T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/17592
Karar No : 2025/2145
DAVACILAR : 1- ... Federasyonu
2- ...
3-...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ...
2- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU: Davacılar tarafından, 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin;
1- 1. maddesinde yer alan "fesih şartları" ibaresinin,
2- 6. maddesinin 3. fıkrasının,
3- 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının,
4- 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin,
5- 10. maddesinin (10/4 hariç),
6- 11. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI :
Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan ''fesih şartları'' ibaresi yönünden; sözleşmenin feshi nedenlerinin, 5258 sayılı Kanun'da sınırları çizilerek açıkça belirlenmesi gerekirken, Yönetmelik ile belirlenmesinin, Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği,
6. maddesinin 3. fıkrası yönünden; Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği, disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurulların Kanun'da açıkça belirtilmemesi, mülki idare amiri olan valinin, önceki Yönetmelik'in aksine devre dışı bırakılmış olması, valilik makamının çalışan üzerinde yetkisizleştirilmesi nedenleriyle dava konusu düzenlemenin iptalinin gerektiği,
7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkraları yönünden; Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği, baskı amaçlı, keyfilik içeren bir düzenleme olduğu, kamu çalışanının sözleşmesinin yenilenmemesi durumunda bu işlemin gerekçesinin olmasının gerektiği, yetkili amir ve kurulların veya komisyonların 5258 sayılı Kanun'da açıkça belirtilmemiş olması, yasal dayanak olmadan çalışanın iş güvencesinin yerel idarecilerin tasarrufuna bırakılması nedenleriyle dava konusu düzenlemenin iptalinin gerektiği, ayrıca, dava konusu düzenlemenin, Anayasa'nın 49. maddesinde belirtilen çalışma hakkına aykırılık teşkil ettiği,
8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi yönünden; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 17. maddesinde “yetmiş iki yaşına kadar çalışabilir" hükmü var iken, bu Yasa hükmüne aykırılık teşkil edecek şekilde dava konusu Yönetmelik'le bu yaşın altında kalanların doğrudan sözleşmesinin feshedilmesinin ve ayrıca 5258 sayılı Kanun'da açıkça bu durumun belirtilmemesine rağmen Yönetmelik'le hüküm kurulmasının, Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği,
10. maddesi (10/4 hariç) yönünden; sözleşmenin feshi nedenlerinin, 5258 sayılı Kanun'da belirtilmediği, savunma verilmemesi durumunda dahi sözleşmenin feshi yoluna gidildiği, hakkında soruşturma yapılan personel, 4 ay kadar görevden uzaklaştırıldığında maddenin önceki halinde maaşının %50'sini alabiliyor iken, mevcut durumda çalışanın 4 ay boyunca ödeme alamayacağı, bu durumda masumiyet karinesinin ihlal edildiği, ayrıca disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurulların, Kanun'da açıkça belirtilmemesine rağmen Yönetmelik'le sözleşme feshi yetkisinin il sağlık müdürüne verilmesinin, Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırılık teşkil etmesi nedeniyle iptalinin gerektiği,
11. maddesi yönünden; sözleşmeyi yapan ve fesheden, disiplin soruşturmasını yapan ve ceza veren makamın, il sağlık müdürlüğü olduğu, disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurulların Kanun'da açıkça belirtilmemesi, mülki idare amiri olan valinin, önceki Yönetmelik'in aksine devre dışı bırakılmış olması, valilik makamının çalışan üzerinde yetkisizleştirilmesi nedenleriyle dava konusu düzenlemenin iptalinin gerektiği, aile hekimliği çalışanlarınca savunma verilmediği takdirde savunma vermeme durumu karşı tarafın iddialarının reddi anlamına gelirken, bu hak göz ardı edilerek savunma vermediğinden bahisle sözleşmenin feshedilmesinin, hukuka aykırılık teşkil ettiği, ayrıca Sağlık Bakanının verdiği cezaya karşı bakan yardımcısına itirazda bulunulması gibi durumların 5258 sayılı Kanun'da düzenlenmeden dava konusu Yönetmelik'le belirlenmesinin, Anayasa'nın 38. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak; davanın, ... Federasyonu bakımından ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği,
Esasa ilişkin olarak ise; Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan ''fesih şartları'' ibaresi yönünden; dava konusu maddenin değişiklik öncesi halinde de sözleşme feshine ilişkin düzenlemeler bulunduğu, bu kapsamda önemli bir değişiklik getirilmediği, 5258 sayılı Kanun'un 8/2. maddesinde, ''Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Maliye Bakanlığının uygun görüşü alınarak, Sağlık Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca çıkanlacak yönetmelikle düzenlenir.'' hükmüne yer verilmiş olup, söz konusu hükmün Anayasa'ya aykırı olduğu iddiası ile Anayasa Mahkemesine yapılan iptal başvurusu neticesinde, Anayasa Mahkemesinin E.2005/10,K.2008/63 ve 21/02/2008 sayılı kararı ile Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin reddine karar verildiği, dolayısıyla dava konusu düzenlemenin, hukuka ve Anayasa'ya uygun olduğu,
6. maddesinin 3. fıkrası yönünden; bu hükmün, 657 sayılı Kanun'a aykırı olduğundan bahsedilemeyeceği, zira Yönetmelik'in dayanağının 657 sayılı Kanun değil, 5258 sayılı Kanun olduğu, yetkilerin aynı kişide toplanması hususunda bir önceki Yönetmelik'e göre herhangi bir farklılık bulunmadığı, bir önceki Yönetmelik'te sözleşmeyi imzalama ve feshetme yetkisinin aynı kişi olan valide toplandığı, dava konusu Yönetmelik'te ise bahsi geçen yetkilerin, il sağlık müdüründe olduğu, il sağlık müdürlerinin, tüm sağlık kurum ve kuruluşlarının işleyişi ile personel planlamasından ve hareketinden birinci derecede sorumlu olduğu,
7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkraları yönünden; iptali istenilen hükümlerin, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına sözleşmelerinin yenilenmesi hususunda hukuki güvence sağladığı, bugün itibarıyla bir aile hekimi ya da aile sağlığı çalışanının sözleşmesinin yenilenmesinin esas olduğu, yenilenmemesi durumunun ise gerekçelendirilmesi gerektiği, hükmün mevzuata eklenmesi ile davacının iddiasının aksine keyfi uygulamalar, belirsizlikler ve sözleşme süresi sonunda aile hekimliği uygulamasına devam edip etmeyeceklerine ilişkin aile hekimlerinin ve aile sağlığı çalışanlarının çekincelerinin sona erdirildiği,
8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi yönünden; bu hükmün, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarını kapsadığı, aile sağlığı çalışanlarının zorunlu emeklilik yaşının, 5434 sayılı Kanun'un 40. maddesine göre 65 olduğu, aile hekimleri açışından ise durum farklı olup, aile hekiminin talebi ve idarece uygun görülmesi halinde aile hekimine 72 yaşına kadar çalışabilme imkanının getirildiği, bu husus Yönetmelik'in 5. maddesinde, 5258 sayılı Kanun'un 3/2. maddesinde ve 3359 sayılı Kanun'un ek 17. maddesinde mevcut olup, bu hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, herhangi bir hak kısıtlamasının olmadığının görüleceği,
10. maddesi (10/4 hariç) yönünden; dava konusu hükmün değişiklik öncesi halinde de sözleşme feshine ilişkin düzenlemeler bulunduğu, dava konusu hüküm ile önemli bir değişiklik getirilmediği, nöbet hizmetlerinin sunumu, entegre sağlık hizmetinin bir parçası olup, bu görevin yerine getirilmemesi durumunda acil sağlık hizmetinde aksamalar meydana geleceğinden, ihtar puanı ve sözleşme feshi uygulamasında hakkaniyete ve eşitlik ilkesine aykırı bir durum bulunmadığı, il sağlık müdürünün, bakanlık adına işlem yapmaya yetkili en üst amir konumunda olduğu ve bu yetkisini valilik tüzel kişiliği nezdinde kullandığı, il sağlık müdürünün aile hekimliği sözleşmelerini imzalamasının ve feshetmesinin idari teşkilata aykırı olmadığı,
11. maddesi yönünden; ihtar puanları ve buna ilişkin süreçlerin düzenlendiği önceki Yönetmelik hükümlerinin yargı denetiminden geçtiği ve hukuka uygun olduklarına karar verildiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davacı ... Federasyonu bakımından, 2577 sayılı Kanun'un 14/3-c ve 15/1-b maddeleri uyarınca davanın ehliyet yönünden reddi; diğer davacılar ... ile ... bakımından, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 1. maddesinde yer alan "fesih şartları" ibaresinin, 6. maddesinin 3. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının, 10. maddesinin (10/4 hariç), 11. maddesinin iptali istemine ilişkin olarak karar verilmesine yer olmadığına; 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacılar tarafından, 30/06/2021 tarihli, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 1. maddesinde yer alan "fesih şartları" ibaresinin; 6. maddesinin 3. fıkrasının; 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının; 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin; 10. maddesinin (4. fıkrası hariç) tamamının; 11. maddesinin tamamının iptali istenilmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hükme bağlanmıştır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanunlardan almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Aile hekimliği hizmetlerinin yürütülmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenleyen 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Personelin statüsü ve malî haklar" başlıklı 3. maddesinde; "Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir.
Aile sağlığı çalışanları, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen, kurumlarınca da muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu hizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanları; Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir.
Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde dikkate alınır.
Kadroya bağlı olarak veya sözleşmeli personel pozisyonlarında görev yapan personelden Sağlık Bakanlığınca aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olarak görevlendirilenlere, 209 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığına Bağlı Sağlık Kuruluşları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca ek ödeme yapılmaz. Bunlara, aylıklarına ve ücretlerine ilaveten, çalıştıkları günler dikkate alınarak aşağıdaki fıkrada belirlenen miktarların yarısını aşmamak üzere tespit edilecek tutarda ödeme yapılır.
Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş gün içerisinde ödenir. Aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına ihtiyaç hâlinde, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesinde belirtilen yerlerde haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında nöbet görevi verilir. Bunlara entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesi çerçevesinde nöbet ücreti ödenir.
Sözleşmeli olarak çalışmaya başlayanların, daha önce bağlı oldukları sosyal güvenlik kuruluşlarıyla ilişkileri aynı şekilde devam ettirilir. Ancak, her türlü prim, kesenek ve kurum karşılıkları bu fıkrada belirtilen ücretlerden kesilerek ilgili sosyal güvenlik kuruluşuna aktarılır. Bunlar önceki durumları çerçevesinde tedavi yardımlarından yararlanmaya devam ederler.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, aile sağlığı merkezi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyoekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri ve gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığı müdürlükleri tarafından hak sahiplerine ayrıca ödenir.
Aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumların; her bir araştırma görevlisi/asistan başına azamî kayıtlı kişi sayısı 4000 kişiyi aşmamak ve her kayıtlı kişi başına (görev yapacak araştırma görevlisi/asistan sayısı da esas alınmak suretiyle) aylık beş Türk Lirasından fazla olmamak üzere belirlenecek tutar, çalışılan aya ait sonuçların ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş gün içinde ilgili döner sermaye mevzuatı hükümlerine tabi tutulmaksızın döner sermaye işletmelerinde bu amaçla açılacak olan hesaba yatırılır. Bu tutarı üç katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. Kayıtlı kişi başına belirlenen tutar, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin artışı oranında artırılabilir. Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulanması hâlinde ödeme tutarının % 20’sine kadar indirim yapılır.
Bu şekilde kurumlarca oluşturulacak aile sağlığı merkezlerinin bu Kanun kapsamında oluşacak tüm giderleri sekizinci fıkrada belirtilen hesaplardan ödenir. Kurumlarınca aile hekimliği hizmetlerinde çalıştırılan öğretim üyesi, eğitim görevlisi, araştırma görevlisi ve asistanlara; kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterlere göre yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. İlgililere yapılacak toplam ödeme, kadrolarına bağlı olarak yapılan ödemeler de dâhil olmak üzere beşinci fıkrada yer alan sınırları aşamaz. Sekizinci fıkra kapsamında oluşturulan aile sağlığı merkezlerinde görev yapan aile sağlığı çalışanlarına 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesi ve 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesi hükümleri çerçevesinde belirlenen azamî ek ödeme tutarını geçmemek üzere yukarıda belirtilen kriterler çerçevesinde yapılacak ödeme, anılan fıkra uyarınca açılmış bulunan hesaplardan ödenir. Bu fıkra kapsamında yapılacak ödemenin net tutarı, 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödemenin net tutarından az olamaz. Bu ödemeden yararlanan personele, ayrıca 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi, 209 sayılı Kanunun 5 inci ve ek 3 üncü maddeleri ile 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesi ((e) fıkrasının ikinci paragrafı hariç) uyarınca herhangi bir şekilde ek ödeme yapılmaz.
Aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren vakıf üniversiteleri ile Sağlık Bakanlığı arasında bu maddenin birinci fıkrası kapsamında kurumsal sözleşme yapılabilir ve sekizinci fıkradaki usul ve esaslara göre üniversite hesabına ödeme yapılır.
Aile hekimleri ferden veya müştereken personel çalıştırabilir ve işveren olabilir.
Aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinleri, yıl içinde çalışılan süre ile orantılı olmak ve ait olduğu sözleşme döneminde kullanılmak üzere otuz gündür. Ayrıca beş gün kongre ve seminer izni ile yıllık izin bitiminden sonra mazeretleri nedeniyle beş gün idari izin verilebilir. Evlenme, ölüm, doğum ve emzirme hâllerinde, 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi kapsamındaki sözleşmeli personele ilişkin izin süreleri uygulanır. Hastalık durumunda, bir malî yılda en çok on günlük dönemler halinde toplam kırk güne kadar hekimin uygun görmesiyle hastalık izni verilebilir. Bir defada on günü aşan hastalık izni ancak sağlık kurulu raporu ile verilebilir. Sözleşmeli aile hekimi iken aile hekimliği uzmanlık eğitimi almakta olanlar, bu eğitimleri kapsamındaki hastane rotasyonu süresince izinli sayılır." hükmü; "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde de: "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
Danıştay 2. Dairesinin E:2021/17470 esasına kayıtlı dosyasında, 5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin Anayasa'nın 7, 38 ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği iddiasıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmuş; Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla; Anayasa’nın 70. maddesinin birinci fıkrasında “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir.” denilmek suretiyle kamu hizmetlerine girme hakkının güvence altına alındığı, anılan hakkın sadece kamu hizmetlerine girmeyi değil kamu hizmetlerinde bulunmayı/kalmayı da güvence altına aldığı, bu itibarla Türk vatandaşı olan sağlık çalışanının sözleşmesinin feshedilmesi suretiyle kamu hizmetinden çıkarılması sonucunu doğuran kuralın, kamu hizmetlerine girme hakkına yönelik bir sınırlama getirdiği, Anayasa’nın 49. maddesinin birinci fıkrasında “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.” denilmek suretiyle herkesin çalışma hakkına sahip olduğunun hüküm altına alındığı, 5258 sayılı Kanun’un 3. maddesi uyarınca Türk vatandaşı olmayan kişilerin de anılan Kanun kapsamında sağlık çalışanı olarak görevlendirilebilmesinin mümkün olduğu gözetildiğinde, sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin yönetmelikle düzenlenmesini öngören kuralın Türk vatandaşı olmayan sağlık çalışanlarının da çalışma hakkını sınırladığı, Anayasa’nın temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma rejimini düzenleyen 13. maddesi ile yabancıların durumunun düzenlendiği 16. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanacağının hüküm altına alındığı, buna göre temel hak ve özgürlükleri sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olmasının yeterli olmadığı, yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerektiği, esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olmasının Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereği olduğu; hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerektiği, kanunda bulunması gereken bu niteliklerin hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunlu olduğu, bu ilkenin hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı; kanuniliğin, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanması gerektiği, itiraz konusu kuralın, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlerin Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğini hüküm altına aldığı, kuralın, yaptırım konusu eylemleri belirlememek suretiyle ilgililerin hangi somut fiil ve olguya dayanılarak sözleşmelerinin feshedileceğini belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımadığı, sağlık çalışanlarının kamu hizmetlerine girme ve çalışma haklarını sınırlayan sözleşmenin feshini gerektiren nedenlere ilişkin genel ilkeler ortaya konulup kanuni çerçevenin çizilmediği; konunun bütün ayrıntılarıyla düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisinin tanındığı; bu itibarla kamu hizmetlerine girme ve çalışma hakkına sınırlama getiren kuralın belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunilik şartını taşımadığı; Anayasa'nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denildiği, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması ve bu yetkinin devredilememesinin, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olduğu, yasama yetkisinin devredilemezliğinin, kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına geldiği, Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklananın, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olduğu, Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olmasının gerektiği, Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakmasının, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağı, kuralda Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ilişkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözleşmenin feshini gerektiren durumlar genel hatlarıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususların tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanındığı, bu itibarla kuralın, yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle de bağdaşmadığı; kuralın, Anayasa’nın 7, 13, 49 ve 70. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan "fesih şartları" ibaresinin iptali istemi incelendiğinde;
30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı; Sağlık Bakanlığınca aile hekimliği uygulaması kapsamında sözleşmeli olarak çalıştırılan aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödemeler, izinler, sözleşme esasları ve fesih şartları ile aile hekimliği uygulamaları için Sağlık Bakanlığınca görevlendirilen uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esasları belirlemektir." hükmü yer almıştır.
Yukarıda bahsedildiği üzere bakılmakta olan davada uygulanacak olan kural olması sebebiyle 5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin Anayasa'nın 7, 38 ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği iddiasıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmuş; Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla; anılan hükmün Anayasa’nın 7, 13, 49 ve 70. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline; kararın, Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Bu durumda, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 1. maddesinde yer alan davaya konu "fesih şartları" ibaresinin dayanağı olan yasal düzenlemenin Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olması karşısında, kamu görevlisi statüsünde olan aile hekimliği çalışanlarının sözleşmelerinin feshine ilişkin şartların yönetmelikle düzenleneceğini belirten ibarede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Yönetmelik'in 6. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sona erdirmeye il sağlık müdürü yetkilidir." ibaresinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmeliğin "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6. maddesinde; "Aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmeler, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan (EK-1 AİLE HEKİMİ SÖZLEŞME ÖRNEĞİ)’ne uygun şekil ve içerikte düzenlenir.
(2) Aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmeler, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan (EK-2 AİLE SAĞLIĞI ÇALIŞANI SÖZLEŞME ÖRNEĞİ)’ne uygun şekil ve içerikte düzenlenir.
(3) Sözleşmeleri, Bakanlık adına imzalamaya ve sona erdirmeye il sağlık müdürü yetkilidir.
(4) Sözleşmenin süresi ve dönemi iki mali yıldır.
(5) Sözleşme dönemi bitmeden başka bir aile hekimliği birimine yerleşen aile hekimi ile yeni sözleşme imzalanmaz. Yeni birimdeki görev, mevcut sözleşme doğrultusunda yürütülür.
(6) Sözleşme düzenlenmesinin gerektirdiği her türlü giderler Bakanlıkça karşılanır." hükmünü yer verilmiştir.
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 3. maddesinde illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; 4. maddesinde il genel idaresinin başının vali olduğu, bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre illerde lüzumu kadar teşkilat bulunacağı, bu teşkilatın her birinin başında bulunanların il idare şube başkanları olduğu; 9. maddesinde, valinin ilde cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtası olduğu, valilerin bu sıfatla ilin genel idaresinden Cumhurbaşkanına karşı sorumlu oldukları, Bakanlıklar ve tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerin, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazacakları, valiliklerin de illere ait işler için ilgili bakanlık veya tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muharebede bulunacakları, ancak valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilecekleri düzenlenmiştir.
Her idari merciin idare adına irade açıklama yetkisi olmayıp, İdare adına irade açıklayabilecek olan idari mercilerin sayısı belirli ve sınırlıdır. Buna göre merkezi idarede idare adına irade açıklamaya yetkili makamlar; Cumhurbaşkanı ve bakanlar, taşra teşkilatında ise yetki genişliği ilkesi nedeniyle valilerdir. Kaymakamların idare adına irade açıklayarak idari kararlar alabilmeleri ancak kanunlarda açıkça öngörülmesi halinde mümkündür.
Yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen İl İdaresi Kanunu’na göre vali, Devlet tüzel kişiliğinin ildeki temsilcisidir. Aynı zamanda bakanlıkların ildeki temsilcisi olan vali, Devlet adına her türlü işlemi yapmaya yetkilidir. 5442 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre ildeki Devlet memurlarından bir kısmını doğrudan atamak, bir kısmının atanması konusunda görüşünü bildirmek ve bir kısmının da görev yerlerini belirlemek ve değiştirmek valinin görev ve yetkileri arasındadır. Kanun’a göre il idaresinin ikinci bölümünü il idare şube başkanları oluşturur. Valinin emri altında olan il idare şube başkanları, kendi görev alanlarına giren işlerin yürütülmesinden valiye karşı sorumludurlar. Anılanların, doğrudan doğruya işlem yapma yetkileri yoktur. Bunlar, kendi görev alanına giren konularda işlem ve kararları hazırlar, valiye önerir ve ancak valinin onayını aldıktan sonra uygulamaya koyabilirler. İl idare şube başkanları ilgili bakanlıklarla olan yazışmalarını vali aracılığıyla yaparlar. İl sağlık müdürü, Sağlık Bakanlığının ildeki teşkilatının başında yer almakta olup, il idare şube başkanı olarak görev yapmaktadır.
Yukarıdaki açıklamalar ışığı altında; illerde merkezi idare adına irade açıklamaya tek yetkili vali olduğundan, dava konusu düzenleyici işlem ile Bakanlık adına sözleşme imzalama ve feshetme yetkisinin il sağlık müdürüne verilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile aynı maddenin 2. ve 3. fıkralarının iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmeliğin "Sözleşmelerin yenilenmesi" başlıklı 7. maddesinde; "(1)Sözleşme süresi sonunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak görevine devam etmek isteyenlerin sözleşmesi yenilenir. Ancak bir sözleşme döneminde bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’nde yer alan fiillerden 5 ve daha fazla kez ihtar puanı verilmesi veya toplamda 150 ve üzerinde ihtar puanına ulaşılması halinde müdürlükçe komisyon oluşturularak değerlendirme yapılır. Değerlendirme neticesinde komisyon tarafından; yeniden sözleşme imzalanmasına veya sözleşmenin yenilenmemesine karar verilir. Aile sağlığı çalışanları için verilecek kararlarda aile hekiminin görüşü de alınır. Komisyonun teşekkülü ile çalışma usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir.
(2) Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre sözleşmenin yenilenmemesi kararı verilebilir.
(3) Birinci ve ikinci fıkralara göre sözleşmesi yenilenmeyenler, bir yıl süreyle aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamaz.
(4) 25/6/2019 tarihli ve 7179 sayılı Askeralma Kanununa istinaden bedelli askerlik yapmak üzere pozisyonlarının korunması talebinde bulunarak sözleşmesi feshedilenler, sözleşme fesih tarihinden itibaren en geç otuz gün içerisinde başvurmaları halinde ayrılmadan önce çalıştığı aile hekimliği biriminde sözleşme imzalayarak göreve başlayabilir." hükmü yer almıştır.
İptali istenen 7. maddenin ilk fıkrasının ikinci ve devamı cümlelerinde Yönetmeliğin ekinde yer alan ihtar puanı cetveline göre beş veya daha fazla ihtar puanı alınması yahut ihtar puanının yüz elli puanı bulması durumunda ilgili aile hekimi/aile sağlığı çalışanı hakkında yeniden sözleşme imzalayıp imzalamama konusunda karar vermek üzere bir komisyon kurulacağı hükme bağlanmıştır.
Anayasa Mahkemesinin yukarıda gerekçesine yer verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı iptal kararı doğrultusunda, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshine neden olan ihtar puanı uygulamasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiği açık olduğundan; ilgiliye verilen ihtar puanlarının beş ve daha üzeri olması veya ihtar puanlarının yüz elli puanı bulması halinde sözleşmesinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verme hususunda Komisyon kurulmasına dair düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
7. maddenin 2. fıkrasına gelince; anılan hükümde, Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre sözleşmenin yenilenmemesi kararı verilebileceği hükme bağlanmıştır.
Mahkeme kararları sadece hüküm fıkrasıyla değil gerekçesiyle bir bütün olarak değerlendirilmelidir. Anayasa Mahkemesinin yukarıda anılan kararında; Anayasa'nın 70. maddesinin 1. fıkrasında yer alan her Türk'ün kamu hizmetlerine girme hakkına sahip olduğuna dair düzenlemenin sadece kamu hizmetlerine girmeyi değil, kamu hizmetlerinde kalmayı da güvence altına aldığı, itiraza konu kuralın sağlık çalışanının kamu hizmetinden çıkarılması sonucunu doğurduğu ve kamu hizmetlerine girme hakkına yönelik bir sınırlama getirdiği; kuralın, Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ilişkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözleşmenin feshini gerektiren durumlar genel hatlarıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususların tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanıdığı, bu itibarla kuralın, yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle de bağdaşmadığı belirtilmiştir. Her ne kadar Anayasa Mahkemesince "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin iptaline karar verilmiş ise de; Mahkeme kararının gerekçesinden Anayasa'nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının kamu hizmetinden çıkması sonucunu doğuran nedenlerin tamamının kanunla düzenlenmesi gerekiği sonucuna varılmaktadır. Bu itibarla; aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre yenilenmeyebileceğine ilişkin düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
7. maddenin 1. ve 2. fıkralarının iptali halinde, bu fıkralara göre sözleşmeleri yenilenmeyenlerin, bir yıl süreyle aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamayacaklarına ilişkin anılan maddenin 3. fıkrasında yer alan düzenlemenin de iptaline karar verilmesi gerekmektedir.
Yönetmelik'in 10. maddesinin (4. fıkrası hariç) iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmeliğin "Sözleşmenin feshi" başlıklı 10. maddesinde; "(1) Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının; a) 657 sayılı Kanunun 48 inci maddesinin birinci fıkrasının (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerinde yer alan şartlar ile bu Yönetmelikte belirtilen şartları taşınmadığının veya bu şartların sonradan kaybedilmiş olduğunun tespit edilmesi, b) 15 inci maddede belirtilen faaliyetlerde bulunulduğunun tespit edilmesi, c) Kurumundan aylıksız veya ücretsiz izinli sayılanlardan, haklarında yüksek disiplin kurullarınca verilen devlet memurluğundan çıkarma cezasına veya sözleşmesinin sona erdirilmesine dair kararın ilgili müdürlüğe bildirilmesi, ç) Çalışanın kadrosu veya pozisyonundan istifa etmesi, d) Mücbir sebepler hariç, özürsüz ve kesintisiz olarak on gün görev başında bulunmadığının tespit edilmesi, e) Sağlık sebebiyle yüz seksen günü aşan süreyle görevini ifa edememesi, f) Eczane veya medikal firmaları, beşeri ilaç firmaları veya özel sağlık kuruluşları gibi mesleği ile ilgili alanlarda faaliyet gösteren gerçek kişiler veya özel hukuk tüzel kişilerinin temsilcileri ile etik dışı haksız çıkar ilişkisinde bulunulduğunun tespit edilmesi, g) Menfaat karşılığında gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlendiğinin tespit edilmesi, ğ) 657 sayılı Kanunun 125 inci maddesinin birinci fıkrasının (E) bendinde yer alan fiil ve hallerin işlendiğinin tespit edilmesi, h) Gözaltına alınma, tutuklanma, hükümlülük veya 8/3/2012 tarihli ve 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun kapsamında uzaklaştırma kararı verilmesi nedeniyle görevi başında bulunamama süresinin sekiz haftayı aşması, ı) Görevi başında bulunduğu halde entegre sağlık hizmetlerinde mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın beş nöbet görevini yerine getirmediğinin/getiremediğinin tespit edilmesi, hallerinde bu durum, aile hekimi veya aile sağlığı çalışanına tebliğ edilir. Tebliğ tarihinden itibaren savunma yapmak üzere yedi gün süre verilir. Yapılan savunmalar uygun görülmediği takdirde veya süresi içinde savunma yapılmaması durumunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesi, il sağlık müdürü tarafından başkaca herhangi bir ihbar veya ikaza gerek duyulmadan sona erdirilir.
(2) Birinci fıkranın; a) (a), (c), (f), (g) ve (ğ) bentlerine göre sözleşmesi sona erdirilenler, beş yıl süreyle, b) (b), (ç) (d) ve (ı) bentlerine göre sözleşmesi sona erdirilenler, bir yıl süreyle, c) (e) bendine göre sözleşmesi sona erdirilenler, sağlık durumunun görevin sürekli ifasına engel olmadığına dair sağlık kurulu raporu ibraz edilinceye kadar, sözleşmeli aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamaz.
(3) Birinci fıkranın (f), (g) ve (ğ) bentlerine münhasır olmak üzere, aile hekimliği hizmetlerinin gerektirdiği hallerde, görevi başında kalmasında sakınca görülen aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları, Sağlık Bakanı, İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi tarafından, sözleşmeleri askıya alınmak suretiyle iki aya kadar görevden uzaklaştırılabilir. İhtiyaç halinde ve gerekmesi durumunda bu süre bir defaya mahsus olmak üzere iki ay daha uzatılabilir. Bu süre içinde tamamlanacak idari soruşturma neticesinde ilgililerin anılan bentlerde yer alan fiilleri işledikleri sabit görülür ise sözleşmeleri sona erdirilir, aksi halde ilgililer görevlerine iade edilir.
(4) 7179 sayılı Kanuna istinaden bedelli askerlik yapmak üzere ayrılmak isteyen sözleşmeli aile hekimi veya aile sağlığı çalışanının sözleşmesi feshedilir. Pozisyonlarının korunması talebinde bulunarak sözleşmesi feshedilenler hakkında 7 nci maddenin dördüncü fıkrası hükümleri uygulanır.
(5) Aile hekimine kayıtlı kişi sayısının aralıksız üç ay süreyle bin kişinin altına düşmesi halinde bu durum, aile hekimi ve/veya aile sağlığı çalışanına tebliğ edilir. Tebliğ tarihinden itibaren savunma yapmak üzere yedi gün süre verilir. Yapılan savunmalar uygun görülmediği takdirde veya süresi içinde savunma yapılmaması durumunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesi, il sağlık müdürü tarafından başkaca herhangi bir ihbar veya ikaza gerek duyulmadan sona erdirilir. Ancak; a) Bakanlıkça bölgede çalışan aile hekimi sayısında değişiklik yapılması nedeniyle ihtiyaç duyulması halinde sözleşme yapılan aile hekimi hakkında, b) Aile hekimine kayıtlı kişi sayısının aralıksız üç ay süreyle bin kişinin altında seyretmesi nedeniyle sözleşmesi sona erdirilen aile hekimi yerine sözleşme yapılan aile hekimi hakkında, birinci cümle hükmü sözleşme tarihini takip eden birinci yılın sonundan itibaren uygulanır.
(6) Bu maddede yer alan fiillerin işlendiğinin sözleşme döneminden sonra öğrenilmesi veya sözleşme döneminde öğrenilse dahi başlatılan soruşturmanın ilgili sözleşme döneminden sonra aile hekimi veya aile sağlığı çalışanının aleyhine sonuçlanması durumunda mevcut sözleşme sona erdirilir.
(7) Bu maddede yer alan fiillerin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren en geç iki ay içinde gerekli işlemin başlatılarak, takip eden altı ay içerisinde sonuçlandırılması esastır. Belirtilen fiillerin işlendiği tarihten itibaren iki yıl içinde sözleşme feshedilmediği takdirde fesih yetkisi zamanaşımına uğrar." hükmü yer almaktadır.
Anayasa Mahkemesinin yukarıda gerekçesine yer verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı iptal kararı doğrultusunda, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına yönelik sözleşme feshi uygulamasına dair kuralların öncelikle kanunla düzenlenmesi gerektiğinin açık olduğu, 5258 sayılı Kanun'da sözleşme feshi uygulamasına yönelik herhangi bir hüküm bulunmadığı dikkate alındığında, anılan kuralların doğrudan Yönetmelikle düzenlenmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Yönetmelik'in 11. maddesinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmeliğin "Sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesi" başlıklı 11. maddesinde; "(1) Bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’nde yer alan fiilleri işlediği tespit edilen sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığı çalışanına;
a) Müdürlüğün halk sağlığı hizmetlerinden sorumlu başkanınca,
b) Tespitin Bakanlık tarafından yapılması halinde Bakanlıkça, yazılı ihtar yapılır.
(2) Sözleşmeli aile hekimi veya aile sağlığı çalışanına, ihtarın tebliğinden itibaren savunma yapması için yedi gün süre verilir. Yapılan savunmalar uygun görülmediği takdirde veya süresi içinde savunma yapılmaması durumunda ihtar puanı verilir. Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır.
(3) İhtar puanının kendisine tebliğ edilen ilgili aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı, tebliğ tarihinden itibaren yedi gün içinde; a) Müdürlüğün halk sağlığı hizmetlerinden sorumlu başkanının verdiği ihtar puanına karşı, il sağlık müdürüne, b) Bakanlığın verdiği ihtara karşı Bakan Yardımcısına, itirazda bulunabilir. İtiraz mercileri otuz gün içinde itirazı inceleyerek karara bağlar ve karar ilgilisine yazılı olarak bildirilir.
(4) Bakanlıkça yapılan ihtarlar ve sonuçları, işlem yapılmak üzere ilgili müdürlüğe bildirilir.
(5) Bir sözleşme dönemi içinde verilen ihtar puanlarının iki yüz puana ulaşması halinde sözleşme, il sağlık müdürü tarafından sona erdirilir.
(6) Mali yıl başladıktan sonra sözleşme imzalayarak göreve başlayan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının, sözleşme dönemi sonuna kadar kalan sürenin iki yıllık çalışma süresine oranının, iki yüz puan ile çarpılmasıyla bulunacak puana ulaşması halinde de sözleşme, il sağlık müdürü tarafından ihtaren sona erdirilir. Hesaplamalarda kesirler tama iblağ edilir.
(7) Bu madde hükümleri gereğince sözleşmesi ihtaren sona erdirilen aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı, bir yıl süreyle sözleşmeli aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamaz.
(8) Bir sözleşme dönemi içinde ihtar puanlarının iki yüz puana ulaştığının, sözleşme dönemi sona erdikten sonra tespit edilmesi halinde, tespit tarihinde geçerli olan sözleşme sona erdirilir.
(9) İhtarı gerektiren fiilin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren en geç iki ay içinde gerekli işlemin başlatılarak, takip eden altı ay içerisinde sonuçlandırılması esastır. İhtarı gerektiren fiillerin işlendiği tarihten itibaren iki yıl içinde ihtar puanı verilmemesi halinde ihtar puanı verme yetkisi zamanaşımına uğrar." hükmü yer almaktadır.
Anayasa Mahkemesinin 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı iptal kararı gereğince, sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesine ilişkin hükümlerin 5258 sayılı Yasa'da düzenlenmesi gerekirken, burada herhangi bir düzenlemeye yer verilmeyerek, konuya ilişkin hükümlerin doğrudan Yönetmelikle düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmelik'in 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan "Tabi olduğu mevzuata göre zorunlu olarak emekli olma yaşını doldurması halinde" ibaresine ilişkin iptali istemi istemi incelendiğinde;
Yönetmeliğin "Sözleşmenin kendiliğinden sona ermesi" başlıklı 8. maddesinde; "(1) Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesi, aşağıdaki hallerde herhangi bir işleme gerek kalmaksızın kendiliğinden sona erer:
a) Ölüm halinde.
b) Tabi olduğu mevzuata göre zorunlu olarak emekli olma yaşını doldurması halinde." hükmü yer almıştır.
Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 17. maddesinde; Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarına ait sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan tabip ve uzman tabipler ile 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu hükümlerine göre istihdam edilen aile hekimlerinin, her yıl Bakanlıkça uygun görülmek şartıyla yetmiş iki yaşına kadar çalışabilecekleri hükme bağlanmıştır.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin 2. fıkrasında; aile sağlığı çalışanlarının, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen, kurumlarınca da muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçeceği ve sözleşmeli olarak çalıştırılacakları, bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığının, personelini bu hizmetler için görevlendirebileceği, ihtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 48. maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanlarının; Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere altmış beş yaşına kadar çalıştırılabileği hükmüne yer verilmiştir.
Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Sözleşme yapılacak aile hekimi ve aile sağlığı çalışanında aranacak genel şartlar" başlıklı 5. maddesinde ise sözleşmeli olarak çalıştırılacak aile hekimlerinin, Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 17. madde hükmü saklı kalmak kaydı ile 65 yaşını doldurmamış olmaları gerektiği düzenlenmiştir.
Yukarıda yer verilen düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden, hekimlerin 65 yaşına kadar aile hekimliği sistemine dahil olarak sözleşmeli aile hekimi olarak çalışmaya başlayabileceği, anılanların sisteme dahil olduktan sonra da 72 yaşına kadar aile hekimliği yapma imkanının olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına paralel kurallar içerdiği, anılan normların kapsamını daraltıcı bir yönünün bulunmadığı sonucuna varıldığından, düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 1. maddesinde yer alan "fesih şartları" ibaresinin; 6. maddesinin 3. fıkrasının; 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının; 10. maddesinin (4. fıkrası hariç) tamamının; 11. maddesinin tamamı yönünden iptaline, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendine ilişkin ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için belirlenen 30/04/2025 günü, davacılar vekili Av. ...'ın ve davalı idareleri temsilen Hukuk Müşaviri ...'in geldiği görülerek, Danıştay Savcısının hazır bulunduğu açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacılar; 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 1. maddesinde yer alan "fesih şartları" ibaresinin, 6. maddesinin 3. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının, 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, 10. maddesinin (10/4 hariç) ve 11. maddesinin iptali istemiyle bakılan davayı açmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Aile hekimliği hizmetlerinin yürütülmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenleyen 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir." hükmü; -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- "Personelin statüsü ve malî haklar" başlıklı 3. maddesinde; "Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir.
Aile sağlığı çalışanları, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen, kurumlarınca da muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu hizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanları; Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir.
Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde dikkate alınır. ...'' hükmü; -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde de; "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
I- Davacılardan ... Federasyonunun, Dava Konusu Düzenlemeye Yönelik İptal İstemine İlişkin Olarak;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, "iptal davaları" olarak tanımlanmıştır. İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. Nitekim; çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları içtihat niteliği kazanmıştır.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 96. maddesinde, federasyonların, kuruluş amaçları aynı olan en az beş derneğin, amaçlarını gerçekleştirmek üzere üye sıfatıyla bir araya gelmeleri suretiyle kurulacağı, her federasyonun bir tüzüğünün bulunacağı; 5253 sayılı Dernekler Kanunu'nun 2. maddesinde ise, üst kuruluşun, derneklerin oluşturduğu tüzel kişiliği bulunan federasyonları ve federasyonların oluşturduğu konfederasyonları ifade edeceği belirtilmiştir.
Benzer bir düzenleme, 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinin (g) bendinde de yer almaktadır. Anılan maddede "sendika", kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar; "konfederasyon" ise, değişik hizmet kollarında bu Kanuna tabi olarak kurulmuş en az beş sendikanın bir araya gelerek oluşturdukları tüzel kişiliği olan üst kuruluşlar olarak tanımlanmış olup; aynı Kanun'un 19. maddesinde de üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendika ve konfederasyonların görevleri arasında sayılmıştır.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 günlü, E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında da belirtildiği gibi, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesi, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı oluş sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanımaktadır. Kanun koyucu 19/f maddesi ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donatmaktadır. Buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Başka bir anlatımla kanun koyucu, getirdiği bu düzenleme ile idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu vermektedir.
Aktarılan Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararından da anlaşılacağı üzere, 4688 sayılı Kanun'un 19/f maddesiyle, sendika üst kuruluşu olan konfederasyona, yalnızca sendika üyesi kamu görevlisinin menfaatini ihlal eden bireysel işleme karşı, onu temsilen dava açma yetkisi tanınmaktadır. Konfederasyonun üyelerini, kamu görevlilerinin değil, sendikaların oluşturduğu dikkate alındığında; konfederasyonun, sendika üyesi kamu görevlilerine yönelik düzenleyici işlemlere karşı dava açamayacağının kabulü zorunludur. Zira konfederasyon, kanunla verilen özel yetki dışında, sadece kendi tüzel kişiliğine yönelen düzenlemelere karşı dava açmaya ehildir.
Aynı yaklaşımın, yasal çerçevesi sendika konfederasyonlarına benzeyen bir üst kuruluş olan dernek federasyonları hakkında da uygulanması gerekmektedir. Diğer bir anlatımla, dernek federasyonlarının, yalnızca kendi üyesi olan derneklerin ortak menfaatini ihlal eden düzenlemelere karşı dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Dava konusu olayda, en az beş derneğin bir araya gelerek oluşturduğu davacı Federasyonun, kendi üyesi derneklere uygulanma olanağı bulunmayan dava konusu düzenlemenin iptalini istemekte doğrudan bir menfaati bulunmamaktadır.
Nitekim, İdari Dava Daireleri Kurulunun 12/03/2018 günlü, E:2015/2549; K:2018/866 sayılı,18/04/2016 günlü, E:2014/3275; K:2016/1628 sayılı, 18/04/2016 günlü, E:2014/3276; K:2016/1625 sayılı kararları da bu yöndedir.
II- Davacılardan ... ile ...'nun, Dava Konusu Düzenleyici İşleme Yönelik İptal İstemine İlişkin Olarak;
1- Dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesinde yer alan "fesih şartları" ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının, 10. maddesinin (10/4 hariç), 11. maddesinin iptali istemi incelendiğinde;
Dairemizin E:2021/17470 esasına kayıtlı dava dosyasında 30/04/2025 günlü, K:2025/2142 sayılı kararla, dava konusu edilen düzenlemelerin iptaline karar verildiğinden, işbu davada anılan düzenlemelere yönelik iptal istemi hakkında yeniden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
2- Yönetmelik'in 6. maddesinin 3. fıkrasının iptali istemi incelendiğinde;
Dairemizin E:2021/17637 esasına kayıtlı dava dosyasında 30/04/2025 günlü, K:2025/2143 sayılı kararla, dava konusu edilen düzenlemenin iptaline karar verildiğinden, işbu davada anılan düzenlemeye yönelik iptal istemi hakkında yeniden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
3- Yönetmelik'in 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmelik'in -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- "Sözleşmenin kendiliğinden sona ermesi" başlıklı 8. maddesi; "(1) Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesi, aşağıdaki hallerde herhangi bir işleme gerek kalmaksızın kendiliğinden sona erer:
a) Ölüm halinde.
b) Tabi olduğu mevzuata göre zorunlu olarak emekli olma yaşını doldurması halinde." hükmünü içermektedir.
Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 17. maddesinde; Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarına ait sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan tabip ve uzman tabipler ile 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu hükümlerine göre istihdam edilen aile hekimlerinin, her yıl Bakanlıkça uygun görülmek şartıyla yetmiş iki yaşına kadar çalışabilecekleri hükme bağlanmıştır.
5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin 2. fıkrasında; aile sağlığı çalışanlarının, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen, kurumlarınca da muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçeceği ve sözleşmeli olarak çalıştırılacakları, bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığının, personelini bu hizmetler için görevlendirebileceği, ihtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 48. maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanlarının; Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere altmış beş yaşına kadar çalıştırılabileği hükmüne yer verilmiştir.
Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin "Sözleşme yapılacak aile hekimi ve aile sağlığı çalışanında aranacak genel şartlar" başlıklı 5. maddesinde ise sözleşmeli olarak çalıştırılacak aile hekimlerinin, Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 17. madde hükmü saklı kalmak kaydı ile 65 yaşını doldurmamış olmaları gerektiği düzenlenmiştir.
Yukarıda yer verilen düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden, hekimlerin 65 yaşına kadar aile hekimliği sistemine dahil olarak sözleşmeli aile hekimi olarak çalışmaya başlayabileceği, anılanların sisteme dahil olduktan sonra da 72 yaşına kadar aile hekimliği yapma imkanının olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına paralel kurallar içerdiği, anılan normların kapsamını daraltıcı bir yönünün bulunmadığı sonucuna varıldığından, düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacı ... Federasyonu bakımından; 2577 sayılı Kanun'un 14/3-c ve 15/1-b maddeleri uyarınca DAVANIN EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE oybirliğiyle,
2. Diğer davacılar ... ile ... bakımından;
2.1. Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 1. maddesinde yer alan "fesih şartları" ibaresinin, 6. maddesinin 3. fıkrasının, 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının, 10. maddesinin (10/4 hariç), 11. maddesinin iptali istemine ilişkin olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oyçokluğuyla,
2.2. Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 8. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE oybirliğiyle,
3. Aşağıda dökümü yapılan ...-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan ...-TL'nin davacılar üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan ...-TL'nin davalı idarelerden alınarak davacılara verilmesine, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin, davalı idarelerden alınarak davacılardan ... ile 'na verilmesine, duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davacılardan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/04/2025 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Kesin hüküm, yargı yerince yasada gösterilen usullere uygun olarak verildikten sonra olağan kanun yollarından geçerek veya kanun yollarına başvurma süreleri geçirilmek suretiyle uyuşmazlığı nihai olarak sonuçlandıran kararlara yönelik olarak kullanılan ve anılan kararın kimse tarafından değiştirilemeyeceğini ifade eden hukuki bir terimdir.
Hukuk düzeninde istikrarı ve hukuk güvenliğini sağlama amacı taşıyan kesin hüküm, doktrinde de şekli ve maddi anlamda kesin hüküm olmak üzere iki başlıkta ele alınmaktadır. Şekli anlamda kesin hüküm, yargı yerince verilen karara karşı olağan kanun yollarına başvurulamayacağını ifade etmektedir. Dolayısıyla söz konusu terim ile görülmekte olan davanın şeklen sona ermesi kastedilmektedir.
Maddi anlamda kesin hüküm ise; uyuşmazlığın esasını çözen nihai yargı kararlarının, kimse tarafından değiştirilememesini ve daha sonra açılan dava bakımından bağlayıcı olmasını, diğer bir anlatımla taraflar arasındaki uyuşmazlığın bir daha dava konusu yapılamamasını ifade etmektedir. Buna göre, bir kararın maddi anlamda kesin hüküm niteliği taşıması halinde tarafları, sebebi ve konusu aynı olan yeni bir dava açılması hukuken mümkün bulunmamaktadır.
Olayımızda öncelikle, sebebi ve konusu aynı olmakla birlikte tarafları farklı bir uyuşmazlık bahis konusudur.
Ayrıca bu davada karar vermeye yer olmadığı kararı verilmesine gerekçe olarak alınan E:2021/17470 ile E:2021/17637 sayılı dosyalarda verilen iptal kararı, yukarıda izah edildiği üzere ne şeklen ne de maddi olarak kesinleşmiştir.
Öte yandan, gerek yargısal içtihatlarda, gerekse doktrinde, iptal kararlarının, işlemin hukuka aykırı olduğunu ortaya koymak suretiyle işlemi hukuken ortadan kaldırdığından; daha önce verilen ve kesinleşen iptal kararının, işlemle ilişkisi bulunan kişilerin, aynı işlemin iptali istemiyle açacakları davalarda kesin hüküm etkisini gösterdiği kabul edilmektedir.
Ancak önceki dosyalarda verilen iptal kararının henüz kesin hüküm halini almamış olması durumunda anılan kararın bağlayıcılığından söz etmek mümkün değildir. Örneğimizde sözü edilen 2021/17470 ile 2021/17637 esas sayılı dosyalarda verilen kararın temyiz edilmesi ve temyiz incelemesi neticesinde bozulması durumunda ya da davacı tarafından davadan feragat edilmesi durumunda ortaya çıkacak durum anılan karara bağlı olarak verilen karar vermeye yer olmadığına dair kararı dayanaksız ve anlamsız hale getirecektir.
Tarafların iradesine bağlı olarak kullanılan ya da kullanılmayan kanun yolları nedeniyle sonucun bir dosyada değişip diğerinde değişmemesinin yaratacağı hukuki sakıncalar gözetilerek işbu dosyada da dava konusu düzenleyici işlemin bir kısmına yönelik iptali isteminin esası hakkında bir karar verilmesi gerektiği görüşüyle Daire kararının karar vermeye yer olmadığına dair kısmına katılmıyorum.