Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2021/17779 Esas 2025/2150 Karar

T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/17779
Karar No : 2025/2150

DAVACI : ... Sendikası
VEKİLLERİ : Av.... - Av. ...

DAVALILAR : 1- ...
2- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...

DAVANIN KONUSU: Davacı Sendika tarafından, 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin;
1- 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin (eksik düzenleme nedeniyle),
2- 6. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresinin,
3- 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının,
4- 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin, (ı) bendinde yer alan "mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın" ibaresinin, 3. fıkrasında yer alan "İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi" ibaresinin,
5- 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır." cümlesinin, 5. fıkrasında yer alan "il sağlık müdürü" ibaresinin,
6- 12. maddesinin 2. fıkrasının,
7- 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan ve 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan "nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresinin,
8- 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi ile 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendinin,
9- 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendinde yer alan "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." cümlesinin,
10- 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendinde yer alan "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." cümlesinin,
11- 22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "%25'i" ibaresinin,
12- Ek-3'te yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39. ve 40. satırlarının iptali istenilmektedir.

DAVACININ İDDİALARI : Yönetmelik'in 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi yönünden; Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, 3359 sayılı Kanun'un ek 17. maddesine atıf yapılarak sözleşme ile çalıştırılacak aile hekimlerinin, aile sağlığı merkezlerinde 72 yaşına kadar çalışabileceğinin düzenlendiği, ancak dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde aile sağlığı çalışanları yönünden böyle düzenlemeye yer verilmediği ve aile sağlığı çalışanlarının 65 yaşına kadar çalışabileceğinin düzenlendiği, dava konusu Yönetmelik'in 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde aile sağlığı çalışanları için de 3359 sayılı Kanun'un ek 17. maddesi kapsamında bir istisnanın getirilmesi gerekirken, bu konunun düzenlenmemiş olmasının hukuka aykırılık teşkil ettiği, bu nedenle Yönetmelik'in 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin eksik düzenleme nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği,
6. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresi yönünden; sözleşme yapma ve sözleşmeyi sona erdirme yetkisinin il sağlık müdürüne verilmiş olmasının, idarenin, işlemlerinde objektif olamamasına neden olabileceği, bu nedenle bu yetkinin il sağlık müdürü yerine valide olmasının hukuki güvenlik ilkesine uygun olacağı,
7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkraları yönünden; komisyonun hangi gerekçe ile sözleşmenin yenilenmemesine karar vereceğinin belli olmadığı, belirsizlikler içeren bu düzenlemenin hukuka aykırılık teşkil ettiği, dava konusu düzenlemelerin, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine açıkça aykırı olduğu,
10. maddesinin iptali istenilen maddeleri yönünden; sözleşme feshi gibi ağır bir disiplin cezasına sebep olan fiillerin 5258 sayılı Kanun'da belirtilmemiş olmasının başlı başına iptal sebebi oluşturduğu, dava konusu düzenlemelerde masumiyet karinesini ihlal eden hükümlerin bulunduğu, disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurulların Kanun'da açıkça belirtilmemesine rağmen sözleşmenin feshi yetkisinin Yönetmelikle il sağlık müdürüne verilmesinin Anayasa'nın 38 ve 128. maddesine aykırılık teşkil ettiği,
11. maddesinin iptali istenilen maddeleri yönünden; disiplin cezası vermeye yetkili amir ve kurulların Kanun'da açıkça belirtilmemesinin hukuka aykırılık teşkil ettiği, maddenin eski halinde valilik makamının il sağlık müdürlüğü ile aile hekimleri arasında bağımsız olarak sözleşmeye taraf olduğu ve sözleşmeyi sona erdirecek tek kurum olduğu, bu düzenleme döneminde il sağlık müdürlüğü tarafından sadece soruşturmaların yürütüldüğü, valilik tarafından ise soruşturma neticesinde ceza verilip verilmeyeceğine karar verildiği, kısaca işleyişin sürdürülmesinde birbirini denetleyen iki kurumun olduğu, mevcut düzenlemede ise sözleşmeyi yapanın, disiplin soruşturmasını yapanın ve ceza verenin aynı kurum olduğu, işleyişteki aksaklıkları denetleyecek valilik makamının tamamen devreden çıkarıldığı,
12. maddesinin 2. fıkrası yönünden; düzenlemede aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının pozisyonlarının bulunduğu mahalde ikamet etmelerinin esas olduğunun belirtildiği, bu düzenlemede geçen ''mahalde'' ibaresinin özellikle büyükşehirler bakımından oldukça sorunlu bir düzenleme olduğu, Türkiye'nin otuz kentinin büyükşehir statüsünde olduğu, bu kentlerden İstanbul ve İzmit'in aynı zamanda kent sınırlarının tamamı bakımından büyükşehrin kapsama alanı içerisinde olduğu, uygulamada oldukça ciddi sorunlara sebep olacak bir düzenleme getirildiği, örneğin Ankara Çankaya ilçesinde ikamet eden bir aile hekiminin, Çankaya'nın yanında yer alan diğer bir ilçede çalışmasının engellenebileceği, oysa Ankara'nın ulaşım şartları göz önüne alındığında Ankara merkezde herhangi bir ilçede ikamet etmenin hiçbir öneminin olmadığı, aile hekimlerinin acil sağlık hizmeti veren hekimler olmadığı, bu nedenle görev yaptıkları mahalde oturma şartı getirilmesinin Anayasa'nın 23. maddesi kapsamında yerleşme ve seyahat hürriyetine sınırlama getirdiğinden dolayı hukuka aykırı olduğu, temel hak ve hürriyetlerin özüne dokunulamayacağı, kaldı ki hukuk normlarının öngörülebilir ve nesnel olması gerektiği, dava konusu Yönetmelik ile ne kastedildiğinin daha açık ve net olarak düzenlenmesi gerektiği, bu yönü ile de dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu, benzer bir düzenlemenin 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin ikamet mecburiyeti başlıklı 55. maddesinde de bulunduğu ve bu hükmün Anayasa Mahkemesinin 25/06/2013 günlü Resmi Gazete'de yayımlanan 14/02/2013 günlü, E:2011/150, K:2013/30 sayılı kararıyla iptal edildiği,
18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan ve 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan "nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresi yönünden; Yönetmelik'in 18. ve 21. maddelerinde, aile hekimliği birimine kayıtlı kişi sayısına ve bu kişilerin niteliklerine göre farklı katsayı üzerinden aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına ödeme yapıldığının düzenlendiği, dava konusu hükümlerde, entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde bulunan aile sağlığı merkezlerindeki aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödemelerde, tutulan nöbet hizmetlerinin de dahil olduğunun belirtildiği, buna göre aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı, entegre sağlık hizmeti sunulan bir merkezde ne kadar nöbet tutarsa tutsun bunun karşılığında kendilerine ayrıca bir ödeme yapılmayacağının düzenlendiği, aile hekimine ve aile sağlığı çalışanına bu ayrı hizmeti nedeniyle nöbet ücreti ödenmemesinin, zorla çalıştırma ve angarya yasağının ihlal edildiği anlamına geldiği,
18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi ile 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi yönünden; yapılamayacak bir iş yükünün aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı üzerine yüklenerek, almakta oldukları maaşın doğrudan kesilmesine, dolayısıyla da aile hekiminin ve aile sağlığı çalışanının ücretlerinin ciddi anlamda düşmesine neden olunduğu, izlemde kullanılan parametrelerin tümünün aile hekimliği bünyesinde bulunmadığı, sevk edilen kişilerin izleme ait tetkik ve incelemelerinin, o kurumlarda yapılıp yapılmayacağının veya kişinin sevke uyup ilgili sağlık kurumuna başvurup başvurmayacağının belli olmadığı, yapılacak izlemlerin 20 dakikadan az sürede ve eksik parametreler tamamlanmadan bitirilemediği, kayıtlı kişi sayısının yüksek olması nedeniyle günlük yapılması gereken işlere zaman kalmayacağı, dolayısıyla ücret kesintisine neden olacağı,
18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendinde yer alan "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." cümlesi yönünden; aile sağlığı merkezlerinde görevli aile hekimlerine hizmet verdiği merkezin kira, elektrik, su, yakıt, telefon, internet, bilgi işlem, temizlik, büro malzemeleri, küçük onarım, danışmanlık, sekretarya, iş sağlığı ve güvenliği ve tıbbi sarf malzemeleri gibi Bakanlıkça belirlenen asgari fiziki ve teknik şartların devamına yönelik giderleri için her ay ödeme yapıldığı, bu ödemelerin tamamının hatta daha fazlasının aile sağlığı merkezlerindeki giderler için kullanıldığı, aile hekimine yapılan bu ödeme için kendilerinden herhangi bir belge ve fatura istenmediği,
Aile sağlığı merkezlerinde aile hekimliği birimlerinin bazen boş kalabildiği, bu birimler boş olmasına rağmen boş birimlere kayıtlı olan ya da boş birime kayıtlı olmasa bile aile sağlığı merkezine gelen tüm kayıtlı ve misafir hastaların bu aile sağlığı merkezinden hizmet aldığı, nasıl ki aile hekimine aile sağlığı merkezinin giderleri için yapılacak olan ödemelerde herhangi bir fatura ve benzeri belge istenmiyorsa bu boş birimler için de herhangi bir belge istenmeden birimin gider ödemesinin aile sağlığı merkezine yapılmasının gerektiği, bu ödemenin, yönetim karar defteri ile fatura ve benzeri belgeye bağlanmasının, amaç yönünden hukuka aykırılık teşkil ettiği,
18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendinde yer alan "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." cümlesi yönünden; dava konusu düzenlemede, aile sağlığı merkezlerinin yeni açılması ve bu yeni birimlere aile sağlığı merkezi mekanının gösterilmemesi durumunda yapılacak olan aile sağlığı merkezi gider ödemelerinin nasıl ve hangi oranda yapılacağının belirtildiği, düzenlemeye göre yeni ihdas edilen aile sağlığı merkezlerinin giderlerinin çok olacağı düşünülerek gider ödemelerinin tavan üzerinden yapılacağının düzenlendiği, ancak buna karşılık dava konusu alt bentteki, ''Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir.'' cümlesiyle, ihdas edilen yeni birimlere bir aile hekiminin yerleşmesi halinde bu ödemelerin % 50'sinin aile hekimine ödenmesi, % 50'sinin ise müdürlük döner sermaye bütçesine aktarılmasının öngörüldüğü, düzenlemenin başlangıcındaki ''yeni açılan ve müdürlükçe hizmet verilecek aile sağlığı merkezi mekanı gösterilemeyen birimler için aile sağlığı merkezi giderleri, on ay boyunca yukarıdaki kriterlere bağlı olmaksızın tavan ücretin % 100’ü olarak ödenir.'' cümlesiyle yeni birim için yapılacak ödemelerin on ay boyunca tavandan yapılması belirtilmişken, on ay dolmadan bir aile hekiminin bu boş pozisyona yerleşmesi halinde ödemenin yarısının kesilmesinin hukuki bir dayanağının olmadığı,
22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "%25'i" ibaresi yönünden; aile sağlığı merkezine geçici aile sağlığı çalışanı görevlendirildiğinde geçici aile sağlığı çalışanına da aile hekimlerinde olduğu gibi % 50 ödenmesi hakkaniyetli olacağından, %25 ibaresinin iptaline karar verilmesi gerektiği,
Ek-3'te yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39. ve 40. satırları yönünden; İhtar Puanı Cetvelinde yer alan ceza puanlarının kanunilik ilkesine aykırı olduğu, bu nedenle Cetvelin ilgili satırlarının iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.

DAVALI İDARELERİN SAVUNMASI : Yönetmelik'in 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendi yönünden; 5258 sayılı Kanun'un, aile hekimi olabilmek için 65 yaşını öngördüğü, aile hekimi olarak çalışmakta olanlara ise 3359 sayılı Kanun'un ek 17. maddesinde 72 yaşına kadar çalışma imkanı getirildiği, 3359 sayılı Kanun'un ek 17. maddesinde aile sağlığı çalışanları bakımından özel bir düzenleme olmadığından, aile sağlığı çalışanları için aile hekimlerine benzer bir düzenleme yapılmasının söz konusu olmadığı,
6. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresi yönünden; bu hükmün, 657 sayılı Kanun'a aykırı olduğundan bahsedilemeyeceği, zira Yönetmelik'in dayanağının 657 sayılı Kanun değil, 5258 sayılı Kanun olduğu, yetkilerin aynı kişide toplanması hususunda bir önceki Yönetmelik'e göre herhangi bir farklılık bulunmadığı, bir önceki Yönetmelik'te sözleşmeyi imzalama ve feshetme yetkisinin aynı kişi olan valide toplandığı, dava konusu Yönetmelik'te ise bahsi geçen yetkilerin, il sağlık müdüründe olduğu, il sağlık müdürlerinin, tüm sağlık kurum ve kuruluşlarının işleyişi ile personel planlamasından ve hareketinden birinci derecede sorumlu olduğu,
7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkraları yönünden; iptali istenilen hükümlerin, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına sözleşmelerinin yenilenmesi hususunda hukuki güvence sağladığı, bugün itibarıyla bir aile hekimi ya da aile sağlığı çalışanının sözleşmesinin yenilenmesinin esas olduğu, yenilenmemesi durumunun ise gerekçelendirilmesi gerektiği, hükmün mevzuata eklenmesi ile davacının iddiasının aksine keyfi uygulamalar, belirsizlikler ve sözleşme süresi sonunda aile hekimliği uygulamasına devam edip etmeyeceklerine ilişkin aile hekimlerinin ve aile sağlığı çalışanlarının çekincelerinin sona erdirildiği,
10. maddesinin iptali istenilen maddeleri yönünden; Yönetmelik'in dava konusu madde hükmünün değişiklik öncesi hali ile de sözleşme feshine ilişkin düzenlemeler ihtiva ettiği, dava konusu madde hükmü ile önemli bir değişiklik getirilmediği, düzenlemenin hukuka uygun olduğu, il sağlık müdürünün, Bakanlık adına işlem yapmaya yetkili en üst amir konumunda olduğu ve bu yetkisini Valilik tüzel kişiliği nezdinde kullandığı, il sağlık müdürünün aile hekimliği sözleşmelerini imzalaması ve feshetmesinin idari teşkilata aykırı olmadığı,
11. maddesinin iptali istenilen maddeleri yönünden; ihtar puanları ve buna ilişkin süreçlerin düzenlendiği önceki Yönetmelik hükümlerinin yargı denetiminden geçtiği ve hukuka uygun olduklarına karar verildiği, il sağlık müdürünün, il nezdinde Bakanlık adına işlem yapmaya yetkili en üst amir konumunda olduğu ve bu yetkisini valilik tüzel kişiliği nezdinde kullandığı, il sağlık müdürünün aile hekimliği sözleşmelerini imzalaması ve feshetmesinin idari teşkilata aykırı olmadığı gibi hizmet gerekleri, bürokrasinin azaltılması gibi nedenlerle de hukuka aykırılığının bulunmadığı, aynı şekilde, aile hekimliği uygulamasını bilen, her gün aile hekimleri ile muhatap olan, onların sorunlarını çözüp ihtiyaçlarını gözeten halk sağlığı başkanınca ihtar puanı verilmesinde de usule ve hukuka aykırılık bulunmadığı,
12. maddesinin 2. fıkrası yönünden; davacının bu hükmün daha açık ve net ifade edilmesi gerektiğini, seyahat ve yerleşme hürriyeti bakımından sınırlama getirildiğini iddia ettiği, söz konusu düzenlemenin önceki Yönetmelik'te de mevcut olup 2010 yılından bu yana uygulandığı, uygulamada bu madde ile ilgili herhangi bir olumsuzlukla karşılaşılmadığı, özellikle belediye sınırları dışında ikamet eden çalışanların, ilgili mülki amirin izni ile farklı yerlerde ikamet etmesine rağmen hizmeti sürdürdüğü, söz konusu hükmün de daha önce yargı denetiminden geçtiği ve davacı iddialarının hukuki dayanağının bulunmadığı,
18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan ve 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan "nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresi yönünden; entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde bütüncül bir sağlık hizmeti verilmekte olup, nöbet hizmetlerinin de bu bütüncül sağlık hizmetlerine dahil olduğu, entegre aile sağlığı merkezlerinde çalışan aile hekimlerine nöbet hizmeti de sunmaları sebebiyle Yönetmelik'in 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendi çerçevesinde emsali aile hekimlerine göre daha az nüfus kaydedildiği, ancak daha fazla ücret ödendiği, entegre hastanelerde çalışmanın aile hekimleri açısından cazip ve motivasyonel bir durum teşkil ettiği, aynı zamanda Bakanlık açısından da düşük nüfuslu ilçelerde bütüncül ve sürekli sağlık hizmeti sunulması sebebiyle faydalı ve uygun bir hizmet sunum modeli olduğu,
Entegre aile sağlığı merkezlerinde çalışmak üzere tercihte bulunan ve sözleşme imzalayan aile hekimlerinin entegre hizmet kapsamındaki hizmetleri vermeyi, dolayısıyla nöbet tutmayı kabul ve taahhüt ederek göreve başladığı, karşılığında da normal aile sağlığı merkezlerinden çok daha az hastanın sorumluluğunu alarak, normal aile sağlığı merkezlerinden daha fazla ücret aldıkları, entegre aile sağlığı merkezlerinde hizmetin bölünmesinin veya birbirinden ayrılmasının mümkün olmadığı, Yönetmelik'in 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendi ile 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde nöbet hizmetlerinin entegre hizmetin bir parçası olduğunun açıkça görüldüğü, aile hekimliği çalışanlarının, mesai saatleri içerisindeki hizmetler ve mesai dışındaki nöbet hizmetleri dahil olmak üzere bütüncül olarak entegre sağlık hizmetini sunmayı taahhüt ettikleri ve Bakanlık ile bu kapsamda bir sözleşme imzaladıkları,
5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 5. fıkrasında, aile hekimlerinin nöbet tutacağı ancak entegre sağlık hizmeti sunulan yerlerde ayrı bir nöbet ücreti ödenmeyeceği, dolayısıyla entegre sağlık hizmetlerinin nöbet dahil bir bütünlük içerisinde verilmesi gerektiğinin kanuni düzeyde ortaya konulmuş olduğu,
18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi ile 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi yönünden; 5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 7. fıkrasına göre, aile hekimliği çalışanlarının ücretlerinin tespitinde kayıtlı kişiler ile bu kişilerin risk grupları ve belirlenen standartlar çerçevesinde hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki başarı oranlarının esas alınmasının kanuni bir zorunluluk olduğu, Yönetmelik hükümleri incelendiğinde; kayıtlı kişi sayısı esas alınarak bir ücret kriteri oluşturulduğu, yine bu kayıtlı kişilerin risk durumları yani bebek, gebe, yaşlı olması gibi unsurların ikinci ücret kriterini oluşturduğu ve son olarak kayıtlı kişilerin hastalıklarının taranması, takibi ve kontrolünün gerçekleştirilme oranları ücret ödenmesinde üçüncü kriter olarak yer alarak bunların toplamının aile hekimliği çalışanlarının ücret modelini oluşturduğu, yani bir aile hekiminin, sunmuş olduğu sağlık hizmetinin karşılığı olarak üç kriter etkileşimi sonucunda oluşan ücret gelirini aylık olarak elde ettiği, aile hekimliği uygulamasının üç döneminin olduğu, üçüncü ve içinde bulunulan dönemde, kayıtlı kişi sayısı, bunların risk durumları ve kayıtlı kişilerin hastalıklarının taranması, takibi ve bu takipler neticesindeki başarı oranlarının, aile hekimliği çalışanının yeni ücret unsurunu oluşturduğu, üçüncü dönemde aile hekimliğinin ücret modelinin değiştirildiği, zira kronik hastalıklarla ilgili sağlık sistemi üzerindeki hastalık yükü azaltılarak, en nihayetinde Devletin, kişilerin sağlık hakkını korumasına ve iyileştirmesine ilişkin yükümlülüğünü yerine getirmesinin amaçlandığı, diğer taraftan, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin 4. maddesinin 3. fıkrasının (1) numaralı bendinde, "Kayıtlı kişilerin yaş, cinsiyet ve hastalık gruplarına yönelik izlem ve taramaları (kanser, kronik hastalıklar, gebe, lohusa, yenidoğan, bebek, çocuk sağlığı, adölesan (ergen), erişkin, yaşlı sağlığı ve benzeri) yapmak." hükmü mevcut olup, daha 2013 yılında kronik hastalıkların taranması ve takibinin, aile hekimine görev olarak verildiği, o tarihten bu zamana herhangi bir düzenlemeye ve orana ihtiyaç olmaksızın ve tam olarak aile hekiminin bu hastalıkları tarıyor ve izlemeni yapıyor olması gerektiği, oysaki dava konusu düzenleme ile zaten halihazırda aile hekiminin görevinde olan ve tam olarak yapılması gereken bir görev için ayrıca ücretlendirme getirilmek suretiyle aile hekimlerinin lehine bir düzenleme yapıldığı, ücrete etki eden katsayıların (0,90-1,50 arası) yönetmelikle düzenlendiği, sadece yapılan işin tıbbi kılavuzlara uygun olarak yapılıp yapılmadığı hususu ile bunlara ilişkin idari prosedürlerin, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlıkça çıkarılacak olan ve yargı denetimine de tabi olan düzenleyici işlem olan yönerge ile düzenlenmesinin öngörüldüğü,
18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendinde yer alan "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." cümlesi yönünden; 5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 1. fıkrasında, aile sağlığı merkezlerinin fiziki ve teknik özelliklerinin Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile düzenleneceğinin öngörüldüğü, bu kapsamda Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği'nin çıkarıldığı ve aile sağlığı merkezinin fiziki ve teknik özelliklerinin belirlendiği, ancak Yönetmelik sık değişebildiğinden ve ilgili maddeler yer değiştirebildiğinden yalnızca madde atıflarının kaldırıldığı, kanun gereği fiziki ve teknik kriterlerin Yönetmelik ile belirleneceği ve halihazırda da belirlendiği, dolayısıyla ucu açık bir düzenlemenin söz konusu olmadığı,
Aile sağlığı merkezi gider ödemesinin, kamu çalışanının bir ücret hakkı niteliğinde olmadığı, bugüne kadar aile sağlığı merkezi gider ödemesinin aile hekimlerine yapıldığı, ne kadarının aile sağlığı merkezine harcandığı konusunda bir sorgulama yapılmadığı ve bu harcamaların tamamının aile sağlığı merkezine yaptığının varsayıldığı, ancak davacı tarafından bu ödemenin kamu çalışanının bir ücret ödemesi gibi değerlendirildiğinin anlaşıldığı, bu durumun kabulünün mümkün olmadığı,
Sözleşmeli aile hekiminin olduğu birimde aile sağlığı merkezi gider ödemesinin, herhangi bir belge talep edilmeksizin sözleşmeli aile hekimine yapıldığı, sözleşmeli aile hekiminin bulunmadığı boş birimlerin yönetimi il sağlık müdürlüğüne bırakıldığından halefiyet prensibi gereği bu birimlerin aile sağlığı merkezi gider ödeneğinin, il sağlık müdürlüğünün döner sermayesine yapıldığı, il sağlık müdürlüğünce işletilen bu birimin masraflarına o ay için isabet eden kısmın, aile sağlığı merkezinde tutulması zorunlu yönetim karar defterine yazılması, diğer aile hekimlerine imzalanması ve bu yapılan masrafların fatura ve harcama belgelerinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermaye hesabından aile sağlığı merkezindeki sözleşmeli aile hekimlerinin (yani masrafı yapan aile hekimlerinin) hesabına yapıldığı, 5018 sayılı Kanun ile Merkezi Yönetim Harcama Belgeleri Yönetmeliği ve ilgili mevzuat çerçevesinde ancak fatura veya fatura yerine geçecek belgeler ile ödenebildiği, dolayısıyla bu belgeler olmadan ödeme yapılmasının hukuken mümkün olmadığı, ayrıca her ne kadar davacı faturalandırılmayan veya belgelendirilemeyen giderlerden bahsetmekte ise ticaret ve vergi mevzuatı dikkate alındığında böyle bir gider kaleminin olamayacağının aşikar olduğu,
18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendinde yer alan "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." cümlesi yönünden; dava konusu alt bendin tamamı incelendiğinde, hizmet mekanı gösterilmeden açılan aile hekimliği birimleri için, birimlerin açılmasını müteakiben ilk yerleştirme sonucunda boş kalması halinde müdürlüğün teklif ettiği ve Bakanlıkça uygun görülen yerler için giderleri döner sermaye bütçesinden karşılanmak üzere müdürlükçe kiralama, iç mekan tadilatı, tefrişat ve malzeme temini de dahil olmak üzere aile sağlığı merkezinin oluşturulacağı, yani sonradan aile hekiminin yerleştiği bu aile sağlığı merkezi ve aile hekimliği birimleri hizmete hazır hale getirilmiş aile hekimliği birimleri olduğundan, İl Sağlık Müdürlüğü, oluşturma sürecindeki giderlerin büyük çoğunluğunu zaten üstlenmiş olacağından, ödemenin bu şekilde yapılmasının yerinde ve hukuka uygun bir düzenleme olduğu,
Hizmet mekanı gösterilmeden açılan aile hekimliği birimleri için hizmet mekanı aile hekimince değil, müdürlükçe oluşturulduğu halde %100 ödeme yapılmasının, diğer aile hekimleri ile aralarında fark oluşturacağı ve haksız bir kazanç elde edilmesine yol açılacağı,
22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "%25'i" ibaresi yönünden; aile sağlığı çalışanına %25 yerine %50 üzerinden görevlendirme ile ücret ödendiğinde diğer sağlık kuruşlarında çalışan ebe, hemşire, sağlık memuru ve acil tıp teknisyenine ödenen ücret arasında ciddi dengesizlik ve eşitsizlik söz konusu olduğu, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak görev yapan kişilerin aldıkları ücretler belirlenirken hem Bakanlığa bağlı diğer sağlık personelinin maaşları hem de koruyucu sağlık hizmetlerinin sunumu için teşvik edici bir ücretlendirme dikkate alınarak düzenleme yapıldığı, bununla birlikte, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına verilen ücretin, memurlara verilen zam kadar artırıldığı ve mevcut Yönetmelik'te de bu durumun korunduğu, dava konusu düzenleme 2010 tarihli Yönetmelik'te de aynı şekilde mevcut olup, yargı denetiminden geçerek hukuka uygun olduğunun ortaya konduğu,
Ek-3'te yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39. ve 40. satırları yönünden; İhtar Puanı Cetvelinde yer alan düzenlemelerin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu savunulmaktadır.

DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının, 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin, (ı) bendinde yer alan "mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın" ibaresinin, 3. fıkrasında yer alan "İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi" ibaresinin, 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır." cümlesinin, 5. fıkrasında yer alan "il sağlık müdürü" ibaresinin, 22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "%25'i" ibaresinin, Ek-3'te yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39. ve 40. satırlarının iptali istemine ilişkin olarak karar verilmesine yer olmadığına; 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin, 12. maddesinin 2. fıkrasının, 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan ve 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan "nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi ile 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendinde yer alan "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." cümlesinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendinde yer alan "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." cümlesinin iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.

DANIŞTAY SAVCISI:...
DÜŞÜNCESİ : Dava; 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin, eksik düzenleme nedeniyle 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin; 6. maddesinin 3. fıkrasındaki "...sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresinin; 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümlelerinin; 7. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının; 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin; 10. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendindeki "...mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın" ibaresinin; 10. maddesinin 3. fıkrasındaki "... İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi" ibaresinin; 11. maddesinin 2. fıkrasındaki "... Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır." hükmünün; 11. maddesinin 5. fıkrasındaki "... il sağlık müdürü" ibaresinin; 12. maddesinin 2. fıkrasının; 18. maddesinin, 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendindeki "... nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresinin; 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendinin; 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendindeki "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." hükmünün; 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendindeki "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." hükmünün; 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendindeki "... nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresinin; 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendinin; 22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendindeki "...%25'i" ibaresinin; Yönetmelik'in ekinde yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39 ve 40. Satırlarının iptali istemiyle açılmıştır.
5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin Anayasa'nın 7, 38 ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulması üzerine; Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla; Anayasa’nın 70. maddesinin birinci fıkrasında “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir.” denilmek suretiyle kamu hizmetlerine girme hakkının güvence altına alındığı, anılan hakkın sadece kamu hizmetlerine girmeyi değil kamu hizmetlerinde bulunmayı/kalmayı da güvence altına aldığı, bu itibarla Türk vatandaşı olan sağlık çalışanının sözleşmesinin feshedilmesi suretiyle kamu hizmetinden çıkarılması sonucunu doğuran kuralın, kamu hizmetlerine girme hakkına yönelik bir sınırlama getirdiği, Anayasa’nın 49. maddesinin birinci fıkrasında “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.” denilmek suretiyle herkesin çalışma hakkına sahip olduğunun hüküm altına alındığı, 5258 sayılı Kanun’un 3. maddesi uyarınca Türk vatandaşı olmayan kişilerin de anılan Kanun kapsamında sağlık çalışanı olarak görevlendirilebilmesinin mümkün olduğu gözetildiğinde, sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin yönetmelikle düzenlenmesini öngören kuralın Türk vatandaşı olmayan sağlık çalışanlarının da çalışma hakkını sınırladığı, Anayasa’nın temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma rejimini düzenleyen 13. maddesi ile yabancıların durumunun düzenlendiği 16. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanacağının hüküm altına alındığı, buna göre temel hak ve özgürlükleri sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olmasının yeterli olmadığı, yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerektiği, esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olmasının Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereği olduğu; hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerektiği, kanunda bulunması gereken bu niteliklerin hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunlu olduğu, bu ilkenin hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı; kanuniliğin, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanması gerektiği, itiraz konusu kuralın, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlerin Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğini hüküm altına aldığı, kuralın, yaptırım konusu eylemleri belirlememek suretiyle ilgililerin hangi somut fiil ve olguya dayanılarak sözleşmelerinin feshedileceğini belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımadığı, sağlık çalışanlarının kamu hizmetlerine girme ve çalışma haklarını sınırlayan sözleşmenin feshini gerektiren nedenlere ilişkin genel ilkeler ortaya konulup kanuni çerçevenin çizilmediği; konunun bütün ayrıntılarıyla düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisinin tanındığı; bu itibarla kamu hizmetlerine girme ve çalışma hakkına sınırlama getiren kuralın belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunilik şartını taşımadığı; Anayasa'nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denildiği, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması ve bu yetkinin devredilememesinin, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olduğu, yasama yetkisinin devredilemezliğinin, kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına geldiği, Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklananın, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olduğu, Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olmasının gerektiği, Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakmasının, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağı, kuralda Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ilişkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözleşmenin feshini gerektiren durumlar genel hatlarıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususların tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanındığı, bu itibarla kuralın, yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle de bağdaşmadığı; kuralın, Anayasa’nın 7, 13, 49 ve 70. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Aile hekimliği hizmetlerinin yürütülmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenleyen 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Personelin statüsü ve malî haklar" başlıklı 3. maddesinde; "Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir.
Aile sağlığı çalışanları, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen, kurumlarınca da muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu hizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanları; Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir.
Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde dikkate alınır.
Kadroya bağlı olarak veya sözleşmeli personel pozisyonlarında görev yapan personelden Sağlık Bakanlığınca aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olarak görevlendirilenlere, 209 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığına Bağlı Sağlık Kuruluşları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca ek ödeme yapılmaz. Bunlara, aylıklarına ve ücretlerine ilaveten, çalıştıkları günler dikkate alınarak aşağıdaki fıkrada belirlenen miktarların yarısını aşmamak üzere tespit edilecek tutarda ödeme yapılır.
Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş gün içerisinde ödenir. Aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına ihtiyaç hâlinde, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesinde belirtilen yerlerde haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında nöbet görevi verilir. Bunlara entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesi çerçevesinde nöbet ücreti ödenir.
Sözleşmeli olarak çalışmaya başlayanların, daha önce bağlı oldukları sosyal güvenlik kuruluşlarıyla ilişkileri aynı şekilde devam ettirilir. Ancak, her türlü prim, kesenek ve kurum karşılıkları bu fıkrada belirtilen ücretlerden kesilerek ilgili sosyal güvenlik kuruluşuna aktarılır. Bunlar önceki durumları çerçevesinde tedavi yardımlarından yararlanmaya devam ederler.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, aile sağlığı merkezi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyoekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri ve gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığı müdürlükleri tarafından hak sahiplerine ayrıca ödenir.
Aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumların; her bir araştırma görevlisi/asistan başına azamî kayıtlı kişi sayısı 4000 kişiyi aşmamak ve her kayıtlı kişi başına (görev yapacak araştırma görevlisi/asistan sayısı da esas alınmak suretiyle) aylık beş Türk Lirasından fazla olmamak üzere belirlenecek tutar, çalışılan aya ait sonuçların ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeş gün içinde ilgili döner sermaye mevzuatı hükümlerine tabi tutulmaksızın döner sermaye işletmelerinde bu amaçla açılacak olan hesaba yatırılır. Bu tutarı üç katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. Kayıtlı kişi başına belirlenen tutar, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin artışı oranında artırılabilir. Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulanması hâlinde ödeme tutarının % 20’sine kadar indirim yapılır.
Bu şekilde kurumlarca oluşturulacak aile sağlığı merkezlerinin bu Kanun kapsamında oluşacak tüm giderleri sekizinci fıkrada belirtilen hesaplardan ödenir. Kurumlarınca aile hekimliği hizmetlerinde çalıştırılan öğretim üyesi, eğitim görevlisi, araştırma görevlisi ve asistanlara; kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterlere göre yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. İlgililere yapılacak toplam ödeme, kadrolarına bağlı olarak yapılan ödemeler de dâhil olmak üzere beşinci fıkrada yer alan sınırları aşamaz. Sekizinci fıkra kapsamında oluşturulan aile sağlığı merkezlerinde görev yapan aile sağlığı çalışanlarına 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesi ve 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesi hükümleri çerçevesinde belirlenen azamî ek ödeme tutarını geçmemek üzere yukarıda belirtilen kriterler çerçevesinde yapılacak ödeme, anılan fıkra uyarınca açılmış bulunan hesaplardan ödenir. Bu fıkra kapsamında yapılacak ödemenin net tutarı, 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş olan ek ödemenin net tutarından az olamaz. Bu ödemeden yararlanan personele, ayrıca 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi, 209 sayılı Kanunun 5 inci ve ek 3 üncü maddeleri ile 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesi ((e) fıkrasının ikinci paragrafı hariç) uyarınca herhangi bir şekilde ek ödeme yapılmaz.
Aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren vakıf üniversiteleri ile Sağlık Bakanlığı arasında bu maddenin birinci fıkrası kapsamında kurumsal sözleşme yapılabilir ve sekizinci fıkradaki usul ve esaslara göre üniversite hesabına ödeme yapılır.
Aile hekimleri ferden veya müştereken personel çalıştırabilir ve işveren olabilir.
Aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinleri, yıl içinde çalışılan süre ile orantılı olmak ve ait olduğu sözleşme döneminde kullanılmak üzere otuz gündür. Ayrıca beş gün kongre ve seminer izni ile yıllık izin bitiminden sonra mazeretleri nedeniyle beş gün idari izin verilebilir. Evlenme, ölüm, doğum ve emzirme hâllerinde, 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi kapsamındaki sözleşmeli personele ilişkin izin süreleri uygulanır. Hastalık durumunda, bir malî yılda en çok on günlük dönemler halinde toplam kırk güne kadar hekimin uygun görmesiyle hastalık izni verilebilir. Bir defada on günü aşan hastalık izni ancak sağlık kurulu raporu ile verilebilir. Sözleşmeli aile hekimi iken aile hekimliği uzmanlık eğitimi almakta olanlar, bu eğitimleri kapsamındaki hastane rotasyonu süresince izinli sayılır." hükmü; "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde de: "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
Yönetmelik'in 6. maddesinin 3. fıkrasındaki "...sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresinin; 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümlelerinin; 7. maddesinin 2. ve 3. fıkralarının; 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin; 10. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendindeki "...mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın" ibaresinin; 10. maddesinin 3. fıkrasındaki "... İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi" ibaresinin; 11. maddesinin 2. fıkrasındaki "... Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır." hükmünün; 11. maddesinin 5. fıkrasındaki "... il sağlık müdürü" ibaresi ile Yönetmelik'in ekinde yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39 ve 40. Satırları yönünden:
Yönetmeliğin "Sözleşmelerin içeriği, süresi ve dönemi" başlıklı 6. maddesi; "Aile hekimi olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmeler, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan (EK-1 AİLE HEKİMİ SÖZLEŞME ÖRNEĞİ)’ne uygun şekil ve içerikte düzenlenir. (2) Aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacaklar ile yapılacak sözleşmeler, bu Yönetmeliğin ekinde yer alan (EK-2 AİLE SAĞLIĞI ÇALIŞANI SÖZLEŞME ÖRNEĞİ)’ne uygun şekil ve içerikte düzenlenir. (3) Sözleşmeleri, Bakanlık adına imzalamaya ve sona erdirmeye il sağlık müdürü yetkilidir. (4) Sözleşmenin süresi ve dönemi iki mali yıldır. (5) Sözleşme dönemi bitmeden başka bir aile hekimliği birimine yerleşen aile hekimi ile yeni sözleşme imzalanmaz. Yeni birimdeki görev, mevcut sözleşme doğrultusunda yürütülür. (6) Sözleşme düzenlenmesinin gerektirdiği her türlü giderler Bakanlıkça karşılanır." hükmünü içermektedir.
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 3. maddesinde illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; 4. maddesinde il genel idaresinin başının vali olduğu, bakanlıkların kuruluş mevzuatına göre illerde lüzumu kadar teşkilat bulunacağı, bu teşkilatın her birinin başında bulunanların il idare şube başkanları olduğu; 9. maddesinde, valinin ilde cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtası olduğu, valilerin bu sıfatla ilin genel idaresinden Cumhurbaşkanına karşı sorumlu oldukları, Bakanlıklar ve tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerin, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazacakları, valiliklerin de illere ait işler için ilgili bakanlık veya tüzel kişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muharebede bulunacakları, ancak valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilecekleri düzenlenmiştir.
Her idari merciin idare adına irade açıklama yetkisi olmayıp, İdare adına irade açıklayabilecek olan idari mercilerin sayısı belirli ve sınırlıdır. Buna göre merkezi idarede idare adına irade açıklamaya yetkili makamlar; Cumhurbaşkanı ve bakanlar, taşra teşkilatında ise yetki genişliği ilkesi nedeniyle valilerdir. Kaymakamların idare adına irade açıklayarak idari kararlar alabilmeleri ancak kanunlarda açıkça öngörülmesi halinde mümkündür.
Yukarıda ilgili hükümlerine yer verilen İl İdaresi Kanunu’na göre vali, Devlet tüzel kişiliğinin ildeki temsilcisidir. Aynı zamanda bakanlıkların ildeki temsilcisi olan vali, Devlet adına her türlü işlemi yapmaya yetkilidir. 5442 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na göre ildeki Devlet memurlarından bir kısmını doğrudan atamak, bir kısmının atanması konusunda görüşünü bildirmek ve bir kısmının da görev yerlerini belirlemek ve değiştirmek valinin görev ve yetkileri arasındadır. Kanun’a göre il idaresinin ikinci bölümünü il idare şube başkanları oluşturur. Valinin emri altında olan il idare şube başkanları, kendi görev alanlarına giren işlerin yürütülmesinden valiye karşı sorumludurlar. Anılanların, doğrudan doğruya işlem yapma yetkileri yoktur. Bunlar, kendi görev alanına giren konularda işlem ve kararları hazırlar, valiye önerir ve ancak valinin onayını aldıktan sonra uygulamaya koyabilirler. İl idare şube başkanları ilgili bakanlıklarla olan yazışmalarını vali aracılığıyla yaparlar. İl sağlık müdürü, Sağlık Bakanlığının ildeki teşkilatının başında yer almakta olup, il idare şube başkanı olarak görev yapmaktadır.
Yukarıdaki açıklamalar ışığı altında; illerde merkezi idare adına irade açıklamaya tek yetkili vali olduğundan, dava konusu düzenleyici işlem ile Bakanlık adına sözleşme imzalama ve feshetme yetkisinin il sağlık müdürüne verilmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile aynı maddenin 2.fıkrasının iptali istemi yönünden;
Yönetmeliğin "Sözleşmelerin yenilenmesi" başlıklı 7. maddesi; "(1)Sözleşme süresi sonunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak görevine devam etmek isteyenlerin sözleşmesi yenilenir. Ancak bir sözleşme döneminde bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’nde yer alan fiillerden 5 ve daha fazla kez ihtar puanı verilmesi veya toplamda 150 ve üzerinde ihtar puanına ulaşılması halinde müdürlükçe komisyon oluşturularak değerlendirme yapılır. Değerlendirme neticesinde komisyon tarafından; yeniden sözleşme imzalanmasına veya sözleşmenin yenilenmemesine karar verilir. Aile sağlığı çalışanları için verilecek kararlarda aile hekiminin görüşü de alınır. Komisyonun teşekkülü ile çalışma usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir.(2) Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre sözleşmenin yenilenmemesi kararı verilebilir. (3) Birinci ve ikinci fıkralara göre sözleşmesi yenilenmeyenler, bir yıl süreyle aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamaz.(4) 25/6/2019 tarihli ve 7179 sayılı Askeralma Kanununa istinaden bedelli askerlik yapmak üzere pozisyonlarının korunması talebinde bulunarak sözleşmesi feshedilenler, sözleşme fesih tarihinden itibaren en geç otuz gün içerisinde başvurmaları halinde ayrılmadan önce çalıştığı aile hekimliği biriminde sözleşme imzalayarak göreve başlayabilir." hükmünü, haizdir.
7. maddenin ilk fıkrasının ikinci ve devamı cümlelerinde Yönetmeliğin ekinde yer alan ihtar puanı cetveline göre beş veya daha fazla ihtar puanı alınması yahut ihtar puanının yüz elli puanı bulması durumunda ilgili aile hekimi/aile sağlığı çalışanı hakkında yeniden sözleşme imzalayıp imzalamama konusunda karar vermek üzere bir komisyon kurulacağı hükme bağlanmıştır.
Anayasa Mahkemesinin yukarıda gerekçesine yer verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı iptal kararı doğrultusunda, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshine neden olan ihtar puanı uygulamasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiği açık olduğundan; ilgiliye verilen ihtar puanlarının beş ve daha üzeri olması veya ihtar puanlarının yüz elli puanı bulması halinde sözleşmesinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verme hususunda Komisyon kurulmasına dair düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
7. maddenin 2. fıkrasına gelince; anılan hükümde, Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre sözleşmenin yenilenmemesi kararı verilebileceği hükme bağlanmıştır.
Mahkeme kararları sadece hüküm fıkrasıyla değil gerekçesiyle bir bütün olarak değerlendirilmelidir. Anayasa Mahkemesinin yukarıda anılan kararında; Anayasa'nın 70. maddesinin 1. fıkrasında yer alan her Türk'ün kamu hizmetlerine girme hakkına sahip olduğuna dair düzenlemenin sadece kamu hizmetlerine girmeyi değil, kamu hizmetlerinde kalmayı da güvence altına aldığı, itiraza konu kuralın sağlık çalışanının kamu hizmetinden çıkarılması sonucunu doğurduğu ve kamu hizmetlerine girme hakkına yönelik bir sınırlama getirdiği; kuralın, Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ilişkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözleşmenin feshini gerektiren durumlar genel hatlarıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususların tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanıdığı, bu itibarla kuralın, yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle de bağdaşmadığı belirtilmiştir. Her ne kadar Anayasa Mahkemesince "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin iptaline karar verilmiş ise de; Mahkeme kararının gerekçesinden Anayasa'nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının kamu hizmetinden çıkması sonucunu doğuran nedenlerin tamamının kanunla düzenlenmesi gerekiği sonucuna varılmaktadır. Bu itibarla; aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre yenilenmeyebileceğine ilişkin düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Yönetmelik'in 10. maddesinin iptali istemi yönünden;
Yönetmeliğin "Sözleşmenin feshi" başlıklı 10. maddesi; "(1) Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının; a) 657 sayılı Kanunun 48 inci maddesinin birinci fıkrasının (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerinde yer alan şartlar ile bu Yönetmelikte belirtilen şartları taşınmadığının veya bu şartların sonradan kaybedilmiş olduğunun tespit edilmesi, b) 15 inci maddede belirtilen faaliyetlerde bulunulduğunun tespit edilmesi, c) Kurumundan aylıksız veya ücretsiz izinli sayılanlardan, haklarında yüksek disiplin kurullarınca verilen devlet memurluğundan çıkarma cezasına veya sözleşmesinin sona erdirilmesine dair kararın ilgili müdürlüğe bildirilmesi, ç) Çalışanın kadrosu veya pozisyonundan istifa etmesi, d) Mücbir sebepler hariç, özürsüz ve kesintisiz olarak on gün görev başında bulunmadığının tespit edilmesi, e) Sağlık sebebiyle yüz seksen günü aşan süreyle görevini ifa edememesi, f) Eczane veya medikal firmaları, beşeri ilaç firmaları veya özel sağlık kuruluşları gibi mesleği ile ilgili alanlarda faaliyet gösteren gerçek kişiler veya özel hukuk tüzel kişilerinin temsilcileri ile etik dışı haksız çıkar ilişkisinde bulunulduğunun tespit edilmesi, g) Menfaat karşılığında gerçeğe aykırı rapor ve belge düzenlendiğinin tespit edilmesi, ğ) 657 sayılı Kanunun 125 inci maddesinin birinci fıkrasının (E) bendinde yer alan fiil ve hallerin işlendiğinin tespit edilmesi, h) Gözaltına alınma, tutuklanma, hükümlülük veya 8/3/2012 tarihli ve 6284 sayılı Ailenin Korunması ve Kadına Karşı Şiddetin Önlenmesine Dair Kanun kapsamında uzaklaştırma kararı verilmesi nedeniyle görevi başında bulunamama süresinin sekiz haftayı aşması, ı) Görevi başında bulunduğu halde entegre sağlık hizmetlerinde mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın beş nöbet görevini yerine getirmediğinin/getiremediğinin tespit edilmesi, hallerinde bu durum, aile hekimi veya aile sağlığı çalışanına tebliğ edilir. Tebliğ tarihinden itibaren savunma yapmak üzere yedi gün süre verilir. Yapılan savunmalar uygun görülmediği takdirde veya süresi içinde savunma yapılmaması durumunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesi, il sağlık müdürü tarafından başkaca herhangi bir ihbar veya ikaza gerek duyulmadan sona erdirilir. (2) Birinci fıkranın; a) (a), (c), (f), (g) ve (ğ) bentlerine göre sözleşmesi sona erdirilenler, beş yıl süreyle, b) (b), (ç) (d) ve (ı) bentlerine göre sözleşmesi sona erdirilenler, bir yıl süreyle, c) (e) bendine göre sözleşmesi sona erdirilenler, sağlık durumunun görevin sürekli ifasına engel olmadığına dair sağlık kurulu raporu ibraz edilinceye kadar, sözleşmeli aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamaz. (3) Birinci fıkranın (f), (g) ve (ğ) bentlerine münhasır olmak üzere, aile hekimliği hizmetlerinin gerektirdiği hallerde, görevi başında kalmasında sakınca görülen aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları, Sağlık Bakanı, İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi tarafından, sözleşmeleri askıya alınmak suretiyle iki aya kadar görevden uzaklaştırılabilir. İhtiyaç halinde ve gerekmesi durumunda bu süre bir defaya mahsus olmak üzere iki ay daha uzatılabilir. Bu süre içinde tamamlanacak idari soruşturma neticesinde ilgililerin anılan bentlerde yer alan fiilleri işledikleri sabit görülür ise sözleşmeleri sona erdirilir, aksi halde ilgililer görevlerine iade edilir. (4) 7179 sayılı Kanuna istinaden bedelli askerlik yapmak üzere ayrılmak isteyen sözleşmeli aile hekimi veya aile sağlığı çalışanının sözleşmesi feshedilir. Pozisyonlarının korunması talebinde bulunarak sözleşmesi feshedilenler hakkında 7 nci maddenin dördüncü fıkrası hükümleri uygulanır. (5) Aile hekimine kayıtlı kişi sayısının aralıksız üç ay süreyle bin kişinin altına düşmesi halinde bu durum, aile hekimi ve/veya aile sağlığı çalışanına tebliğ edilir. Tebliğ tarihinden itibaren savunma yapmak üzere yedi gün süre verilir. Yapılan savunmalar uygun görülmediği takdirde veya süresi içinde savunma yapılmaması durumunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesi, il sağlık müdürü tarafından başkaca herhangi bir ihbar veya ikaza gerek duyulmadan sona erdirilir. Ancak; a) Bakanlıkça bölgede çalışan aile hekimi sayısında değişiklik yapılması nedeniyle ihtiyaç duyulması halinde sözleşme yapılan aile hekimi hakkında, b) Aile hekimine kayıtlı kişi sayısının aralıksız üç ay süreyle bin kişinin altında seyretmesi nedeniyle sözleşmesi sona erdirilen aile hekimi yerine sözleşme yapılan aile hekimi hakkında, birinci cümle hükmü sözleşme tarihini takip eden birinci yılın sonundan itibaren uygulanır. (6) Bu maddede yer alan fiillerin işlendiğinin sözleşme döneminden sonra öğrenilmesi veya sözleşme döneminde öğrenilse dahi başlatılan soruşturmanın ilgili sözleşme döneminden sonra aile hekimi veya aile sağlığı çalışanının aleyhine sonuçlanması durumunda mevcut sözleşme sona erdirilir. (7) Bu maddede yer alan fiillerin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren en geç iki ay içinde gerekli işlemin başlatılarak, takip eden altı ay içerisinde sonuçlandırılması esastır. Belirtilen fiillerin işlendiği tarihten itibaren iki yıl içinde sözleşme feshedilmediği takdirde fesih yetkisi zamanaşımına uğrar." hükmünü içermektedir.
Anayasa Mahkemesinin yukarıda gerekçesine yer verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı iptal kararı doğrultusunda, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına yönelik sözleşme feshi uygulamasına dair kuralların öncelikle kanunla düzenlenmesi gerektiğinin açık olduğu, 5258 sayılı Kanun'da sözleşme feshi uygulamasına yönelik herhangi bir hüküm bulunmadığı dikkate alındığında, anılan kuralların doğrudan Yönetmelikle düzenlenmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Yönetmelik'in 11. maddesinin iptali istenilen fıkraları yönünden;
Yönetmeliğin "Sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesi" başlıklı 11. maddesi; "........
(2) Sözleşmeli aile hekimi veya aile sağlığı çalışanına, ihtarın tebliğinden itibaren savunma yapması için yedi gün süre verilir. Yapılan savunmalar uygun görülmediği takdirde veya süresi içinde savunma yapılmaması durumunda ihtar puanı verilir. Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır. ...........................(5) Bir sözleşme dönemi içinde verilen ihtar puanlarının iki yüz puana ulaşması halinde sözleşme, il sağlık müdürü tarafından sona erdirilir. ........" hükmünü haizdir.
Anayasa Mahkemesinin 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı iptal kararı gereğince, sözleşmenin ihtaren sona erdirilmesine ilişkin hükümlerin 5258 sayılı Yasa'da düzenlenmesi gerekirken, burada herhangi bir düzenlemeye yer verilmeyerek, konuya ilişkin hükümlerin doğrudan Yönetmelikle düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Yönetmelik'in ekinde (EK-3) yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli'nin 39. ve 40. satırlarının iptal istemi yönünden;
Yönetmeliğin ekinde yer alan İhtar Puanı Cetvelinde yer alan fiillerin işlenmesi halinde ilgili aile hekimi yahut aile sağlığı çalışanına fiilin karşısında öngörülen ihtar puanının verileceği Yönetmeliğin 11. maddesinde hükme bağlanmıştır. Anayasa Mahkemesinin yukarıda belirtilen iptal kararı gereğince sözleşmenin feshini gerektiren nedenlere ilişkin kanuni çerçevenin kanunla çizilmesi gerektiğinden, yaptırım konusu eylemlerin ve bunlara yönelik ihtar puanlarının doğrudan Yönetmelikle düzenlenmesinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Yönetmelik'in eksik düzenleme nedeniyle 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendine; 12. maddesinin 2. fıkrasına; 18. maddesinin, 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendindeki "... nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresine; 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendine; 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendindeki "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." hükmüne; 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendindeki "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." hükmüne; 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendindeki "... nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresine; 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendine ve 22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendindeki "...%25'i" ibaresi yönünden:
Aile hekimliği hizmetlerinin sürekliliğinin sağlanması ve hizmetin aksamadan yürütülmesi amacıyla idarenin gereken önlemleri alabilmesini teminen getirildiği anlaşılan söz konusu düzenlemelerde kamu yararı ve hizmet gerekleri ile dayanağı 5258 sayılı Yasa'ya aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle; Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 3. fıkrasındaki "...sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresi; 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri; 7. maddesinin 2. ve 3. fıkraları; 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendi; 10. maddesinin 1. fıkrasının (ı) bendindeki "...mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın" ibaresi; 10. maddesinin 3. fıkrasındaki "... İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi" ibaresi; 11. maddesinin 2. fıkrasındaki "... Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır." hükmü; 11. maddesinin 5. fıkrasındaki "... il sağlık müdürü" ibaresi ile Yönetmelik'in ekinde yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39 ve 40. Satırlarının iptaline, Yönetmeliği'nin iptali istenilen diğer maddelerine yönelik ise davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.

TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için belirlenen 30/04/2025 günü, davacı vekili Av. ...'in, davalı idareleri temsilen Hukuk Müşaviri ...'in geldiği görülerek, Danıştay Savcısının hazır bulunduğu açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:

İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacı Sendika; 30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin, 6. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının, 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin, (ı) bendinde yer alan "mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın" ibaresinin, 3. fıkrasında yer alan "İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi" ibaresinin, 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır." cümlesinin, 5. fıkrasında yer alan "il sağlık müdürü" ibaresinin, 12. maddesinin 2. fıkrasının, 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan ve 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan "nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi ile 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendinde yer alan "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." cümlesinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendinde yer alan "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." cümlesinin, 22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "%25'i" ibaresinin, Ek-3'te yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39. ve 40. satırlarının iptali istemiyle bakılan davayı açmıştır.

İLGİLİ MEVZUAT :
Aile hekimliği hizmetlerinin yürütülmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenleyen 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir." hükmü; -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- "Personelin statüsü ve malî haklar" başlıklı 3. maddesinde; "Sağlık Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir.
Aile sağlığı çalışanları, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından uygun görülen, kurumlarınca da muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu hizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye'de mesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanları; Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir.
Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. Bu personelin, sözleşmeli statüde geçen süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerinde değerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eski görevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerinde dikkate alınır. ...
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olup olmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, aile sağlığı merkezi giderleri, (...), kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesinde sağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde (...) bu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır. Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri, (...) ve gezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz. Aile hekimlerince talep edilen tetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığı müdürlükleri tarafından hak sahiplerine ayrıca ödenir. ...
Aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinleri, yıl içinde çalışılan süre ile orantılı olmak ve ait olduğu sözleşme döneminde kullanılmak üzere otuz gündür. Ayrıca beş gün kongre ve seminer izni ile yıllık izin bitiminden sonra mazeretleri nedeniyle beş gün idari izin verilebilir. Evlenme, ölüm, doğum ve emzirme hallerinde, 657 sayılı Kanun'un 4/B maddesi kapsamındaki sözlemeli personele ilişkin izin süreleri uygulanır. Hastalık durumunda, bir mali yılda en çok on günlük dönemler halinde toplam kırk güne kadar hekimin uygun görmesiyle hastalık izni verilebilir. Bir defada on günü aşan hastalık izni ancak sağlık kurulu raporu ile verilebilir. Sözleşmeli aile hekimi iken aile hekimliği uzmanlık eğitimi almakta olanlar, bu eğitimleri kapsamındaki hastane rotasyonu süresince izinli sayılır. ..." hükmü; -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde de; "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." kuralı yer almaktadır.

HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
1- Yönetmelik'in eksik düzenleme içerdiği iddiasıyla 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmelik'in "Sözleşme yapılacak aile hekimi ve aile sağlığı çalışanında aranacak genel şartlar" başlıklı 5. maddesi; "(1) Sözleşmeli olarak çalıştırılacak aile hekiminin;
a) 657 sayılı Kanunun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerinde belirtilen şartları taşımaları,
b) 7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun ek 17 nci madde hükmü saklı kalmak kaydı ile 65 yaşını doldurmamış olmaları,
c) Türkiye’de mesleğini icra etmeye yetkili, tıpta uzmanlık eğitimi mevzuatına göre aile hekimliği uzmanı veya Bakanlığın öngördüğü eğitimleri alan diğer uzman tabip ve tabip olmaları, gereklidir.
(2) Sözleşmeli olarak çalıştırılacak aile sağlığı çalışanının;
a) 657 sayılı Kanunun 48 inci maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerinde belirtilen şartları taşımaları,
b) 65 yaşını doldurmamış olmaları,
c) Sağlık meslek liseleri veya yüksek öğrenim kurumlarının ebelik, hemşirelik, sağlık memurluğu (toplum sağlığı) veya acil tıp teknisyenliği bölümlerinden mezun olmaları, gereklidir." hükmünü haizdir.
Davacı Sendika tarafından; Yönetmelik'in 5. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde aile hekimleri ile sözleşme yapılması için ''7/5/1987 tarihli ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun ek 17 nci madde hükmü saklı kalmak kaydı ile 65 yaşını doldurmamış olmaları'' şartının yer aldığı, ancak aile sağlığı çalışanları yönünden Yönetmelik'in dava konusu 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinde, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 17. maddesi kapsamında bir istisnaya yer verilmemesi nedeniyle bu bendin eksik düzenleme içerdiği iddiasıyla iptalinin gerektiği ileri sürülmekte ise de, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun 3. maddesinin 2. fıkrasında, ''... Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir."; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 17. maddesinde, ''Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarına ait sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan tabip ve uzman tabipler ile 24/11/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu hükümlerine göre istihdam edilen aile hekimleri, her yıl Bakanlıkça uygun görülmek şartıyla yetmişiki yaşına kadar çalışabilir." hükmünün yer aldığı, dolayısıyla bir hekimin, bu hükümlere istinaden 65 yaşına kadar sözleşmeli aile hekimi olabileceğinin ve sözleşmeli aile hekimi iken de 72 yaşına kadar çalışmaya devam edebileceğinin anlaşıldığı, ancak 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun ek 17. maddesinde aile sağlığı çalışanları için özel bir düzenleme yer almadığından, hukuka ve üst hukuk normuna uygun bulunan dava konusu düzenleme eksik düzenleme niteliğinde görülmemiştir.

2- Yönetmelik'in 6. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresinin iptali istemi incelendiğinde;
Dairemizin E:2021/17637 esasına kayıtlı dava dosyasında, 30/04/2025 günlü, K:2025/2143 sayılı kararla 6. maddesinin 3. fıkrasının iptaline karar verildiğinden; işbu davada anılan düzenlemeye yönelik iptal istemi hakkında yeniden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
3- Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının, 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin, (ı) bendinde yer alan "mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın" ibaresinin, 3. fıkrasında yer alan "İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi" ibaresinin, 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır." cümlesinin, 5. fıkrasında yer alan "il sağlık müdürü" ibaresinin, Ek-3'te yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39. ve 40. satırlarının iptali istemi incelendiğinde;
Dairemizin E:2021/17470 esasına kayıtlı dava dosyasında, 30/04/2025 günlü, K:2025/2142 sayılı kararla dava konusu edilen düzenlemelerin iptaline karar verildiğinden; işbu davada anılan düzenlemelere yönelik iptal istemi hakkında yeniden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
4- Yönetmelik'in 12. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmelik'in "Çalışma saatleri" başlıklı 12. maddesinin 2. fıkrasında; "(2) Aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının, pozisyonlarının bulunduğu mahalde ikamet etmeleri esastır." düzenlemesi yer almaktadır.
Uluslararası sözleşmeler ve Anayasa ile güvence altına alınan sağlık hakkı, kişilerin sağlık hizmetlerinden layıkıyla yararlanması amacını güden temel bir hak olup, bu hakkın korunup geliştirilmesi ve sağlık hizmetlerinin sunumu noktasında Devlete bazı yükümlülükler yüklenmiştir. Devlete düşen yükümlülüklerin doğal sonucu olarak, bu alanda Devlete birtakım düzenleme ve sınırlamalar getirmesi konusunda yetkiler tanınması gerektiği açıktır.
Hekimler ile onlara yardımcı olan sağlık personelinin, temel haklardan olan sağlıklı yaşam hakkı ile bu hakkın sürdürülmesindeki önemi kuşkusuzdur. Dolayısıyla sağlık sektöründe görev alanların diğer kamu görevlilerinden bu yönlerden farklılıklarının bulunması da doğaldır.
Dava konusu Yönetmelik ile aile hekimlerinin poziyonlarının bulunduğu mahalde ikamet etmeleri esas olmakla birlikte bu husus mutlak surette uygulanacak kural niteliğinde değildir. Davalı idarelerin savunma dilekçesinde belirtildiği üzere 2010 yılından bu yana uygulandığı üzere aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çeşitli nedenlerle pozisyonlarının bulunduğu mahalde ikamet edememeleri durumunda mülki idare amirlerinin izni ile görev yaptıkları il sınırları içerisinde istediği yerde ikamet etmeleri söz konusu olabilmektedir.
Bu durumda, aile hekimlerinin ve aile sağlığı çalışanlarının bulunduğu bölgede kendilerine kayıtlı kişilere sağlık hizmeti sunumunun sürekliliğini sağlamak amacıyla getirilen, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının, pozisyonlarının bulunduğu mahalde ikamet etmelerinin esas olduğuna ilişkin düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile hukuka aykırılık görülmemiştir.
5- Yönetmelik'in 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan ve 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan "nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmelik'in -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- ''Aile hekimi ödeme esasları'' başlıklı 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendi; ''(2)Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine aylık olarak yapılacak ödemeler, aşağıda yer alan unsurlardan oluşur:
a)Kayıtlı Kişiler İçin Ödenecek Ücret: Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine yapılacak ödemelerin hesaplanmasında, görev tanımlarında verilen hizmetler için aşağıdaki esaslara göre ödeme yapılır:
...
5)Entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde, nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere 2.400 kişiye kadar, her gruptaki kişi sayısı o grubun katsayısıyla çarpılır ve bulunan puanlar toplanır (A). Daha sonra bu toplam puan, 1,65 katsayıyla çarpılarak (Ax1,65) ara puan hesaplanır";
''Aile sağlığı çalışanı ödeme esasları'' başlıklı 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendi; ''(2)Sözleşmeyle çalıştırılan aile sağlığı çalışanına, aylık olarak yapılacak ödemeler, aşağıda yer alan unsurlardan oluşur:
a)Kayıtlı Kişiler İçin Ödenecek Ücret: Sözleşmeyle çalıştırılan aile sağlığı çalışanına yapılacak ödemelerin hesaplanmasında, görev tanımlarında verilen hizmetler için aşağıdaki esaslara göre ödeme yapılır:
...
5)Entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde, nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere 2.400 kişiye kadar, her gruptaki kişi sayısı o grubun katsayısıyla çarpılır ve bulunan puanlar toplanır (A). Daha sonra bu toplam puan, 1,65 katsayıyla çarpılarak (Ax1,65) ara puan hesaplanır" hükmü yer almıştır.
5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 5. fıkrasında; ''... Aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına ihtiyaç halinde, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesinde belirtilen yerlerde haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında nöbet görevi verilir. Bunlara entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesi çerçevesinde nöbet ücreti ödenir.'' düzenlemesi bulunmaktadır.
Yönetmelik'te entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde çalışan aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları bakımından nöbet, diğer aile hekimlerine 657 sayılı Kanun'un Ek 33. maddesinde belirtilen yerlerde haftalık çalışma süresi dışında verilen nöbet görevinden farklı olarak asıl çalışmanın bir unsuru olarak düzenlenmiştir. Entegre sağlık hizmetinin sunulduğu yerlerde çalışan aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının aile hekimliği birimine kayıtlı hasta sayıları, diğer aile hekimliği birimlerinde çalışan aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarına göre az olmasına rağmen nöbet görevi nedeniyle anılanların maaşına etki eden katsayılar daha yüksek belirlenmiştir.
5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin 5. fıkrasında, entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına ayrı bir nöbet ücreti ödenmeyeceği, dolayısıyla entegre sağlık hizmetlerinin nöbet dahil bir bütünlük içerisinde verilmesi gerektiği kanuni düzeyde ortaya konulmuştur.
Tüm bu hususlar birlikte değerlendirildiğinde, dava konusu ibarede üst hukuk normu ile kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık görülmemiştir.
6- Yönetmelik'in 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi ile 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmelik'in "Aile hekimi ödeme esasları" başlıklı 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi; ''(2)Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine aylık olarak yapılacak ödemeler, aşağıda yer alan unsurlardan oluşur:
a)Kayıtlı Kişiler İçin Ödenecek Ücret: Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine yapılacak ödemelerin hesaplanmasında, görev tanımlarında verilen hizmetler için aşağıdaki esaslara göre ödeme yapılır...
6)Kayıtlı kişiler ile ilgili olarak, hipertansiyon, diyabet, kanser ve obezite gibi hastalıkların taranması, takibi ve takip sonucunda meydana gelen değişim oranları ile vaka yönetimine göre (0,90) ila (1,50) arasında belirlenecek olan tarama ve takip katsayısı ile ara puan çarpılmak suretiyle maaşa esas puan hesaplanır. Bakanlıkça sevk sistemi uygulamasına geçilmesine karar verilen il ve/veya ilçelerde tarama ve takip katsayısı (0,90) ila (2) arasında uygulanır. Tarama ve takip katsayısına dahil edilecek olan hastalıklar ile bu hastalıkların tarama, takip ve takip sonucunda meydana gelecek değişimlerin oranları, bu oranların hesaplanması ile ilgili usul ve esaslar Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlıkça belirlenir.''; "Aile sağlığı çalışanı ödeme esasları" başlıklı 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi; ''(2)Sözleşmeyle çalıştırılan aile sağlığı çalışanına aylık olarak yapılacak ödemeler, aşağıda yer alan unsurlardan oluşur:
a)Kayıtlı Kişiler İçin Ödenecek Ücret: Sözleşmeyle çalıştırılan aile sağlığı çalışanına yapılacak ödemelerin hesaplanmasında, görev tanımlarında verilen hizmetler için aşağıdaki esaslara göre ödeme yapılır:
...
6)Kayıtlı kişiler ile ilgili olarak, hipertansiyon, diyabet, kanser ve obezite gibi hastalıkların taranması, takibi ve takip sonucunda meydana gelen değişim oranları ile vaka yönetimine göre (0,90) ila (1,50) arasında belirlenecek olan tarama ve takip katsayısı ile ara puan çarpılmak suretiyle maaşa esas puan hesaplanır. Bakanlıkça sevk sistemi uygulamasına geçilmesine karar verilen il ve/veya ilçelerde tarama ve takip katsayısı (0,90) ila (2) arasında uygulanır. Tarama ve takip katsayısına dahil edilecek olan hastalıklar ile bu hastalıkların tarama, takip ve takip sonucunda meydana gelecek değişimlerin oranları, bu oranların hesaplanması ile ilgili usul ve esaslar Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Bakanlıkça belirlenir." hükmü yer almıştır.
Davalı idarelerin aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarını 5258 sayılı Kanun'da yer alan esaslar çerçevesinde belirleme yetkilerinin olduğu ve davalı idarelerce, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde anılan Kanun'un 3/7. maddesinde belirtilen kriterlerin dikkate alındığı göz önünde bulundurulduğunda, bu haliyle dava konusu düzenlemelerde 5258 sayılı Kanun'a ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
7- Yönetmelik'in 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendinde yer alan "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." cümlesinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmelik'in -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- ''Aile hekimi ödeme esasları'' başlıklı 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendi; "c) Aile Sağlığı Merkezi Giderleri:
1) Sözleşmeyle çalıştırılan aile hekimine, hizmet verdiği merkezin kira, elektrik, su, yakıt, telefon, internet, bilgi-işlem, temizlik, büro malzemeleri, küçük onarım, danışmanlık, sekretarya, iş sağlığı ve güvenliği hizmetleri ve tıbbi sarf malzemeleri gibi Bakanlıkça belirlenecek asgari fiziki ve teknik şartların devamına yönelik giderleri için her ay tavan ücretin % 50’sinin, Türkiye İstatistik Kurumu tarafından yayımlanan illerin satın alma gücü paritesi puanı ile çarpımı sonucuna göre bulunacak tutarda ödeme yapılır. Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır. " hükmünü içermektedir.
Davalı idarelerin aile hekimlerine yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarını 5258 sayılı Kanun'da yer alan esaslar çerçevesinde belirleme yetkilerinin olduğu, davalı idarelerce, aile hekimlerine yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde anılan Kanun'un 3/7. maddesinde belirtilen kriterlerin dikkate alındığı göz önünde bulundurulduğunda, aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödemenin müdürlüğün döner sermayesine aktarılacağı ve birimin giderlerinin fatura ve benzeri belgeler ile müdürlüğün döner sermayesinden karşılanacağı yönündeki düzenlemenin, aile hekimliği hizmetlerinin sürekliliğinin sağlanması ve hizmetin aksamadan yürütülmesi amacıyla idarenin gereken önlemleri alabilmesini teminen getirildiği anlaşıldığından, anılan düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri ile 5258 sayılı Kanun'a ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
8- Yönetmelik'in 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendinde yer alan "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." cümlesinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmelik'in ''Aile hekimi ödeme esasları'' başlıklı 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendi; "c) Aile Sağlığı Merkezi Giderleri:
8) Yeni açılan ve müdürlükçe hizmet verilecek aile sağlığı merkezi mekanı gösterilemeyen birimler için aile sağlığı merkezi giderleri, on ay boyunca yukarıdaki kriterlere bağlı olmaksızın tavan ücretin % 100’ü olarak ödenir. Bu birimlerin açılmasını müteakiben ilk yerleştirme sonucunda boş kalması halinde müdürlüğün teklif ettiği ve Bakanlıkça uygun görülen yerler için giderleri döner sermaye bütçesinden karşılanmak üzere müdürlükçe kiralama, iç mekan tadilatı, tefrişat ve malzeme temini de dahil olmak üzere aile sağlığı merkezi oluşturulur. Ancak müdürlükçe, gerekçelendirmek ve Bakanlıkça onaylanmak kaydıyla yerleştirme işlemi beklenmeksizin, giderleri döner sermaye bütçesinden karşılanmak üzere aile sağlığı merkezi oluşturulabilir. Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir.'' hükmünü içermektedir.
Davalı idarelerin aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartlarını 5258 sayılı Kanun'da yer alan esaslar çerçevesinde belirleme yetkilerinin olduğu ve davalı idarelerce, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde anılan Kanun'un 3/7. maddesinde belirtilen kriterlerin dikkate alındığı göz önünde bulundurulduğunda, bu haliyle dava konusu düzenlemede 5258 sayılı Kanun'a ve hukuka aykırılık görülmemiştir.

9- Yönetmelik'in 22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "%25'i" ibaresinin iptali istemi incelendiğinde;
Yönetmelik'in -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- "Aile sağlığı çalışanı ödemelerine ilişkin diğer esaslar" başlıklı 22. maddesinin 2. fıkrasında; "(2) Sözleşmeli aile sağlığı çalışanı yerine geçici aile sağlığı çalışanı görevlendirilmesi durumunda;
a) 21 inci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendine göre kayıtlı kişiler için yapılacak brüt ödeme miktarının % 50’si yasal kesintiler yapıldıktan sonra asıl aile sağlığı çalışanına, % 25’i geçici aile sağlığı çalışanına veya geçici aile sağlığı çalışanı olarak Bakanlık personeli görevlendirilmiş ise bu personele ödenmek üzere kadrosunun bulunduğu kurum döner sermaye emanet hesabına,
b) 21 inci maddenin ikinci fıkrasının (b) bendine göre ödenecek sosyoekonomik gelişmişlik düzeyi ücretinin % 50’si asıl aile sağlığı çalışanına,
ödenir.'' hükmü yer almıştır.
30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin iptali istenilen düzenlemesinde yer alan ''%25'i'' ibaresi, 30/10/2024 günlü, 32707 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 9. maddesi ile ''%50'si'' şeklinde değiştirilmiştir.
Bu durumda, dava konusu edilen düzenlemenin hukuksal geçerliliğinin ve uyuşmazlığın esasının incelenmesinde hukuki yararın kalmadığı anlaşılmakta olup, konusu kalmayan istem hakkında karar verilmesine gerek bulunmamaktadır.

KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "sona erdirmeye il sağlık müdürü" ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümleleri ile 2. ve 3. fıkralarının, 10. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin, (ı) bendinde yer alan "mazeretli olup olmadığına bakılmaksızın" ibaresinin, 3. fıkrasında yer alan "İl Sağlık Müdürü, Bakanlık Müfettişi" ibaresinin, 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Bir sözleşme dönemi içerisinde herhangi bir fiilin ikinci ve devam eden ihlallerinde, ihtar puanı iki kat olarak uygulanır." cümlesinin, 5. fıkrasında yer alan "il sağlık müdürü" ibaresinin, 22. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde yer alan "%25'i" ibaresinin, Ek-3'te yer alan "Aile Hekimliği Uygulamasında Uygulanacak İhtar Puanı Cetveli"nin 39. ve 40. satırlarının iptali istemine ilişkin olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oyçokluğuyla,
2. Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin, 12. maddesinin 2. fıkrasının, 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan ve 21. maddesinin 2 fıkrasının (a) bendinin 5. alt bendinde yer alan "nöbet hizmetlerini de kapsamak üzere" ibaresinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendi ile 21. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin 6. alt bendinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 1. alt bendinde yer alan "Aile hekimliği pozisyonunun, sözleşmeli aile hekimi bulunmaması nedeniyle boş olması durumunda, bu ödeme müdürlüğün döner sermayesine aktarılır ve birimin giderleri fatura ve benzeri belgeler ile yönetim karar defterinin ibrazı üzerine müdürlüğün döner sermayesinden karşılanır." cümlesinin, 18. maddesinin 2. fıkrasının (c) bendinin 8. alt bendinde yer alan "Oluşturulan birime on aylık süre dolmadan aile hekimi yerleşmesi halinde on aylık sürenin sonuna kadar tavan ücretin % 50’si aile hekimine, kalan % 50’si ise müdürlük döner sermayesine ödenir." cümlesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE oybirliğiyle,
3. Aşağıda dökümü yapılan ...TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan...TL'nin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra aidiyetine göre taraflara iadesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen ...-TL vekalet ücretinin, davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, duruşmalı işler için belirlenen...TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/04/2025 tarihinde karar verildi.

(X) KARŞI OY :
Dava konusu edilen Yönetmelik maddesinin dava devam ederken başka bir yönetmelikte değiştirilmesi veya yürürlükten kaldırılmasının veya henüz kesinleşmemiş olan bir başka dosyadaki iptal kararının varlığının, eldeki davanın esasının görüşülmesine engel olmayacağı görüşünde olduğumdan, Dairece düzenleyici işlemin bir kısmına yönelik olarak verilen karar verilmesine yer olmadığına ilişkin karara katılmıyorum.

Full & Egal Universal Law Academy