T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2021/18987
Karar No : 2025/2157
DAVACILAR : 1- ...
2-... Sendikası
VEKİLLERİ : Av. ... - Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN KONUSU: Davacılar tarafından; Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı "Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemesinin iptali istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI: Dava konusu düzenlemenin yasal dayanağının olmadığı, ihtar cezası verilmesinde rol oynayan il sağlık müdürü, halk sağlığı hizmetlerinden sorumlu başkan, personel hizmetlerinden sorumlu başkan, il sağlık müdürlüğünde görevli avukat ve ilgili aile hekimliği biriminin bağlı olduğu ilçe müdüründen oluşan komisyonda yer alan kişilerin hem ceza soruşturmasını yapan hem de cezayı verip bu cezaya yapılan itirazı reddeden kişiler olduğu, bu durumun tarafsızlık ilkesine aykırılık teşkil ettiği,
Dava konusu düzenlemenin 4. maddesinde, ihtar puanlarının niteliği, sağlık hizmetine etkisi, süreklilik arz edip etmediği gibi hususların komisyon tarafından değerlendirileceğinin belirtildiği, bu değerlendirmenin komisyona bırakılmasıyla her ilde farklı yorumlarla farklı uygulamalara sebebiyet verileceği, ülke çapında standart sağlanamayacağı, Bakanlık tarafından Yönetmelik'te yer alan cezaya neden olan tüm fiillere ait puanların nitelendirilmesi, sağlık hizmetine etkisi ve süreklilik arz edip etmemesine ilişkin hususların açıkça belirlenmesi gerekirken bunun yerel idarecilerin keyfiliğine bırakılmasının hukuk devleti ilkesine aykırılık teşkil ettiği gibi bu durumun mobing amaçlı da kullanılabileceği, komisyon üyelerinin, hakkında karar verilecek olan aile hekimliği çalışanına ilişkin daha önce bir ön yargıya sahip oldukları dikkate alındığında tarafsız bir şekilde karar veremeyeceklerinin açık olduğu, davalı idarenin, aile hekimliği çalışanlarının kendine özgü statülerini her yeni düzenleme ile personel aleyhine, idare lehine olacak şekilde düzenlediği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği’nin 7. maddesinde yer alan hükme göre sözleşme süresi dolan aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin yenilenmesinin esas olduğu, düzenleme gereğince aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşme süresi içerisinde beş ve daha fazla kez ihtar puanı alması veya aldığı ihtar puanlarının toplamda 150 ve üzeri ihtar puanına ulaşması durumunda sözleşmelerinin feshedilmediği, yalnızca var olan sözleşme süresi sona erdikten sonra aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verildiği, aile hekiminin ve aile sağlığı çalışanının sözleşmesinin ihtar puanı gerekçesiyle feshedildiği tek durumun ihtar puanının 200 puana ulaşması olduğu, bu kuralın haricinde sözleşmenin ihtar puanıyla feshine ilişkin başkaca bir hüküm bulunmadığı, beş kez ve daha fazla ya da 150 ve üzeri ihtar puanına ulaşılması halini düzenleyen hükmün ise bir fesih hükmü değil, halihazırda süresi biten bir sözleşmenin yeniden kurulup kurulmayacağına dair bir kriter olduğu, söz konusu hükmün fesih hükmü olarak değerlendirilebilmesi için ortada bir sözleşmenin var olması gerektiği, iki yıllığına sözleşme imzalayan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanının sözleşme süresinin sona ermesi halinde ortada bir sözleşmenin var olduğundan bahsedilemeyeceği, “yenilenmeyebilir” ifadesi ile mutlak surette sözleşmelerin yenilenmeyeceği sonucuna varılamayacağı, fiilin ağırlığı, sağlık hizmeti sunumunda aksama olup olmadığı, vatandaşın sağlık hizmetinden yararlanma noktasında herhangi bir kısıtlamaya maruz kalıp kalmadığı gibi hizmet gereklerini içeren hususlarda bir değerlendirme yapılarak karar verileceği; komisyon üyelerinin tamamının sağlık hizmeti sunumunu değerlendirebilecek ildeki en yetkin kişiler olduğu, komisyonun vazifesinin sadece sözleşme süresi dolan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yeniden sözleşme kurulmasını düzenlemek olduğu, davacı tarafın iddia ettiği gibi komisyonun bir disiplin işlemi tesis etmesinin mümkün olmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ: ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemenin iptal edilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI: ...
DÜŞÜNCESİ : Davacılar tarafından; Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı "Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemesinin iptali talep edilmektedir.
Aile hekimliği hizmetlerinin yürütülmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenleyen 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir." kuralı yer almış; "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde; "Aile hekimi; kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiptir. Aile sağlığı çalışanı; aile hekimi ile birlikte hizmet veren hemşire, ebe, sağlık memuru gibi sağlık elemanıdır." kuralına yer verilmiştir. Aynı Kanun'un "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde: "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin, dava konusu düzenleyici işlemin dayanağı olan "Sözleşmelerin yenilenmesi" başlıklı 7. maddesinde de; "(1)Sözleşme süresi sonunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak görevine devam etmek isteyenlerin sözleşmesi yenilenir. Ancak bir sözleşme döneminde bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’nde yer alan fiillerden 5 ve daha fazla kez ihtar puanı verilmesi veya toplamda 150 ve üzerinde ihtar puanına ulaşılması halinde müdürlükçe komisyon oluşturularak değerlendirme yapılır. Değerlendirme neticesinde komisyon tarafından; yeniden sözleşme imzalanmasına veya sözleşmenin yenilenmemesine karar verilir. Aile sağlığı çalışanları için verilecek kararlarda aile hekiminin görüşü de alınır. Komisyonun teşekkülü ile çalışma usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir.(2) Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre sözleşmenin yenilenmemesi kararı verilebilir. (3) Birinci ve ikinci fıkralara göre sözleşmesi yenilenmeyenler, bir yıl süreyle aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamaz.(4) 25/6/2019 tarihli ve 7179 sayılı Askeralma Kanununa istinaden bedelli askerlik yapmak üzere pozisyonlarının korunması talebinde bulunarak sözleşmesi feshedilenler, sözleşme fesih tarihinden itibaren en geç otuz gün içerisinde başvurmaları halinde ayrılmadan önce çalıştığı aile hekimliği biriminde sözleşme imzalayarak göreve başlayabilir." hükmü yer almıştır.
Dava konusu düzenleme de; "30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin “Sözleşmelerin Yenilenmesi” başlıklı 7. maddesi uyarınca yıl sonunda sözleşmesi sona eren aile hekimliği çalışanları (aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları) ile ilgili olarak aşağıdaki usul ve esaslar belirlenmiştir; Her il sağlık müdürlüğünde, il sağlık müdürü başkanlığında halk sağlığı hizmetlerinden sorumlu başkan, personel hizmetlerinden sorumlu başkan, il sağlık müdürlüğünde görevli avukat ve ilgili aile hekimliği biriminin bağlı olduğu ilçe sağlık idare amirinin/toplum sağlığı merkezi başkanının yer aldığı 5 kişiden müteşekkil Aile Hekimliği Çalışanları Sözleşme Yenileme Değerlendirme Komisyonu oluşturulur. Komisyon sekretaryası disiplin işlemlerinden sorumlu birim tarafından yürütülür. Komisyon tarafından değerlendirilmesi gerekenler ile sözleşmesinin yenilenmemesini talep edenler hariç olmak üzere tüm aile hekimliği çalışanlarının sözleşmeleri 1 Ocak'tan geçerli olmak üzere en geç 31 Aralık tarihine kadar aralık ayı içinde yenilenir. Bu durumdaki aile sağlığı çalışanlarının sözleşmeleri yenilenirken aile hekimlerinin görüşü aranmaz. Komisyon her yıl en az bir kez olmak üzere aralık ayı içerisinde toplanır. Komisyon toplantılarına 31 Aralık tarihine kadar verilmiş olan ihtar puanları dahil edilir. Komisyon değerlendirme dosyalarında aile sağlığı çalışanları için ilgili aile hekimlerinin görüşleri de yer alır. Komisyon değerlendirmesine alınacak dosyalarda ilgilinin sözleşme yenilememe talebi dikkate alınmaz. İhtar puanlarının niteliği, sağlık hizmetine etkisi, süreklilik arz edip etmediği gibi hususlar komisyon tarafından değerlendirilerek gerekçeli olarak oy çokluğu ile karar alınır ve ilgililere tebliğ edilir. Komisyon çalışmaları 31 Aralık itibarıyla tamamlanarak “sözleşme yenileme kararı” verilenlerin sözleşmeleri 1 Ocak'tan geçerli olmak üzere yenilenir, Mezkur Yönetmeliğin 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan bir yıllık süre takvim yılı olarak uygulanır........." kuralına yer verilmiştir.
5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin Anayasa'nın 7, 38 ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği iddiasıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulduğu; Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla; Anayasa’nın 70. maddesinin birinci fıkrasında “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir.” denilmek suretiyle kamu hizmetlerine girme hakkının güvence altına alındığı, anılan hakkın sadece kamu hizmetlerine girmeyi değil kamu hizmetlerinde bulunmayı/kalmayı da güvence altına aldığı, bu itibarla Türk vatandaşı olan sağlık çalışanının sözleşmesinin feshedilmesi suretiyle kamu hizmetinden çıkarılması sonucunu doğuran kuralın, kamu hizmetlerine girme hakkına yönelik bir sınırlama getirdiği, Anayasa’nın 49. maddesinin birinci fıkrasında “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.” denilmek suretiyle herkesin çalışma hakkına sahip olduğunun hüküm altına alındığı, 5258 sayılı Kanun’un 3. maddesi uyarınca Türk vatandaşı olmayan kişilerin de anılan Kanun kapsamında sağlık çalışanı olarak görevlendirilebilmesinin mümkün olduğu gözetildiğinde, sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin yönetmelikle düzenlenmesini öngören kuralın Türk vatandaşı olmayan sağlık çalışanlarının da çalışma hakkını sınırladığı, Anayasa’nın temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma rejimini düzenleyen 13. maddesi ile yabancıların durumunun düzenlendiği 16. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanacağının hüküm altına alındığı, buna göre temel hak ve özgürlükleri sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olmasının yeterli olmadığı, yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerektiği, esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olmasının Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereği olduğu; hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerektiği, kanunda bulunması gereken bu niteliklerin hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunlu olduğu, bu ilkenin hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı; kanuniliğin, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanması gerektiği, itiraz konusu kuralın, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlerin Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğini hüküm altına aldığı; kuralın, yaptırım konusu eylemleri belirlememek suretiyle ilgililerin hangi somut fiil ve olguya dayanılarak sözleşmelerinin feshedileceğini belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımadığı, sağlık çalışanlarının kamu hizmetlerine girme ve çalışma haklarını sınırlayan sözleşmenin feshini gerektiren nedenlere ilişkin genel ilkeler ortaya konulup kanuni çerçevenin çizilmediği; konunun bütün ayrıntılarıyla düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisinin tanındığı; bu itibarla kamu hizmetlerine girme ve çalışma hakkına sınırlama getiren kuralın belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunilik şartını taşımadığı; Anayasa'nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denildiği, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması ve bu yetkinin devredilememesinin, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olduğu, yasama yetkisinin devredilemezliğinin, kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına geldiği, Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklananın, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olduğu, Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olmasının gerektiği, Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakmasının, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağı, kuralda Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ilişkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözleşmenin feshini gerektiren durumlar genel hatlarıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususların tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanındığı, bu itibarla kuralın, yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle de bağdaşmadığı; kuralın, Anayasa’nın 7, 13, 49 ve 70. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Diğer yandan, aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin yenilenmesine ilişkin hükümlerin yer aldığı Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümlelerinin yürütülmesinin durdurulması ve iptali istemiyle açılan davada Danıştay İkinci Dairesince verilen 21/06/2022 günlü, E: 2021/17470 sayılı kararı ile; Anayasa Mahkemesinin 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararı ışığında, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshine neden olan ihtar puanı uygulamasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiğinin açık olduğu, bu nedenle ilgiliye verilen ihtar puanlarının beş ve daha üzeri olması veya ihtar puanlarının yüz elli puanı bulması halinde sözleşmesinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verme hususunda Komisyon kurulmasına dair düzenlemede hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle anılan düzenlemenin yürütülmesinin durdurulmasına karar verildiği görülmüştür.
Bu durumda dava konusu düzenleme yukarıda yer alan açıklamalar kapsamında değerlendirildiğinde; normlar hiyerarşisi uyarınca bir üst basamakta yer alan Yönetmelik hükmüne aykırı hale gelen ve aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına verilen ihtar puanlarının beş ve daha üzeri olması veya ihtar puanlarının yüz elli puanı bulması halinde sözleşmelerinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verme hususunda Komisyon kurulmasına, bu komisyonun kimlerden oluşacağına ve hangi kriterlere göre değerlendirme yapacağına ilişkin hususların yer aldığı düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu düzenlemenin iptaline karar verilmesinin uygun olduğu düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için belirlenen 30/04/2025 günü, davacı asil..., davacılar vekili Av. ...'un ve davalı idareyi temsilen Hukuk Müşaviri ...'in geldiği görülerek, Danıştay Savcısının hazır bulunduğu açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacılar, Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı "Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemesinin iptali istemiyle bakılan davayı açmıştır.
Dava konusu edilen düzenleme şu şekildedir:
"30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin “Sözleşmelerin Yenilenmesi” başlıklı 7. maddesi uyarınca yıl sonunda sözleşmesi sona eren aile hekimliği çalışanları (aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları) ile ilgili olarak aşağıdaki usul ve esaslar belirlenmiştir;
Her il sağlık müdürlüğünde, il sağlık müdürü başkanlığında halk sağlığı hizmetlerinden sorumlu başkan, personel hizmetlerinden sorumlu başkan, il sağlık müdürlüğünde görevli avukat ve ilgili aile hekimliği biriminin bağlı olduğu ilçe sağlık idare amirinin/toplum sağlığı merkezi başkanının yer aldığı 5 kişiden müteşekkil Aile Hekimliği Çalışanları Sözleşme Yenileme Değerlendirme Komisyonu oluşturulur. Komisyon sekretaryası disiplin işlemlerinden sorumlu birim tarafından yürütülür.
Komisyon tarafından değerlendirilmesi gerekenler ile sözleşmesinin yenilenmemesini talep edenler hariç olmak üzere tüm aile hekimliği çalışanlarının sözleşmeleri 1 Ocak'tan geçerli olmak üzere en geç 31 Aralık tarihine kadar aralık ayı içinde yenilenir. Bu durumdaki aile sağlığı çalışanlarının sözleşmeleri yenilenirken aile hekimlerinin görüşü aranmaz.
Komisyon her yıl en az bir kez olmak üzere aralık ayı içerisinde toplanır. Komisyon toplantılarına 31 Aralık tarihine kadar verilmiş olan ihtar puanları dahil edilir. Komisyon değerlendirme dosyalarında aile sağlığı çalışanları için ilgili aile hekimlerinin görüşleri de yer alır. Komisyon değerlendirmesine alınacak dosyalarda ilgilinin sözleşme yenilememe talebi dikkate alınmaz.
İhtar puanlarının niteliği, sağlık hizmetine etkisi, süreklilik arz edip etmediği gibi hususlar komisyon tarafından değerlendirilerek gerekçeli olarak oy çokluğu ile karar alınır ve ilgililere tebliğ edilir.
Komisyon çalışmaları 31 Aralık itibarıyla tamamlanarak “sözleşme yenileme kararı” verilenlerin sözleşmeleri 1 Ocak'tan geçerli olmak üzere yenilenir,
Mezkur Yönetmeliğin 7 nci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan bir yıllık süre takvim yılı olarak uygulanır.
........"
İLGİLİ MEVZUAT :
Aile hekimliği hizmetlerinin yürütülmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve mali hakları ile hizmetin esaslarını düzenleyen 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı; Sağlık Bakanlığının (…) belirleyeceği illerde, birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi, birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi, kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanması amacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminen görevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malî hakları ile hizmetin esaslarını düzenlemektir." kuralı yer almış; "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde; "Aile hekimi; kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabiptir. Aile sağlığı çalışanı; aile hekimi ile birlikte hizmet veren hemşire, ebe, sağlık memuru gibi sağlık elemanıdır." kuralına yer verilmiştir. Aynı Kanun'un -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- "Yönetmelikler" başlıklı 8. maddesinde; "Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının çalışma usul ve esasları; çalışılan yer, kurum ve statülerine göre öncelik sıralaması; aile hekimliği uygulamasına geçişe ve nakillere ilişkin puanlama sistemi ve sayıları; aile sağlığı merkezi olarak kullanılacak yerlerde aranacak fizikî ve teknik şartlar; meslek ilkeleri; iş tanımları; performans ve hizmet kalite standartları; hasta sevk evrakı, reçete, rapor ve diğer kullanılacak belgelerin şekli ve içeriği, kayıtların tutulması ile çalışma ve denetime ilişkin usul ve esaslar, Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
Aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususlar ve bu Kanunda belirlenen esaslar çerçevesinde bunlara yapılacak ödeme tutarları ile bu ücretlerden indirim oran ve şartları, sözleşmenin feshini gerektiren nedenler, Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
30/06/2021 günlü, 31527 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin, dava konusu düzenleyici işlemin dayanağı olan -davanın açıldığı tarih itibarıyla yürürlükte olan haliyle- "Sözleşmelerin yenilenmesi" başlıklı 7. maddesi; "(1)Sözleşme süresi sonunda, aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olarak görevine devam etmek isteyenlerin sözleşmesi yenilenir. Ancak bir sözleşme döneminde bu Yönetmeliğin eki (EK-3 AİLE HEKİMLİĞİ UYGULAMASINDA UYGULANACAK İHTAR PUANI CETVELİ)’nde yer alan fiillerden 5 ve daha fazla kez ihtar puanı verilmesi veya toplamda 150 ve üzerinde ihtar puanına ulaşılması halinde müdürlükçe komisyon oluşturularak değerlendirme yapılır. Değerlendirme neticesinde komisyon tarafından; yeniden sözleşme imzalanmasına veya sözleşmenin yenilenmemesine karar verilir. Aile sağlığı çalışanları için verilecek kararlarda aile hekiminin görüşü de alınır. Komisyonun teşekkülü ile çalışma usul ve esasları Bakanlıkça belirlenir.
(2) Bakanlık müfettişlerince yapılacak inceleme ve soruşturma neticesine göre sözleşmenin yenilenmemesi kararı verilebilir.
(3) Birinci ve ikinci fıkralara göre sözleşmesi yenilenmeyenler, bir yıl süreyle aile hekimi veya aile sağlığı çalışanı olmak üzere başvuruda bulunamaz.
(4) 25/6/2019 tarihli ve 7179 sayılı Askeralma Kanununa istinaden bedelli askerlik yapmak üzere pozisyonlarının korunması talebinde bulunarak sözleşmesi feshedilenler, sözleşme fesih tarihinden itibaren en geç otuz gün içerisinde başvurmaları halinde ayrılmadan önce çalıştığı aile hekimliği biriminde sözleşme imzalayarak göreve başlayabilir." hükmünü haizdir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Dairemizin E:2021/17470 esasına kayıtlı dosyasında, 5258 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresinin Anayasa'nın 7, 38 ve 128. maddelerine aykırılık teşkil ettiği iddiasıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmuş; Anayasa Mahkemesince verilen 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararla; Anayasa’nın 70. maddesinin birinci fıkrasında “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir.” denilmek suretiyle kamu hizmetlerine girme hakkının güvence altına alındığı, anılan hakkın sadece kamu hizmetlerine girmeyi değil kamu hizmetlerinde bulunmayı/kalmayı da güvence altına aldığı, bu itibarla Türk vatandaşı olan sağlık çalışanının sözleşmesinin feshedilmesi suretiyle kamu hizmetinden çıkarılması sonucunu doğuran kuralın, kamu hizmetlerine girme hakkına yönelik bir sınırlama getirdiği, Anayasa’nın 49. maddesinin birinci fıkrasında “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.” denilmek suretiyle herkesin çalışma hakkına sahip olduğunun hüküm altına alındığı, 5258 sayılı Kanun’un 3. maddesi uyarınca Türk vatandaşı olmayan kişilerin de anılan Kanun kapsamında sağlık çalışanı olarak görevlendirilebilmesinin mümkün olduğu gözetildiğinde, sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin yönetmelikle düzenlenmesini öngören kuralın Türk vatandaşı olmayan sağlık çalışanlarının da çalışma hakkını sınırladığı, Anayasa’nın temel hak ve özgürlüklerin sınırlanma rejimini düzenleyen 13. maddesi ile yabancıların durumunun düzenlendiği 16. maddesinde temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanacağının hüküm altına alındığı, buna göre temel hak ve özgürlükleri sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen var olmasının yeterli olmadığı, yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerektiği, esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olmasının Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereği olduğu; hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerektiği, kanunda bulunması gereken bu niteliklerin hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunlu olduğu, bu ilkenin hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kıldığı; kanuniliğin, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanması gerektiği, itiraz konusu kuralın, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlerin Cumhurbaşkanınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğini hüküm altına aldığı; kuralın, yaptırım konusu eylemleri belirlememek suretiyle ilgililerin hangi somut fiil ve olguya dayanılarak sözleşmelerinin feshedileceğini belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımadığı, sağlık çalışanlarının kamu hizmetlerine girme ve çalışma haklarını sınırlayan sözleşmenin feshini gerektiren nedenlere ilişkin genel ilkeler ortaya konulup kanuni çerçevenin çizilmediği; konunun bütün ayrıntılarıyla düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisinin tanındığı; bu itibarla kamu hizmetlerine girme ve çalışma hakkına sınırlama getiren kuralın belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmadığı ve kanunilik şartını taşımadığı; Anayasa'nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denildiği, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması ve bu yetkinin devredilememesinin, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereği olduğu, yasama yetkisinin devredilemezliğinin, kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına geldiği, Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklananın, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olduğu, Anayasa’da yer alan temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanması, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olmasının gerektiği, Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin türevsel nitelikteki işlemlerine bırakmasının, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamayacağı, kuralda Anayasa’nın kanunla düzenlenmesini öngördüğü ve temel hakların sınırlandırılmasına ilişkin olan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshini gerektiren nedenlere ilişkin olarak genel ilkeler ortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, sözleşmenin feshini gerektiren durumlar genel hatlarıyla da olsa belirlenmeden, ilgili hususların tamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılması suretiyle yürütmeye sınırsız, belirsiz, geniş bir düzenleme yetkisi tanındığı, bu itibarla kuralın, yasama yetkisinin devredilemezliği ilkesiyle de bağdaşmadığı; kuralın, Anayasa’nın 7, 13, 49 ve 70. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle iptaline, kararın Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
Öte yandan; aile hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin yenilenmesine ilişkin hükümlerin yer aldığı Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümlelerinin iptali istemiyle Dairemizin 2021/17470 sayılı esasına kayden açılan davada, 30/04/2025 günlü, K:2025/2142 sayılı kararla, Dairemizce, Anayasa Mahkemesinin 21/06/2022 günlü, E:2022/43, K:2022/81 sayılı kararı ışığında, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshine neden olan ihtar puanı uygulamasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiğinin açık olduğu, bu nedenle ilgiliye verilen ihtar puanlarının beş ve daha üzeri olması veya ihtar puanlarının yüz elli puanı bulması halinde sözleşmesinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verme hususunda Komisyon kurulmasına dair düzenlemede hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle anılan düzenlemenin iptaline karar verilmiştir.
Bu durumda; Dairemizin E:2021/17470 sayılı dosyasında 30/04/2025 günlü, K:2025/2142 sayılı kararla dava konusu düzenleyici işlemin dayanağı olan Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin 7. maddesinin 1. fıkrasının ikinci ve devamı cümlelerinin iptaline hükmedilmiş olması karşısında, normlar hiyerarşisi uyarınca bir üst basamakta yer alan Yönetmelik hükmüne aykırı hale gelen ve aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına verilen ihtar puanlarının beş ve daha üzeri olması veya ihtar puanlarının yüz elli puanı bulması halinde sözleşmelerinin yenilenip yenilenmeyeceğine karar verme hususunda Komisyon kurulmasına, bu komisyonun kimlerden oluşacağına ve hangi kriterlere göre değerlendirme yapacağına ilişkin hususların yer aldığı düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Sağlık Bakanlığı Halk Sağlığı Genel Müdürlüğünün 02/12/2021 günlü, 01-2127 sayılı "Aile Hekimliği Çalışanlarının Sözleşmelerinin Yenilenmesi" konulu düzenlemesinin İPTALİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan ...-TL yargılama giderinin, davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, posta giderinden artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen...-TL vekalet ücretinin, davalı idareden alınarak davacılara verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 30/04/2025 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.