T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2022/226
Karar No : 2024/3643
DAVACILAR : 1- ...
2- ...
DAVALI : ...Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : SGK Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığı ile Orman Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulunda başmüfettiş olarak çalışmakta iken 5449 sayılı Kanun'un 18. maddesi uyarınca Kalkınma Ajanslarına iç denetçi olarak geçen davacılar tarafından; 20/10/2021 günlü, 31634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1., 2., 3., 4. ve 6. maddeleri ile Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğünün ... günlü,...sayılı işleminin iptali ile 15/07/2018 günlü, 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin -14/07/2021 günlü, 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 11. ve 15. maddeleri ile değişik- 200. ve 207. maddelerinin Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacılar tarafından; dava konusu Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'te, uzman kadrosuna geçiş için talepte bulunmayan ya da talebi uygun görülmeyen iç denetçilerin sözleşmelerinin feshedileceğine dair bir hüküm bulunmadığı halde, Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı işleminde, Ajansın uzman kadrosunda personel ihtiyacı olmaması durumunda ilgili personelin iş sözleşmesinin feshedilebileceğinin belirtilmesiyle, yönetmeliğin vermediği bir yetkinin zikredildiği, uzman kadrosuna geçiş için talepte bulunulmadığında ne olacağının veya ne zamana kadar talepte bulunulacağının Yönetmelik'te düzenlenmediği, talepte bulunulsa bile idarenin takdir yetkisinin söz konusu olduğu, iş akdinin feshedilmesinin yasal bir hale getirilmeye çalışıldığı, 14/07/2021 günlü, 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 11. ve 15. maddeleriyle, Kalkınma Ajanslarında dış denetim, iç denetim ve iç denetçiye ilişkin hükümlerin kaldırıldığı ve 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 207. maddesinin ''Ajanslarda, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından inceleme, teftiş, denetim ve soruşturma yapılabilir.'' şeklinde değiştirilerek Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına denetim yetkisi tanındığı, yapılan düzenlemeyle Kalkınma Ajanslarının, Bakanlık Teftiş Başkanlığının denetimine tabi tutularak, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının mevcut yetkisinin sınırının aşıldığı, ''yapılabilir'' ifadesiyle denetim yetkisinin isteğe bırakıldığı, ilgili kuruluşlar KOSGEB, TÜBİTAK gibi kurumlarda iç denetim birimlerinin mevcut olduğu, anılan kurumlardaki denetim birimleri kaldırılmadığı halde Kalkınma Ajanslarının denetim biriminin kaldırılmasının objektif bakışla yapıldığının söylenemeyeceği, kadrolarının 2018 yılında Kalkınma Ajansına intikal ettiği, dönecek kurumun bulunmadığı, iç denetçi istihdamına son verilmesini gerektiren şartların tamamıyla gerçekleşmediği, Kalkınma Ajansları Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliği, Kalkınma Ajansları Proje ve Faaliyet Destekleme Yönetmeliklerindeki bazı maddelerde iç denetimin halen devam ettiği, 17/09/2022 günlü, 31956 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Denetim Yönetmeliği'nin 9. maddesiyle, 03/08/2009 günlü, 27308 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kalkınma Ajansları Denetim Yönetmeliği'nin yürürlükten kaldırıldığı, böylelikle iç denetçilerin açılan davayı kazanmaları durumunda dahi yetkisiz bırakılması ve herhangi bir denetim yapamamasının yolunun açılmış olduğu, uzman olarak atanılmasının tenzili rütbe olduğu ve maaşlarının / statülerinin düşürüldüğü ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; dava konusu, 20/10/2021 günlü, 31634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1., 2., 3., 4. ve 6. maddeleri yönünden; 14/07/2021 günlü, 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 15. maddesiyle, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 207. maddesinde yapılan değişiklikle, Kalkınma Ajanslarında iç denetimin kaldırıldığı, halihazırda Kalkınma Ajanslarında iç denetçi istihdamı bulunmadığı, mezkur 80 sayılı Kararname'nin yürürlüğe girmesini müteakip, Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliği'nde Bakanlık tarafından gerekli değişiklikler yapıldığı ve 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle uyumlu hale getirildiği, bu kapsamda Yönetmeliğe eklenen Geçici 2. madde hükmü ile halihazırda Kalkınma Ajanslarında görev yapmakta olan iç denetçilere, talepleri üzerine, ajansın insan kaynakları ihtiyacı gözetilmek suretiyle uzman kadrosunda istihdam edilebilme imkanı getirildiği, Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğünün ... günlü,... sayılı işlemi yönünden; 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 187/1. fıkrasında ifade edildiği üzere, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının, ajansların ulusal düzeyde koordinasyonundan sorumlu olduğu, Bakanlıklarının, koordinasyon görevinin gereği olarak, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliği kapsamında gerçekleştirilen değişiklikleri, ilgili Kalkınma Ajanslarına duyurduğu ve söz konusu mevzuat düzenlemelerinin gereğinin yerine getirilmesini talep ettiği, dava konusu işlemle, Kalkınma Ajanslarında iç denetçi kadrosunda istihdam edilen personelin iş sözleşmesinin feshedilmesi gerektiğinin ifade edilmediği, bu hususun Yönetmelikte yapılan değişiklik doğrultusunda Kalkınma Ajanslarının yönetim kurullarının takdirlerine bırakıldığı, Bakanlıklarının, anılan Yönetmeliğin vermediği bir yetkiyi kullandıkları iddiasının mesnetten yoksun olduğu, iş hukuku çerçevesinde, işverenin artık sunmayacağı bir hizmet ya da yerine getirmek zorunda bulunmadığı bir görev alanında personel istihdam etmesinin şart olmadığı, bu doğrultuda işverenin, sunmayacağı hizmet alanında istihdam edilen personelini, başka bir alanda istihdam etme yoluna gidebileceği, işçinin bu görev değişikliğini kabul etmemesi halinde ise işveren bakımından geçerli nedenle fesih hakkının doğacağı, Kalkınma Ajanslarının Sayıştay ile Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından denetlendiği, bu iki denetim usulüne ilave olarak, Bakanlık tarafından gerekli görülen durumlarda, mali yönetim yeterliği denetimine tabi tutulduğu, beklenen katkıyı sağlayamayan denetim türlerinin ilga edilerek uygulamanın iyileştirilmesinin amaçlandığı, Kalkınma Ajanslarının tabi olduğu tüm ikincil mevzuat kapsamındaki değişiklik çalışmaları henüz tamamlanmadığından, iç denetime ilişkin hükümler yürürlükte olsa dahi, bu düzenlemelerin hukuk alanında herhangi bir karşılığının kalmadığı, ikincil mevzuat kapsamında bulunan iç denetime ilişkin hükümler ile yapılan atıfların kaldırılmasına ilişkin çalışmaların halihazırda devam etmekte olduğu, Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde iç denetçi istihdamına ilişkin hükümlerin ilga edildiği, dava dilekçesinde iç denetimin ilga edilmesiyle personelin uzman kadrosunda istihdam edilmesi ''tenzili rütbe'' olarak adlandırılsa da bu iddianın kabulünün mümkün olmadığı, Kalkınma Ajanslarından kaldırılan iç denetim görevini ifa eden personel tarafından gerçekleştirilen faaliyetler ile sağlanan katma değerin, Kalkınma Ajansı uzmanlarından daha fazla olmadığının müşahede edildiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmelik'in dayanağı olan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 200. maddesinde yer alan, ''Ayrıca ajanslarda iç denetim yapmak üzere bir iç denetçi istihdam edilir.'' düzenlemesini kaldıran 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 11. maddesinin noksan düzenleme; 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 200. maddesinde yer alan ''iş mevzuatı'' kısmının, iç denetçiler yönünden; Anayasa’da yer alan hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı gerekçesiyle, itiraz yoluyla incelenmesi ve iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, SGK Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığı ile Orman Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulunda başmüfettiş olarak çalışmakta iken 5449 sayılı Kanun'un 18. maddesi uyarınca Kalkınma Ajanslarına iç denetçi olarak geçen davacılar tarafından, 20/10/2021 tarih ve 31634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1., 2., 3., 4. ve 6. maddeleri ile Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğünün ...tarih ve...sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
I - Davacıların 15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin(CBK) 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 11. ve 15. maddeleri ile değişik iç denetimi kaldıran 200. ve 207. maddelerinin Anayasaya aykırı olduğu yönündeki iddiası yönünden yapılan incelemede;
Davacılar tarafından, 14/07/2021 tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin(CBK) 11. ve 15. maddeleriyle, Kalkınma Ajanslarında dış denetim, iç denetim ve iç denetçiye ilişkin hükümlerin kaldırıldığı ve 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 207. maddesinin ''Ajanslarda, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından inceleme, teftiş, denetim ve soruşturma yapılabilir.'' şeklinde değiştirilerek Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına denetim yetkisi tanındığı, yapılan düzenlemeyle Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının bağlı kuruluşu olmayan ve idari vesayet denetimine tabi olmayan Kalkınma Ajanslarının, Bakanlık Teftiş Başkanlığının denetimine tabi tutulduğu, 15/07/2018 günlü, 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 14/07/2021tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 11. ve 15. maddeleri ile değişik iç denetimi kaldıran 200. ve 207. maddelerinin Anayasa'nın 123. ve kanunda açıkça belirtilen bir hususta düzenleme yapılmış olması nedeniyle 104. maddesine aykırı olduğu belirtilerek bu maddelerin iptali istemeyle Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği ileri sürülmüştür.
25.01.2006 tarih ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve
Görevleri Hakkında Kanun'un 3'üncü maddesi ile Bakanlar Kuruluna verilen yetki kapsamında, Bakanlar Kurulu'nun; 2006, 2008 ve 2009 yıllarında çıkardığı kararlarla 26 kalkınma ajansı kurulmuştur. Kamu Kurumlarının yeniden yapılanma sürecinde 09.07.2018 tarihli ve 30473 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK)'nin 75. maddesi ile 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun’un birkaç maddesi dışında anılan kanunun iç denetim yapılmasını öngören 25. maddesi dahil tüm maddeleri yürürlükten kaldırılmıştır.
15/07/2018 tarih ve 30479 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 16. Bölümünde, Kalkınma Ajansları düzenlenmiş, 185. maddede, “Ajanslar, tüzel kişiliği haiz ve bu bölümde düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tâbidir.”, 200/1. maddede, ''Ajans hizmetleri 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 28 inci maddesine göre iş mevzuatı çerçevesinde istihdam edilen uzman personel ve destek personeli eliyle yürütülür. Ayrıca ajanslarda iç denetim yapmak üzere bir iç denetçi istihdam edilir. ...” kuralları getirilmiş, söz konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Geçici 4. maddesinde ise;703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 179. maddesi ile eklenen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 31 inci maddesi kapsamına girenlerin asıl kurumlarına dönüşleri veya 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yayımlandığı tarih itibarıyla görevlendirilmiş bulundukları kurumda 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgisine göre ek 23 ila ek 28 inci maddelerine göre istihdamına devam edilmesi, ilgili personelin muvafakati alınmak suretiyle geçici 31 inci maddede belirtilen süre içerisinde gerçekleştirilir. Bu şekilde istihdam edilen personelin kadro ve pozisyonları atama işlemi ile birlikte ihdas edilmiş sayılır.” düzenlemesi," Denetim" başlıklı" 207/1. maddesi ile de " Ajanslarda iç ve dış denetim yapılır." düzenlemesi yapılmış, davacılarda bu kapsamda iç denetçi kadrolarında istihdam edilmiş, daha sonra 14/07/2021tarih ve 31541 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 11. maddesiyle 200. maddedeki ikinci cümle ve 15. maddesi ile de 207. Maddede yer verilen kalkınma ajanslarındaki iç denetçiliğe ilişkin tüm düzenlemeler kaldırılmış olup kalkınma ajanslarının sayıştay denetimi yanında (CBK. m.192/b) Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı koordinasyonunda mali yönetim yeterliği denetimine(CBK m.207) tabi tutulmaları öngörülmüştür.
"İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği" başlıklı 123. maddesinde " İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.
İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.
Kamu tüzelkişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur." hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa'nın 166/1. maddesinde "Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekilde kullanılmasını planlamak, bu amaçla gerekli teşkilatı kurmak Devletin görevidir." hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa'nın idarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliğiyle ilgili 123. maddesinin üçüncü fıkrasında, "kamu tüzel kişiliği ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur" denilmektedir. Bir hizmet yerinden yönetim kuruluşu olan Kalkınma Ajansları da 4 numaralı Cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayanılarak kurulmuştur.
Kalkınma ajansları, 4 numaralı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin 184 ve 188/e maddelerinde belirtildiği üzere kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşlarının temsilcilerinin katılımıyla bunlar arasındaki iş birliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle Anayasa'nın 166. maddesi uyarınca Devlet'e verilen planlama görevi gereği, ulusal kalkınma planı ve programlarda öngörülen ilke ve politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, gelişmenin sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulan ve bu amaçla Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı koordinasyonunda çalışmalar yürüten, tüzel kişiliği haiz yeni ve kendine özgü kurumlar olup ajansın kuruluş, görev ve yetkileri ile teşkilatına ilişkin hususlar (4) numaralı CBK’nın 184. ila 207. maddelerinde düzenlenmiştir.
Anayasa Mahkemesi kalkınma ajanslarının kendilerine özgü yapılar olduğunu kabul etmekte ve bu özellikleri nedeniyle yapılarına uygun düzenlemeler yapılabileceğinin altını çizmektedir.(AYM,30.11.2007 Tarih ve E.2006/61,K.2007/91 sayıl kararı)
Kanunda düzenlenen konuların Cumhurbaşkanlığı kararnamesi(CBK) ile düzenlenmiş olup olmadığı konusunda değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile dava konusu düzenlemenin yapılmış olduğu tarih itibariyle 5449 sayılı kanunun Kalkınma Ajanslarının kuruluşuna ve denetimine ilişkin hükümlerinin 703 sayılı KHK'nin 75. Maddesiyle kaldırılmış olduğu dikkate alındığında kanunda açıkça düzenlenen bir konuda Cumhurbaşkanı Kararnamesi ile düzenleme yapılmış olmasının söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır.
Kalkınma Ajansları, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı bünyesinde oluşturulan Kalkınma
Ajansları Genel Müdürlüğü tarafından koordine edilmektedir. Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının ajans üzerindeki görevi koordinasyon ile sınırlı olup, Bakanlığın ilgili ya da bağlı kuruluşu değildir. (Sayıştay Başkanlığı, Ahiler Kalkınma Ajansı 2022 Sayıştay Denetim Raporu s.3 ,Eylül 2023 )
Kalkınma ajanslarının Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının bağlı ve ilgili kuruluşu olmadığı, kendine özgü yapısı ve ayrı bir tüzel kişiliği olan bir hizmet yerinden yönetim kurumu olduğu açıktır. Bu nedenle Bakanlığın hiyerarşik denetimine tabi olmadığı söylenebilir.
Anayasa Mahkemesi de; hizmet yönünden yerinden önetim kuruluşları üzerinde merkezi idarenin vesayet yetkisine sahip olduğu hususu Anayasada belirtilmemiş de olsa, mahalli idareler üzerinde var olan bu yetkinin hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarında da var olduğunun kabul edilmesi gerektiğini belirtmiştir. Anayasa Mahkemesi buna gerekçe olarak da Anayasa’nın 123. maddesinde yer alan idarenin bütünlüğü ilkesini göstermiştir.((AYM, 03.04.2013, E. 2011/142, K. 2013/52 sayılı karar)
Açıklanan nedenlerle davacının 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 11. ve 15. maddeleri ile değişik iç denetimi kaldıran 200. ve 207. maddelerinin Anayasaya aykırı olduğu yönündeki iddiaları ciddi bulunmamıştır.
II- 20/10/2021 tarih ve 31634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1., 2., 3., 4. ve 6. maddelerinin iptali istemi yönünden;
Dava konusu Yönetmelik'in 1. maddesi ile 29/5/2019 tarihli ve 30788 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinin 3 üncü maddesinin birinci fıkrasının (ğ) ve (i) bentlerinde yer alan “iç denetçi,” ibareleri ile aynı fıkranın (d) bendi yürürlükten kaldırılmış, 2. maddesi ile aynı Yönetmeliğin 10 uncu maddesinin başlığı “Uzman personel ve hukuk müşaviri için aranan özel şartlar” olarak değiştirilmiş, aynı maddenin ikinci ve altıncı fıkralarında yer alan “ve iç denetçi” ibareleri ile dördüncü fıkrası, 3.maddesi ile aynı Yönetmeliğin 13 üncü maddesinin birinci fıkrasında yer alan “iç denetçi,” ibaresi,4. maddesi ile yine aynı Yönetmeliğin 21 inci maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “ile iç denetçi” ibaresi yürürlükten kaldırılmış,6. maddesi ile de yönetmeliğe eklenen " İç denetçi olarak istihdam edilen personel" başlıklı Geçici 2. madde de " (1) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte Ajanslarda iç denetçi olarak istihdam edilenlerden talepte bulunanlar, bu Yönetmelikte yer alan sınav ve yabancı dil şartına tabi olmaksızın görev yaptığı Ajansta, Ajansın insan kaynakları ihtiyacı da gözetilerek, uzman kadrosunda istihdam edilebilir. (2) Ajanslarda iç denetçi kadrolarının herhangi bir şekilde boşalması halinde bu kadrolar hiçbir surette kullanılamaz.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen Kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü Kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanunun "Uygulanmayacak hükümler" başlıklı 27. maddesinde "Ajans, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine tâbi değildir." hükmüne yer verilmiştir.
Yeni Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliği çerçevesinde; 2009 tarihli eski Kalkınma Ajansları Denetim Yönetmeliği ilga edilmiş, ajansların Sanayi Bakanlığı bütçesinden transfer ödeneği kullanabilmesi ancak mali yönetim yeterliliğinin uygun bulunması hâlinde, gerçekleşebilecek bir eylem biçiminde tanımlanmıştır. Bakanlığın, mali yönetim yeterlilik denetimi sürecinde kullanılmak üzere bir kriter seti geliştirecek olması ve birinci denetim neticesinde, başarısız olduğuna hükmedilen ajansların; yeniden kaynak kullanım hakkı elde edebilmeleri için ikinci bir denetimde başarılı sayılmalarına ilişkin gereklik yeni dönemde kalkınma ajanslarının denetlenmesi noktasında, ilk kez uygulanacak olan düzenlemeler arasında yer almaktadır. Bu adım kalkınma ajanslarının mali performansları başta olmak üzere etkili ve verimli çalışmalarına dönük önemli bir adımdır.(Tekin AVANER-Kubilay Düzenli:”Kalkınma Ajanslarının Denetimi,Tarihsel Süreç ve Mali Yeterlilik Denetimine Dair Güncel Gelişmeler,Dumlupınar Üniversitesi, Sosyal Bilimler Dergisi,S.77,s.64)
Her ne kadar idare ve kurumların tüm malî işlemlerin muhasebeleştirilmesini, raporlanmasını ve malî kontrolü düzenleyen 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununun 55. maddesinde bu kanun kapsamındaki idare ve kurumlar için iç denetim yapılması öngörülmüş ise de; Kalkınma ajanslarının, 5018 sayılı Kanuna tabi idare ve kurumları gösteren bu kanuna ekli cetvellerde belirtilen idare ve kurumlar arasında sayılmadığı gibi bu kanuna tabi tutulmadığı görülmektedir.
Nitekim uygulamada kamu tüzelkişiliğine sahip pek çok kuruluşun, daha esnek ve hızlı karar alması ve uygulayabilmesi bakımından, bu tür hükümlerden muaf kılındığı gözlenmektedir. Örneğin kamu tüzelkişiliği niteliği kanunda açıkça belirtilen Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı, 5523 sayılı Cumhurbaşkanlığına Bağlı Ofislere İlişkin Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanunun 14. maddesi ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’ndan, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’ndan muaf tutulmuştur.
09.07.2018 tarihli ve 30473 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK)'nin 75. Maddesi ile 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun’un birkaç maddesi dışında anılan kanunun iç denetim yapılmasını öngören 25. maddesi dahil tüm maddeleri yürürlükten kaldırıldığı, bunun gereği olarak 4 numaralı Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile Kalkınma Ajansları için yeni bir denetim usulünün benimsendiği dikkate alındığında idarenin daha önce iç denetçi olarak istihdam edilen ve hizmet alanı kalmayan personelini ihtiyaç duyduğu başka alanda istihdam etmesine imkan sağlayan düzenlemenin kamu yararı kişi yararı dengesini gözetir nitelikte ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun'da ve Yönetmelik'in dayanaklarından olan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde yer alan düzenlemeler dikkate alındığında; kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici, daraltıcı nitelikte bir hüküm getirmeyen ve üst hukuk normlarına uyumlu bir şekilde hazırlanıp yürürlüğe giren iç denetim usulünü kaldıran dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
II- Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğünün ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali istemi yönünden;
Davacılar tarafından; dava konusu, Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'te, uzman kadrosuna geçiş için talepte bulunmayan ya da talebi uygun görülmeyen iç denetçilerin sözleşmelerinin feshedileceğine dair bir hüküm bulunmadığı halde, Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işleminde, Ajansın uzman kadrosunda personel ihtiyacı olmaması durumunda ilgili personelin iş sözleşmesinin feshedilebileceğinin belirtilmesiyle, yönetmeliğin vermediği bir yetkinin zikredildiği, uzman kadrosuna geçiş için talepte bulunulmadığında ne olacağının veya ne zamana kadar talepte bulunulacağının Yönetmelik'te düzenlenmediği, talepte bulunulsa bile idarenin takdir yetkisinin söz konusu olduğu, iş akdinin feshedilmesinin yasal bir hale getirilmeye çalışıldığı, iç denetçi kadrolarının kaldırılmadığı, kardolar kaldırılmadığı sürece devamlılığın esas olduğu, Kalkınma Ajansları Denetim Yönetmeliğinde, Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinde, Proje faaliyet Destekleme Yönetmeliğinde halen iç denetime ilişkin hükümlerin bulunduğu ileri sürülmüştür.
17.09.2022 tarih ve 31956 sayılı resmi gazetede yayımlanan Kalkınma Ajansları Denetim Yönetmeliğinin 5. ve 6. maddeleriyle 4 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine uyum çerçevesinde Ajansın kaynaklarını kullanabilme ve hesap verebilme yeterliğini ölçen yeterlik komisyonu tarafından mali yönetim yeterliği denetimi yapılması usulü getirilmiş, 9. maddesi ile de, 3/8/2009 tarihli ve 27308 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kalkınma Ajansları Denetim Yönetmeliği yürürlükten kaldırılmıştır.
Her ne kadar 28.09.2006 tarih ve 26303 sayılı resmi gazetede yayımlanan ve 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanunun 4 üncü maddesinin ikinci fıkrasının (h) bendi hükmüne dayanılarak hazırlanan Kalkınma Ajansları Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 11. maddesinde iç ve dış denetim uygulamasına yer verilmiş ise de, söz konusu yönetmeliğin dayanağı olan kanun maddesi 703 sayılı KHK'nin 75. Maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır. 08.11.2008 tarih ve : 27048 sayılı resmi gazetede yayımlanan Kalkınma Ajansları Proje ve Faaliyet Destekleme Yönetmeliğinde iç denetim ve iç denetçi uygulamasına ilişkin herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır.
Dava konusu işlemde; Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliği'nde 20/10/2021 günlü Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişiklikler kapsamında, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde 13/07/2021 tarihinde yapılan değişikliklerle uyumlu olarak bazı düzenlemeler yapıldığı, mezkur yönetmeliğe Geçici 2. maddenin 1. fıkrası olarak ''Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte Ajanslarda iç denetçi olarak istihdam edilenlerden talepte bulunanlar, bu Yönetmelikte yer alan sınav ve yabancı dil şartına tabi olmaksızın görev yaptığı Ajansta, Ajansın insan kaynakları ihtiyacı da gözetilerek, uzman kadrosunda istihdam edilebilir.'' hükmünün ilave edildiği, Kalkınma Ajanslarında iç denetim kaldırıldığından, bu düzenleme doğrultusunda halihazırda iç denetçi olarak istihdam edilen personelin rızası gözetilmek suretiyle uzman kadrolarına geçirilmesi ile mali ve sosyal haklarının yeni atandıkları kadroyla uyumlu olarak güncellenmesi işlemlerinin ivedilikle tamamlanması gerektiği, bununla birlikte, uzman kadrosuna geçiş sürecinde ajansın insan kaynakları ihtiyacının dikkate alınması gerektiği, Ajansın uzman kadrosunda personel ihtiyacı olmaması durumunda, ilgili personelin iş sözleşmesinin feshedilebileceği hususunun da ajans yönetim kurulunun takdirlerinde olduğu ifade edilmiştir.
Yukarıda aktarıldığı üzere, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun ve mezkur Yönetmelik'in dayanaklarından olan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleriyle getirilen yöntem ve kurallar çerçevesinde uyumlu bir şekilde tesis edildiği anlaşılan dava konusu işlemde de, hukuka, hizmetin gereklerine ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için belirlenen 12/06/2024 günü, davacılardan ...'nin gelmediği, davacılardan ...'nın ve davalı idareyi temsilen Av....'in geldiği görülerek, Danıştay Savcısı...'un hazır bulunduğu açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmada hazır bulunan taraflara usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, Başkan Vekili ...'un ve Üye ...'nın azlık oylarına karşılık davacıların Anayasa'ya aykırılık iddiaları ciddi bulunmayarak işin esası incelendi, gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
SGK Rehberlik ve Teftiş Kurulu Başkanlığı ile Orman Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulunda başmüfettiş olarak çalışmakta iken 5449 sayılı Kanun'un 18. maddesi uyarınca Kalkınma Ajanslarına iç denetçi olarak geçen davacılar tarafından; 20/10/2021 günlü, 31634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1., 2., 3., 4. ve 6. maddeleri ile Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı işleminin iptali istemiyle incelenmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
Kalkınma Ajansları, 15/07/2018 günlü, 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 16. Bölümünde düzenlenmiş olup, 184. maddede, ''Bu Bölümün amacı; kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle Cumhurbaşkanınca belirlenen politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, gelişmenin sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulacak kalkınma ajanslarının kuruluş, görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin usul ve esaslarını düzenlemektir.'' kuralına yer verilmiştir.
29/05/2019 günlü, 30788 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliği; 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 187. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendi ve 200. maddesi ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 28. maddesinin 4. fıkrası hükümlerine dayanılarak hazırlanmıştır.
Bu kapsamda, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun'da (02/07/2018 günlü, 703 sayılı KHK ile değişiklikten önceki adı ''Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun'') iç denetçiliğe dair düzenlemeler, 09/07/2018 günlü, 30473 (3. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 703 sayılı KHK'nın 75. maddesiyle mülga edilmiş olup, 14/07/2021 günlü, 31541 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 11. ve 15. maddeleriyle yapılan değişiklikle de, 15/07/2018 günlü, 30479 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Kalkınma Ajanslarındaki iç denetçiliğe dair düzenlemeler mülga edilmiştir. Akabinde, 29/05/2019 günlü, 30788 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde, dava konusu 20/10/2021 günlü, 31634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişiklikler yapılmış, kurumdaki iç denetçiliğe dair düzenlemeler ilga edilmiş ve 6. maddesiyle ''İç denetçi olarak istihdam edilen personel'' başlıklı Geçici 2. madde eklenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
I- 20/10/2021 günlü, 31634 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 1., 2., 3., 4. ve 6. maddelerinin iptali istemi yönünden;
Dava konusu Yönetmelik'in 1., 2., 3. ve 4. maddeleriyle yapılan düzenlemelerle iç denetçiler ile denetim yapılmasına ilişkin kurallar kaldırılmış, 6. maddesiyle de ''İç denetçi olarak istihdam edilen personel'' başlıklı Geçici 2. madde eklenmiştir. Anılan Geçici 2. maddede ''1) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte Ajanslarda iç denetçi olarak istihdam edilenlerden talepte bulunanlar, bu Yönetmelikte yer alan sınav ve yabancı dil şartına tabi olmaksızın görev yaptığı Ajansta, Ajansın insan kaynakları ihtiyacı da gözetilerek, uzman kadrosunda istihdam edilebilir. (2) Ajanslarda iç denetçi kadrolarının herhangi bir şekilde boşalması halinde bu kadrolar hiçbir surette kullanılamaz.” düzenlemesine yer verilmiştir.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde, alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta, daha sonra gelen Kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yürürlüğünü Anayasa'dan, yönetmelikler ise yürürlüğünü Kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Bu durumda; 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun'da ve Yönetmelik'in dayanaklarından olan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde yer alan düzenlemeler dikkate alındığında; kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan norma aykırı veya bunu değiştirici, daraltıcı nitelikte bir hüküm getirmeyen ve üst hukuk normlarına uyumlu bir şekilde hazırlanıp yürürlüğe giren dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
II- Kalkınma Ajansları Genel Müdürlüğünün 20/10/2021 günlü, E.45244388-106.03 -2994772 sayılı işleminin iptali istemi yönünden;
Dava konusu işlemde; Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliği'nde 20/10/2021 günlü Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren değişiklikler kapsamında, 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde 13/07/2021 tarihinde yapılan değişikliklerle uyumlu olarak bazı düzenlemeler yapıldığı, mezkur Yönetmeliğe Geçici 2. maddenin 1. fıkrası olarak ''Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte Ajanslarda iç denetçi olarak istihdam edilenlerden talepte bulunanlar, bu Yönetmelikte yer alan sınav ve yabancı dil şartına tabi olmaksızın görev yaptığı Ajansta, Ajansın insan kaynakları ihtiyacı da gözetilerek, uzman kadrosunda istihdam edilebilir.'' hükmünün ilave edildiği, Kalkınma Ajanslarında iç denetim kaldırıldığından, bu düzenleme doğrultusunda halihazırda iç denetçi olarak istihdam edilen personelin rızası gözetilmek suretiyle uzman kadrolarına geçirilmesi ile mali ve sosyal haklarının yeni atandıkları kadroyla uyumlu olarak güncellenmesi işlemlerinin ivedilikle tamamlanması, bununla birlikte; uzman kadrosuna geçiş sürecinde ajansın insan kaynakları ihtiyacının dikkate alınması gerektiği, Ajansın uzman kadrosunda personel ihtiyacı olmaması durumunda, ilgili personelin iş sözleşmesinin feshedilebileceği hususunun da ajans yönetim kurulunun takdirlerinde olduğu ifade edilmiştir.
Yukarıda aktarıldığı üzere, 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun ve mezkur Yönetmelik'in dayanaklarından olan 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleriyle getirilen yöntem ve kurallar çerçevesinde uyumlu bir şekilde tesis edildiği anlaşılan dava konusu işlemde de, hukuka, hizmetin gereklerine ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan...-TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı davalar için belirlenen ...TL vekalet ücretinin davacılardan alınarak davalı idareye verilmesine, noksan yatırılan...TL posta ücretinin davacılara tamamlattırılmasına,
3. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 12/06/2024 tarihinde esasta oybirliği, Anayasa'ya aykırılık iddiası yönünden ise oyçokluğu ile karar verildi.
(X) ANAYASA'YA AYKIRILIK İDDİASI BAKIMINDAN KARŞI OY :
08/06/2006 tarih ve 26074 say Resmi Gazete'de yayımlanan 5449 sayılı Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun'un, ajans personelinin nitelik, statü ve haklarını gösteren 18. maddesinde; ajans hizmetlerinin, iş mevzuatı hükümlerine göre istihdam edilen uzman personel ve destek personeli eliyle yürütüleceği, ayrıca, ajanslarda iç denetim yapmak üzere bir iç denetçi istihdam edileceği, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlardan, bu Kanun'da belirtilen nitelikleri taşıyanların, kendilerinin isteği ve kurumlarının muvafakati ile ajansta genel sekreter, iç denetçi olarak istihdam edileceği, bunların kurumlarıyla olan ilişkilerinin iş akdinin yapılmasıyla son bulacağı, bunlara verilecek ücret ile diğer malî ve sosyal hakların yapılacak iş akdi ile belirleneceği, bu şekilde istihdam edilenlerin ajanstaki görevleri sona erdiğinde, öğrenim durumları, hizmet yılı ve unvanları dikkate alınarak önceki kurumlarında kariyerlerine veya durumlarına uygun boş bir kadro veya pozisyona en geç üç ay içinde atanacağı ve herhangi bir işleme gerek kalmaksızın en geç bir ay içerisinde göreve başlatılacağı; 25. maddesinde de iç denetimde; ajansın faaliyetlerinin, hesaplarının, işlemlerinin ve performansının yönetim kurulu başkanı veya genel sekreter ile bir iç denetçi tarafından denetleneceği, iç denetim raporlarının yönetim kuruluna ve kalkınma kuruluna sunulacağı hükme bağlanmış;
09/07/2018 günlü, 30473 (3. Mükerrer) sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 5449 sayılı Kanun'un adı, 'Kalkınma Ajanslarının Hizmetlerine İlişkin Kanun'' olarak adı değişmiştir, yukarıda anılan maddeler dahil Kanun’un birden çok maddesi yürürlükten kaldırılmış;
703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 179. maddesi ile 375 sayılı KHK'ya eklenen Geçici 31. maddesinde, “10/5/2018 tarihli ve 7142 sayılı 6771 sayılı Kanunla Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Çeşitli Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Konusunda Yetki Kanununa göre çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerle yürürlükten kaldırılan, personelin kurumlarından aylıksız izinli sayılması ya da kurumlarıyla ilişkilerinin sona ermesi suretiyle diğer kamu kurum veya kuruluşlarında mevzuatında öngörülen statülerde sözleşmeyle görevlendirilmesine veya istihdamına dayanak teşkil eden hükümlere göre çalıştırılanların görevlendirmeleri veya istihdamları, bunların aylıksız izinli sayıldıkları ya da ilişkilerinin sona erdiği kamu kurum ve kuruluşlarına dönüşlerine, kıdem ve hizmetlerinin değerlendirilmesine ve tazminata ilişkin yürürlükten kaldırılan ilgili mevzuat hükümlerinin uygulanması suretiyle bir ay içerisinde sona erdirilir.” hükmüne yer verilerek ve bu kapsamdakilerin, yürüttükleri görevlerinin sona erme yöntemi gösterilmiş;
15/07/2018 günlü, 30479 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 16. Bölümünde, Kalkınma Ajansları düzenlenmiş, 184. maddede, ”Bu Bölümün amacı; kamu kesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki işbirliğini geliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerel potansiyeli harekete geçirmek suretiyle Cumhurbaşkanınca belirlenen politikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, gelişmenin sürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlik farklarını azaltmak üzere oluşturulacak kalkınma ajanslarının kuruluş, görev ve yetkileri ile koordinasyonuna ilişkin usul ve esaslarını düzenlemektir.'', 185. maddede, “Ajanslar, tüzel kişiliği haiz ve bu Bölümde düzenlenmemiş bütün işlemlerinde özel hukuk hükümlerine tâbidir.”, 200. maddede, ''Ajans hizmetleri 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 28 inci maddesine göre iş mevzuatı çerçevesinde istihdam edilen uzman personel ve destek personeli eliyle yürütülür. Ayrıca ajanslarda iç denetim yapmak üzere bir iç denetçi istihdam edilir.” kuralları getirilmiş;
Bahsi geçen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Geçici 4. maddesinde ise; 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin geçici 31 inci maddesi kapsamına girenlerin asıl kurumlarına dönüşleri veya 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin yayımlandığı tarih itibarıyla görevlendirilmiş bulundukları kurumda 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ilgisine göre ek 23 ila ek 28 inci maddelerine göre istihdamına devam edilmesi, ilgili personelin muvafakati alınmak suretiyle geçici 31 inci maddede belirtilen süre içerisinde gerçekleştirilir. Bu şekilde istihdam edilen personelin kadro ve pozisyonları atama işlemi ile birlikte ihdas edilmiş sayılır.” düzenlemesi yapılmıştır.
14/07/2021 günlü, 31541 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 11. maddesiyle 200. maddedeki ikinci cümle ve diğer maddeleri ile; kurumdaki iç denetçiliğe ilişkin tüm düzenlemeler kaldırılmıştır. Ancak, bu görevi yürütenlerin mali haklarının korunması, yürütecekleri görev yönünden Kararnamede düzenleme yer almamıştır.
Kalkınma Ajansları Personel Yönetmeliği'nin dava konusu Geçici 2. maddesinde ise; “(1) Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte Ajanslarda iç denetçi olarak istihdam edilenlerden talepte bulunanlar, bu Yönetmelikte yer alan sınav ve yabancı dil şartına tabi olmaksızın görev yaptığı Ajansta, Ajansın insan kaynakları ihtiyacı da gözetilerek, uzman kadrosunda istihdam edilebilir.
(2) Ajanslarda iç denetçi kadrolarının herhangi bir şekilde boşalması halinde bu kadrolar hiçbir surette kullanılamaz.” açıklamaları yapılmıştır.
Uyuşmazlıkta, bu kurumda görev yapan tüm personelin iş mevzuatına tabi kılınmasının öncelikle incelenmesi gerekir;
Kalkınma Ajanslarının tüzel kişiliğinin niteliği açıkça belirtilmemekle birlikte, kurulması ve kaldırılması, kamu gücü ve yetkilerin kullanılması, usul ve ayrıcalıklar getirilmesi, kamudan aktarılan kaynağı kullanması, merkezi idare ile olan bağlantıları göz önünde bulundurulduğunda, kamu tüzel kişisi olduğu kuşkusuzdur.
Kamu kurumlarında farklı statülerde personel istihdam edilmektedir. Bunlardan memur ya da diğer kamu görevlileri, atama işlemiyle; rolü, karşılıklı hak ve yükümlülüklerin, yetki ve sorumlulukların kural işlemlerle önceden saptanmış bir statüye girmektedirler. İşlemin konusunu, objektif hukuk kuralları düzenlediği için tarafların iradesinin belirleme yetkisi bulunmamaktadır.
İşmevzuatına tabi personel istihdamında ise "akdî" bir durum söz konusudur. Genelde sözleşmenin tarafları arasında özgür ve karşılıklı irade uyumu esastır. Sözleşme bireyin hak ve yetkilerini, çalışacağı kurumla olan ilişkilerini gösterecek ve yönetecek bir takım hükümleri de içerir. Böylece taraflar için yeni hukuksal durumlar yaratır. İş hukukuna tabi personelin çalışma güvencesi, kamu görevlilerinden farklı kurallara tabidir.
Kalkınma Ajanslarında yürütülen işlerde, kamudan aktarılan gelir kullanıldığından; kurumun iç denetimini yapan personelin, yapılan işin niteliğinin gerektirdiği mali hak ve kariyer güvencelerine sahip olması gerekir.
5449 sayılı Kanun’un 27. maddesi uyarınca, Ajans, 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu ve 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine tâbi tutulmamış, Ajanslarda iç ve dış olmak üzere iki tür denetim yapılması öngörülmüştür. Kalkınma Ajanslarının kendine özgü yapıları göz önünde bulundurulduğunda iç ve dış denetimlerinin belirlenen kişi ya da kuruluşlar tarafından yapılmasında Anayasa’ya aykırılık bulunmamış ise de, yapılan düzenlemelerle iç denetçiler ile denetim yapılmasına ilişkin kurallar kaldırılmıştır. Kurumun denetim usulünü belirlemede taktir yetkisi olduğunda kuşku bulunmamakla birlikte; Ajans personelinden olan iç denetçilerin, iş mevzuatına tabi kılınması ve bu denetim yöntemine ilişkin düzenlemelerin kaldırılması sonucu; kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlardan, kendilerinin isteği ve kurumlarının muvafakati ile iç denetçilik yapanların da iç denetçilik yapamayacakları halde, bunların yürütecekleri görev ve mali haklara ilişkin düzenleme yapılmaması nedeniyle, kadro/pozisyonları atama işlemi ile birlikte ihdas edilmiş sayılan bu personel, mali haklar ve kariyer güvencelerinden mahrum bırakılmıştır.
Bu bakımdan;
1) Dava konusu Yönetmelik'in dayanağı olan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 200. maddesinde yer alan, “Ayrıca ajanslarda iç denetim yapmak üzere bir iç denetçi istihdam edilir.” düzenlemesini kaldıran 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 11. maddesinin noksan düzenleme;
2) 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 200. maddesinde yer alan “iş mevzuatı'' kısmının, iç denetçiler yönünden; Anayasa’da yer alan hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı gerekçesiyle, itiraz yoluyla incelenmesi ve iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurulması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Anayasaya aykırılığın ciddi bulunmaması yönünden karara katılmıyoruz.