 günlü değişiklik sonrasında) yürürlükte bulunan halinde, vergi müfettiş yardımcılarının yeterlik sınavında başarılı sayılabilmeleri için yeterlik sınavında alınan puanın yüz puan üzerinden en az altmış beş puan olması gerekmekte olduğu kuralı yer almaktadır. Başka bir ifade ile giriş sınavında alınan puanın %30'unun hesaplamaya dahil edilmesine ilişkin kural yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu itibarla, üst hukuk normu olan 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesine açıkça aykırı hükümler içeren dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesine ilişkin olarak;
Dava konusu sınavda olduğu gibi, yazılı ve sözlü olarak iki aşamalı şekilde yapılan sınavlarda, sınavın ikinci aşaması olan sözlü sınava girebilmenin ön koşulunun, birinci aşama olan yazılı sınavı kazanmak olduğu, aksi halde, yazılı sınavda düşük not alan bir kişinin, sözlü sınavda alacağı yüksek puan ile başarılı olma ihtimalinin doğacağı, bu durumun da, yazılı sınavın nesnel sonuçlarını ortadan kaldırabileceği, böyle bir sonucun, 375 sayılı KHK ile getirilen düzenlemelerin amacıyla bağdaşmayacağı açık olup hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 33. maddesinin 3. fıkrasına ve 35. maddesindeki eksik düzenlemeye ilişkin olarak;
Vergi müfettişlerinin yürüttükleri görevin önem ve özelliği dikkate alındığında ve bu görevin kariyer bir görev olduğu hususu göz önünde bulundurulduğunda; vergi müfettiş yardımcılarının belirli bir yetişme programı sonunda yeterlik sınavına tabi tutularak vergi müfettişliğine atanmalarına yönelik olarak, davalı idarenin, normlar hiyerarşisine aykırılık taşımamak kaydıyla, kamu hizmetinin gerektirdiği düzenlemeleri yapma konusunda takdir yetkisine sahip olduğu noktasında duraksama bulunmadığı; somut uyuşmazlıkta, davacı tarafından iptali talep edilen düzenlemelerin idarenin sahip olduğu takdir yetkisi kapsamında düzenlendiği ve herhangi bir eksik düzenleme içermediği sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, yukarıda metnine yer verilen 375 sayılı sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin ikinci ve beşinci fıkralarında, yeterlik sınavına ilişkin usul ve esasların yönetmelik ile düzenlenmesi konusunda davalı idareye verilen yetki çerçevesinde getirilen dava konusu düzenlemelerde hukuka ve üst hukuk normuna aykırılık görülmemiştir.
Davacının katıldığı 13-16 Ocak 2020 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında başarısız olmasına yönelik bireysel işlemin iptali istemi yönünden ise;
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ve dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Yeterlik sınavı notlarının değerlendirilmesi" başlıklı 33. maddesinde;
"(1) Yeterlik sınavı önce yazılı, sonra da sözlü olarak yapılır. Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler.
(2) Yazılı ve sözlü sınav ayrı ayrı olmak üzere 100 tam puan üzerinden değerlendirilir.
(3) Yazılı sınavdan başarılı sayılmak için sınav gruplarının her birinden alınan notların 50’den, notlar ortalamasının da 65’den aşağı olmaması gerekir.
(4) Sözlü sınavda Sınav Kurulu başkan ve üyelerinin her biri tarafından ayrı ayrı verilen puanların aritmetik ortalaması sözlü sınav notunu oluşturur.
(5) Yazılı ve sözlü sınav notlarının aritmetik ortalaması yeterlik sınav notunu teşkil eder..." kuralı düzenlenmiştir.
Danıştay İkinci Dairesince yaptırılan bilirkişi incelemesi sonucunda; her bir sınav konusundan en az 50 puan alma koşulunu sağlayamayan ve notlar ortalaması 65 puandan düşük olan davacının, yeterlik yazılı sınavında başarısız sayılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin; 29/09/2018 günlü, 30550 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının (ğ) bendi ile 33. maddesinin 6. fıkrasının iptali, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesi ile aynı maddenin 3. fıkrası ile 35. maddesinin ve bireysel işlem yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği düşünüldü:
MADDİ OLAY :
Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacı, katıldığı 13-16 Ocak 2020 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında başarısız olması üzerine bakılmakta olan davayı açmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasının 29/09/2018 günlü Yönetmelik ile değişik (ğ) bendinde; "Sınav Kurulu: Bakan onayı ile Vergi Başmüfettişi ve Vergi Müfettişi kadrolarında görev yapanlar ile öğretim üyeleri, bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapanlar arasından belirlenen, biri başkan olmak üzere en az beş asil ve iki yedek üyeden oluşan giriş ve yeterlik sınavlarını yapan kurulu... ifade eder." hükmü; "Yeterlik sınavı notlarının değerlendirilmesi" başlıklı 33. maddesinde ise; "(1) Yeterlik sınavı önce yazılı, sonra da sözlü olarak yapılır. Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler.
(2) Yazılı ve sözlü sınav ayrı ayrı olmak üzere 100 tam puan üzerinden değerlendirilir.
(3) Yazılı sınavdan başarılı sayılmak için sınav gruplarının her birinden alınan notların 50’den, notlar ortalamasının da 65’den aşağı olmaması gerekir.
(4) Sözlü sınavda Sınav Kurulu başkan ve üyelerinin her biri tarafından ayrı ayrı verilen puanların aritmetik ortalaması sözlü sınav notunu oluşturur.
(5) Yazılı ve sözlü sınav notlarının aritmetik ortalaması yeterlik sınav notunu teşkil eder.
(6) Yeterlik sınavında başarılı sayılmak için giriş sınavında alınan puanın %30’u ile yeterlik sınav notunun %70’inin toplamının 100 puan üzerinden en az 65 olması şarttır..." kuralı; "Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar, sınava girmeyenler veya sınavda başarılı olamayanlar" başlıklı 35. maddesinde ise; "(1) (Değişik:RG-18/2/2015-29271) Vergi Müfettiş Yardımcılarından;
a) Yardımcılık döneminde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar,
b) Girdiği ilk yeterlik sınavında başarılı olamayanlardan veya özürsüz olarak sınava girmeyenlerden, verilen bir yıllık ek süre içerisinde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup ikinci yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar,
c) İkinci defa girdiği yeterlik sınavında da başarı gösteremeyenler,
ç) Özürsüz olarak ikinci defa yeterlik sınavına girmeyenler,
Bakanlık teşkilatında derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar.
(2) Yeterlik sınavının bütününe veya sınavın herhangi bir aşamasına sağlık, doğal afet ve benzeri haklı bir özre dayanarak katılamayanlar, Başkanlıkça belirlenecek bir tarihte yapılacak mazeret sınavına veya bir sonraki yeterlik sınavının kişinin durumuna göre bütününe veya eksik kalan aşamalarına katılarak, sınavı tamamlarlar.
(3) (Ek:RG-18/2/2015-29271) Mazeret sınavına girenler ile ikinci kez sınav hakkı verilenlerden başarılı olanlar kıdem sıralamasında kendilerinden bir önce yapılan yeterlik sınavında başarılı olanların sonuna, başarı sırasına göre yerleştirilirler." kuralı düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Davacının, yeterlik sınavının yazılı aşamasında başarısız sayılması işlemine ilişkin olarak: 13-16 Ocak 2020 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavının; Vergi Hukuku ve Özel Hukuk, Muhasebe, Vergi İnceleme Usul ve Uygulamaları ve Gider ve Milli Emlak Mevzuatı ile Teftiş ve Soruşturma Usul ve Esasları konularından oluştuğu ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca yeterlik sınavında başarılı olmak için, sınav konularının her birinden alınan notların 50’den, notlar ortalamasının da 65’ten aşağı olmaması gerektiği kurala bağlanmıştır.
Davalı idarece, yeterlik sınavında yukarıda belirtilen koşulları sağlayamadığı gerekçesiyle davacı başarısız sayılmıştır.
Davacı tarafından, davalı idarece yapılan sınavın klasik sınav teamüllerine uygun olmadığı, soru kitapçığı ve cevap anahtarında puanlamaların belli olmadığı, daha az doğru cevap veren adaylara daha yüksek puan takdir edilerek eşitliğe aykırı hareket edildiği iddia edilmiştir.
Davacının almış olduğu notların, objektif ölçme ve değerlendirme kurallarına uygun olup olmadığı hususunun çözümünün teknik bilgiyi gerektirmesi nedeniyle Dairemizin 10/09/2020 günlü ara kararı ile bilirkişi incelemesi yaptırılmasına karar verilmiştir. Her bir ders için uzmanlık alanına göre ayrı ayrı belirlenen bilirkişiler tarafından hazırlanan raporlarda şu saptamalara yer verilmiştir:
1- “Gider ve Milli Emlak Mevzuatı ile Teftiş ve Soruşturma Usul ve Esasları” konusunun 15 puanlık 5. sorusuna ilişkin olarak;
"Gerek cevap anahtarında, gerekse puanlama cetvelinde beşinci sorunun cevabı olarak belirlenen on maddenin puan değerinin ayrı ayrı belirtilmediği görülmüştür. Bu nedenle, kanaatimizce her bir maddenin 1,50 puan değerinde olduğu kabul edilmelidir. Fakat emsal kâğıtlara verilen puanlar dikkate alındığında şu durumla karşılaşılmaktadır.
> A.Ç.'ye doğru olarak yazdığı her bir madde için 2,25 puan verilmiştir.
> E.D.'ye (cevap anahtarında yer almayan detaylı açıklamalar da olmakla
birlikte) doğru olarak yazdığı her bir madde için 3 puan verilmiştir.
> M.K.Ş'ye doğru olarak yazdığı her bir madde için yaklaşık 2,33 puan verilmiştir.
Bu durumda davacı ..., cevap anahtarında on madde halinde yer alan bilgilerden dört tanesini yaklaşık olarak doğru biçimde cevap kâğıdına yazdığı için, kanaatimizce davacıya bu sorudan 9 puanı verilmesi doğru olacaktır. Zira davacıyla benzer şekilde cevaplar veren A.Ç'ye bu sorudan 9 puan verilmiştir.
2- “Gider ve Milli Emlak Mevzuatı ile Teftiş ve Soruşturma Usul ve Esasları” konusunun 25 puanlık 6. sorusuna ilişkin olarak;
"Davalı Kurum tarafından hazırlanan cevap anahtarında, sorunun cevabı olarak dört başlık altında belirtilen hususların puanlamaya nasıl etki edeceğine ilişkin herhangi bir ibareye rastlanmamaktadır. Sınav soru kâğıdında ve puanlama cetvelinde de bu hususa ilişkin herhangi bir açıklama yer almamaktadır. Bu nedenle, bu soruya ilişkin puanlamanın mikro düzeyde nasıl yapıldığı anlaşılamamıştır.
...
Neticede; her ne kadar gerek davacının gerekse emsal kağıtların puanlamasının mikro düzeyde nasıl yapıldığı anlaşılamamış ve bu nedenle adaylara verilen puanların karşılaştırılmasında zorluk yaşanmışsa da; davacının cevapları, cevap anahtarı ve emsal kâğıtlar birlikte değerlendirildiğinde davacının soruda istenen bilgilerden yaklaşık olarak yarısını cevap anahtarında ifade ettiği ve davacıya bu sorudan 12 puan verilmesinin doğru olacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Bununla birlikte, toplam 25 puan değerinde olan sorunun mikro düzeyde nasıl puanlandığına ilişkin soru kâğıdında ve puan cetvelinde herhangi bir açıklamanın bulunmaması, soru ile cevap anahtarı arasında tam bir uyum bulunmadığının anlaşılması ve adayların cevaplarının puanlanmasında tutarsızlıklar bulunması nedeniyle 6. soru bakımından sınavın ölçme ve değerlendirme ilkeleriyle klasik sınav teamüllerine uygun olmadığı sonucuna varılmıştır."
3- “Vergi İnceleme Usul ve Uygulamaları” konusunun 55 puanlık 1. sorusuna ilişkin olarak;
"Bu sorunun toplam puan değeri 55 (elli beş) puan olarak belirlenmiş ancak sınav komisyonu tarafından cevap kâğıdının değerlendirilmesine ilişkin işlem ve aşamalar itibariyle kaç puan verileceğini gösteren mikro puan cetveline yer verilmemiştir. Buna göre soruda hangi hesaplama için kaç puanın verildiği bilgisi bulunmamaktadır. Bu nedenle tarafımızdan yapılan incelemede davacının cevap kağıdında yapmış olduğu işlem ve hesaplamaların değerlendirilmesinde dava dosyasında yer alan emsal kâğıtların sınav komisyonu tarafından takdir edilen puanları dikkate alınacaktır.
...
Davacı tarafından yapılan açıklama ve hesaplamalar emsal kâğıtlar ile birlikte değerlendirildiğinde davacıya bu soru için sınav komisyonu tarafından takdir edilen 13 puan yerine 15 puan verilmesi uygun görülmüştür."
Yukarıda yer verilen bilirkişi tespitleri ile dosyada yer alan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesi sonucunda; davacının katılmış olduğu sınavda sorulan sorulara verilen cevapların puanlaması yapılırken, ölçme ve değerlendirme ilkeleri bakımından eşitlik ilkesine uygun hareket edilip edilmediğini tereddüte mahal bırakmayacak şekilde tespit etme imkanının bulunmadığı, aynı soruya aynı doğru cevabı veren adaylara farklı puan takdir edilmesinin eşit değerlendirme yapılmadığı kanaatini doğurduğu, bu durumda, hem sorularda, hem cevap anahtarında, hem de cevap kağıtlarında soru (maddeli sorularda kendi içinde her bir madde) bazında puanlamanın açık olmaması dolayısıyla klasik sınav teamüllerine ve ölçme ve değerlendirme ilkelerine uyulmadan yapılan sınav değerlendirmesine dayalı olarak davacının başarısız sayılması yolunda tesis olunan işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Dava konusu Yönetmelik hükümlerine gelince;
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin, 07/04/2021 günlü, 31447 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 75. maddesi ile yürürlükten kaldırıldığı dikkate alındığında, dava konusu düzenlemeler yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Yargılama giderleri yönünden;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kararlarda bulunacak hususlar" başlıklı 24. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde; kararlarda, yargılama giderleri ve hangi tarafa yükletildiğinin belirtileceği hüküm altına alınmış; aynı Kanun'un 31. maddesinin yargılama giderleri konusunda yollamada bulunduğu 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu'nun yerine yürürlüğe giren 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 323. maddesinde; vekâlet ücretine yargılama giderleri arasında yer verilmiş ve 326. maddesinde; Kanun'da yazılı hâller dışında, yargılama giderlerinin, aleyhine hüküm verilen taraftan alınmasına karar verileceği, davada iki taraftan her biri kısmen haklı çıkarsa, mahkemenin, yargılama giderlerini tarafların haklılık oranına göre paylaştıracağı belirtildikten sonra, 331. maddesinde; "Davanın konusuz kalması sebebiyle davanın esası hakkında bir karar verilmesine gerek bulunmayan hâllerde, hâkim, davanın açıldığı tarihteki tarafların haklılık durumuna göre yargılama giderlerini takdir ve hükmeder." düzenlemesine yer verilmiş; böylece, kural olarak, yargılama giderlerinin davada haksız çıkan tarafa yükletilmesi esası benimsenmiştir.
Davaya konu düzenleyici işlemler hakkında, davanın konusuz kaldığına karar verilmiş ise de; bu husus, düzenleyici işlemde, dava tarihinden sonra değişiklik yapan idarenin doğrudan haksız çıkan taraf olduğu ve yargılama giderlerinden sorumlu olacağı sonucunu doğurmayacaktır. Zira, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 33. maddesine yönelik olarak açılan başka bir davada Danıştay İkinci Dairesince verilen 11/02/2019 günlü, E:2016/7628, K:2019/444 sayılı "davanın reddi" yolundaki karar, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 07/12/2020 günlü, E:2019/1483, K:2020/2909 sayılı kararıyla onanmıştır.
Sonuç olarak, başka bir davada verilen ve kesinleşen yargı kararıyla hukuka uygun olduğu kabul edilen Yönetmelik hükümleri yönünden davalı idarenin, davada haksız çıkan taraf olarak kabul edilemeyeceği ve bu sebeple yargılama giderlerinin yarısının davacı üzerinde bırakılması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
KARAR SONUCU:
1. 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 3. maddesinin, 1. fıkrasının, 29/09/2018 günlü, 30550 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik (ğ) bendinin, 33. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler." cümlesinin, 33. maddesinin 3. ve 6. fıkraları ile 35. maddesinin (eksik düzenleme nedeniyle) iptali talebine yönelik olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oyçokluğuyla;
2. Davacının, 13-16 Ocak 2020 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavında başarısız sayılmasına ilişkin işlemin İPTALİNE oyçokluğuyla;
3. Aşağıda dökümü gösterilen ve davacı tarafından yapılan...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan...-TL'lik kısmı ile bireysel işlemin iptal edilmesi nedeniyle...-TL bilirkişi ücretinin ve karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, davalı idare tarafından yatırılan ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan ...TL'lik kısmının davalı idare üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan...-TL'lik kısmı ile karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, kararın kesinleşmesinden sonra artan posta ücretinin taraflara iadesine;
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere 13/01/2025 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin ikinci fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınav konuları ile sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacak yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için yeterlik sınavında alınan puanın yüz puan üzerinden en az altmış beş puan olması şarttır. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. Yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Hazine ve Maliye Bakanlığında derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmüne; beşinci fıkrasında ise, "Performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren ve dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Yeterlik sınavı notlarının değerlendirilmesi" başlıklı 33. maddesinde; "(1) Yeterlik sınavı önce yazılı, sonra da sözlü olarak yapılır. Yazılı sınavı kazanamayanlar sözlü sınava giremezler.
(2) Yazılı ve sözlü sınav ayrı ayrı olmak üzere 100 tam puan üzerinden değerlendirilir.
(3) Yazılı sınavdan başarılı sayılmak için sınav gruplarının her birinden alınan notların 50’den, notlar ortalamasının da 65’den aşağı olmaması gerekir.
(4) Sözlü sınavda Sınav Kurulu başkan ve üyelerinin her biri tarafından ayrı ayrı verilen puanların aritmetik ortalaması sözlü sınav notunu oluşturur.
(5) Yazılı ve sözlü sınav notlarının aritmetik ortalaması yeterlik sınav notunu teşkil eder..." kuralı düzenlenmiştir.
13-16 Ocak 2020 tarihlerinde yapılan vergi müfettişliği yeterlik yazılı sınavının, Vergi Hukuku ve Özel Hukuk, Muhasebe, Vergi İnceleme Usul ve Uygulamaları ve Gider ve Milli Emlak Mevzuatı ile Teftiş ve Soruşturma Usul ve Esasları konularından oluştuğu ve yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca yeterlik sınavında başarılı olmak için, sınav konularının her birinden alınan notların 50'den, notlar ortalamasının da 65'ten aşağı olmaması gerektiği kurala bağlanmış olup, bilirkişi incelemesi sonucunda her bir sınav konusundan en az 50 puan alma koşulunu sağlayamadığı anlaşılan ve ortalaması 65 puandan düşük olan davacının, yeterlik yazılı sınavında başarılı olma kriterlerini sağlayamadığı görülmektedir.
Bu itibarla, ölçme ve değerlendirme ilkelerine uygun olarak yapılan sınav sonucunda; davacının yeterlik yazılı sınavında başarısız sayılmasına ilişkin dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığından bireysel işlemin iptali yönünde verilen çoğunluk kararına katılmıyoruz.
(XX) KARŞI OY :
Dava konusu edilen Yönetmelik maddesinin dava devam ederken başka bir düzenleyici işlemle değiştirilmesi veya yürürlükten kaldırılmasının, davanın esasının görüşülmesine engel olmayacağı görüşünde olduğumdan, Dairece düzenleyici işleme yönelik olarak verilen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin karara katılmıyorum.