5. Daire 2000/430 E. , 2000/1714 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 2000/430
Karar No: 2000/1714
Davacı: Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyi
Vekili: …
Davalı: Sağlık Bakanlığı
Davanın Özeti: Davacı, 12.12.1995 günlü, 22491 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliği ile Eki Cetvellerin Değiştirilmesine Dair Yönetmeliğe ekli Ek (1) Sayılı Cetvelin "A, B, C Grubu İllerde İl Sağlık Müdür Yardımcılıklarından birine idari fakülte mezunu kişilerden atama yapılmasına"
ilişkin kısmının iptalini istemektedir.
Savunmanın Özeti: Davacı Birliğin dava açma ehliyetinin bulunmadığı; öte yandan, daha sonra yürürlüğe konulmuş birçok mevzuat incelendiğinde, 3017 sayılı Kanunun konuya ilişkin hükümlerinin büyük ölçüde yürürlükten kaldırıldığı ve özellikle 46. maddenin "zımnen" ilga edildiği ve uygulanabilirliğinin olmadığı sonucuna varıldığı; 190 sayılı KHK'ye ekli Bakanlık kadro cetvellerinde "Hükümet tabibi" unvanına yer verilmediği; aynı KHK'nin 10. maddesinde de, ekli cetvellerde yer almayan kadro unvanlarının kullanılamayacağının belirtildiği; kadro cetvellerinde İl Sağlık Müdür Yardımcılarının Genel İdare Hizmetleri Sınıfında gösterildiği; taşra teşkilatında karşılaşılan en önemli problemlerden birinin sağlık müdürlüklerine ve müdür yardımcılıklarına atama yapılamaması olduğu, çok az kadroda "asaleten" görev yapan tabip bulunduğu; sağlık
müdürlüklerinde 12 adet şube müdürlüğü bulunduğu, bunlardan işleri en yoğun olan, en çok problem çıkan ve ihtilafa-şikayete konu olan şubelerin personel şube müdürlüğü ile idari ve mali işler şube müdürlüğü olduğu; bu nedenle, sağlık müdür yardımcıları arasında idari ve mali nitelik arzeden bu konularda eğitim görmüş, deneyimli bir müdür yardımcısının bulunmasının mutlak bir zaruret
olduğu; hizmetin daha etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesine önemli katkılar sağlayacağı düşünülerek sözkonusu düzenlemenin getirildiği; kaldı ki, bu düzenlemede sağlık müdür yardımcılıklarının tamamına tabip dışındaki kişilerin atanacağının "öngörülmediği"; dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına ve kamu yararı ile hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı; belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi: 224 sayılı Yasanın 9. ve 181 sayılı KHK'nin 48. maddeleri ile, 190 sayılı KHK'ye ekli Sağlık Bakanlığına ait kadro cetvellerinin ve 190 sayılı KHK'nin 10. maddesinin birlikte incelenmesinden; 9.6.1936 tarih ve 3017 sayılı Kanunun 45. ve 46. maddelerinde düzenlenmiş olan
Hükümet tabipliği müessesesinin "fiilen" ortadan kaldırıldığı ve özellikle 224 sayılı Yasanın 9. madde hükmü karşısında 3017 sayılı Yasanın anılan maddelerinin "uygulanabilirlik yeteneklerini" kaybettikleri sonuç ve kanaatine varılmış olup; dosyanın incelenmesinden, davalı idareye; il sağlık müdür yardımcılıklarından "sadece birine" ve "idari müdür yardımcısı" olarak çalıştırılmak üzere, hekimler dışında ve idari fakülte mezunu olan kişiler arasından atama yapılmasına olanak tanıyan dava konusu düzenlemede kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden hukuk aykırılık bulunmadığı anlaşıldığından, haklı dayanaktan yoksun olan davanın reddine hükmedilmesi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: …
Düşüncesi: Dava, 12.12.1995 tarih ve 22491 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak yürürlüğü giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları yönetmeliği eki cetvellerin Değiştirilmesine Dair yönetmelikte yer alan A.B ve C grubu illerde İl Sağlık Müdür yardımcılıklarından
birine idari fakülte mezunu kişilerden atama yapılabileceği yolundaki hükmün iptali istemiyle açılmıştır.
İlgili yönetmeliğin eki olan (ı) sayılı Cetvelde A.B ve C grubu illerin Sağlık Müdürlüklerindeki müdürlük makamına ait bu kadrolara atanmak için aranan öğrenim ve kariyer şartı ile birlikte il Sağlık Müdür Yardımcılıklarından birinin idari fakülte mezunu olma şartı da getirilmiştir.
181 sayılı Sağlık Bakanlığı Kuruluş ve görevleri hakkında KHK'nin 38. maddesinde Bakanlığın Taşra teşkilatı kurmaya yetkili olduğu belirtilmiştir. Aynı Kararnamenin 48. maddesinde de 3017 sayılı yasa ile bu yasaya ekli yasaların bu KHK'ye aykırı olan hükümlerinin yürürlükten kaldırıldığı hükme bağlanmıştır.
190 sayılı genel kadro ve Usulü Hakkında KHK'nin eki olan kadro çetvellerinde davalı idarenin merkez ve taşra teşkilatında kullanılacak kadro ünvan sınıf dereceleri sayılmış ancak 3017 sayılı yasada yer alan hükümet tabibi ünvanına yer verilmemiştir.
Sağlık hizmetlerinin günün şartlarına uygun olarak daha iyi ve verimli yürütülmesi ve uygulamadaki zorlukları gidermek amacıyla düzenlenlemelerde değişiklik yapılması zorunlu olup idari mali nitelikteki konularda ortaya çıkacak uyuşmazlıkların bu konuda eğitim görmüş kişilerce daha etkin bir şekilde düzenleneceği kuşkusuzdur.
Bu durumda, Sağlık Müdür Yardımcılıklarından birine hizmetin gereklerine ve ihtiyaca göre idari fakülte mezunlarından atama yapılması yolundaki düzenlemede hukuka, kamu yararına ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince işin gereği düşünüldü:
Davalı idarenin savunma dilekçesinde, davacı Birliğin dava açma ehliyetinin bulunmadığı ileri sürülmüş bulunduğundan, davacının bu davayı açmaktaki menfaatinin ve dolayısıyla dava açma ehliyetinin tartışılması gerekli görülmüştür:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin 1. Bendinin (a) altbendinde iptal davalarının menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılabileceği öngörülmüş iken, 4001 sayılı Yasayla anılan maddenin 1. Bendi değiştirilerek (a) altbendinde "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri
için, çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren hususlar hariç olmak üzere, kişisel hakları ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları "hükmüne yer verilmiş; Anayasa Mahkemesinin 21.9.1995 günlü, E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararıyla, 6.1.1982 günlü, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10.6.1994 günlü, 4001 sayılı Yasanın 1. maddesiyle değiştirilen 2. maddesinin 1. bendinin (a) altbendinde yeralan "... kişisel hakları ihlal edilenler..." ibaresi Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş; ayrıca, iptal nedeniyle kural yapısının bozulması, anlam yanlışlığı olasılığı ve duraksamalarla uygulama olanaksızlığına yol
açabileceği gözetilerek (a) altbendinin iptal edilen ibare dışında kalan bölümü de aynı kararla ve 2949 sayılı Kanunun 29/2. maddesi gereğince iptal edilmiş ve bu konuda henüz yasal bir düzenleme yapılmamıştır. Bu durumda, İdare Hukukunun genel ilkelerine göre iptal davası açılabilmesi için, gerçek ya da tüzel kişiler ile dava konusu edilen işlem arasında makul ve ciddi bir ilişkinin, diğer bir
deyişle menfaat bağının bulunması gerekmektedir.
6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanununun 1. maddesinde, Türk Tabipleri Birliğinin tabipler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak, tabipliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak ve meslek mensuplarının hak ve yararlarını korumak amacıyla kurulmuş kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluş olduğu; 2.maddesinde Birliğin hükmü şahsiyeti
haiz bir teşekkül olduğu hükme bağlanmış; aynı Yasanın "Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyi" başlığını taşıyan 53. maddesinde de, Merkez Konseyinin, meslek hayatının türlü halleri ile ilgili işlere bakmak ve bu Kanunda derpiş edilen hükümleri uygulamak üzere kurulduğu; 54. maddesinde ise, Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyinin, Birliği dahile ve harice karşı temsil edeceği belirtilmiştir.
6023 sayılı Yasanın yukarıda sözü edilen hükümleri karşısında, davacı Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyinin, Birlik üyelerinin hukukunu korumak amacıyla dava açabileceğinin; esasen, Yasa ile belirlenmiş olan kuruluş amacı gözönünde bulundurulduğunda, korunması gereken hak ve menfaatin Birliğin sadece bir kısım üyesi ile ilgili olması halinde de dava açma ehliyetinin varolduğunun
kabulü gerekmektedir. Bu itibarla, 6023 sayılı Yasa ile verilen görevler bakımından, Birliği temsilen Merkez Konseyinin bu davayı açmakta menfaatinin ve dolayısıyla dava açma ehliyetinin bulunduğu anlaşılarak işin esasına geçildi:
Davacı, 12.12.1995 günlü, 22491 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliği ile Eki Cetvellerin Değiştirilmesine Dair Yönetmeliğe ekli Ek (1) Sayılı Cetvelin "A, B, C Grubu İllerde İl Sağlık Müdür Yardımcılıklarından birine idari fakülte mezunu kişilerden atama yapılmasına" ilişkin kısmının; 3017
sayılı Kanunun 46. maddesinde, il sağlık müdür yardımcılarının hekimler arasından atanması gerektiğinin açıkça hükme bağlandığını; dava konusu Yönetmelik hükmü ile il sağlık müdür yardımcılıklarına hekim dışı kişilerin atanabileceği öngörülmek suretiyle anılan Yasa hükmüne aykırı düzenleme getirildiğini öne sürerek iptalini istemektedir.
Davacı tarafından iptali istenilen Yönetmeliğe ekli (1) Sayılı Cetvelin (İdari Bölüm) kısmının (A) başlığı altında yer alan ve A, B, C, grubu illerde uygulanacak il sağlık müdürlüğü kadro standartlarına ilişkin bulunan tabloların "a) Müdürlük" ile ilgili olanının 3. satırında, bu grup illerde il sağlık müdür
yardımcılarından birinin idari-fakülte mezunu olacağı belirtilmiş; tablonun hemen altında yer alan "Not" kısmında, "idari müdür yardımcısı haricindeki müdür yardımcılarının tabip olacağı" notuna yer verilmiştir.
Davacı tarafından, 3017 sayılı Yasanın 46. maddesinin, bu tabloda getirilen sözkonusu düzenlemeye olanak tanımadığının ileri sürülmüş bulunması nedeniyle, konuya ilişkin mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi gerekli görülmüştür:
9.6.1936 kabul tarihli olan 3017 sayılı Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti Teşkilat ve Memurin Kanununun "Hükümet Tabipleri" başlıklı 45. maddesinde Hükümet tabiplerinin dört sınıf olduğu belirtilmiş; maddenin (D) fıkrasında, "Birinci sınıfa; münhasıran ikinci sınıfta müddetini bitirmiş ve bu sınıfta terfia hak kazanmış olanlar tayin ve terfi edilirler." hükmü yer almış; aynı Kanunun 46. maddesinde ise, "Sıhhat ve İçtimai Muavenet Müdür Muavinliklerine; birinci sınıf Hükümet tabiblerinden ehil olanlar intihab ve tayin edilir." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan madde metinleri incelendiğinde, Yasanın, İl Sağlık Müdür Yardımcılıklarına Hükümet tabipleri arasından atama yapılmasını öngördüğü anlaşılmaktadır.
Daha sonra, 12.1.1961 günlü, 10705 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Hizmetlerinin Sosyalleştirilmesi Hakkında 224 sayılı Kanunun "Sosyalleştirme" bölümü altında yer alan "Sağlık Teşkilatının kuruluş ve vazifeleri" başlıklı 9. maddesinde, sosyalleştirilmiş sağlık hizmeti teşkilatının; sağlık evleri, sağlık ocakları, sağlık merkezleri ile hastaneleri, çeşitli korucuyu hekimlik teşekkülleri, sağlık hizmeti hususiyet arzeden yerler için kurulmuş sağlık teşekkülleri, sağlık müdürlükleri, bölge hastaneleri, bölge laboratuvarları, sağlık personeli yetiştiren eğitim müesseseleri ve Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı merkez teşkilatı ve diğer Bakanlık ve kurumlarda Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı ile işbirliği yapmak üzere kurulmuş olan dairelerden teşekkül edeceği hükme bağlanmış olup; anılan maddede, Hükümet tabipliklerine yer verilmediği görülmektedir.
14.12.1983 günlü, 18251 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 48. maddesi ile, 9.6.1936 tarih ve 3017 sayılı Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti Teşkilat ve Memurin Kanunu ile bu Kanuna ek kanunların bu Kanun Hükmünde Kararnameye aykırı hükümleri ve diğer kanunların bu Kanun Hükmünde Kararnameye aykırı hükümleri yürürlükten kaldırılmıştır.
Adıgeçen KHK'nin Geçici 1. maddesinde, Bakanlığın teşkilat ve kuruluşu bu KHK esaslarına göre yeniden düzenleninceye ve düzenleme uyarınca genel hükümlere göre yeni kadrolar tesbit ve ihdas edilinceye kadar, bu KHK'nin yürürlüğe girdiği tarihte uygulanmakta olan mevcut kadroların kullanımına devam olunacağı hükme bağlanmıştır.
Yukarıda anılan KHK ile aynı günlü ve aynı sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamede kamu kurum ve kuruluşlarının kadroları düzenlenmiş; bu KHK'nin ekinde yayımlanan Sağlık Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatında kullanılacak kadrolar, unvan, sınıf, derece ve sayı itibariyle belirlenmiş ve bu
cetvellerde Hükümet tabibi unvanına yer verilmemiştir. Aynı KHK'nin 10. maddesinde de, bu KHK'ye ekli cetvellerde yer almayan kadro unvanlarının kullanılamayacağı açıkça vurgulanmıştır.
Yukarıda sözü edilen ve kronolojik bir sıralamayla ortaya konulan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; 3017 sayılı Kanunun "hukuken" halen yürürlükte bulunan 45. maddesinde düzenlenmiş bulunan Hükümet tabipliği müessesesine, sağlık teşkilatını "yeniden" düzenleyen ve sağlık hizmeti teşkilatının kapsamını "tek tek saymak" suretiyle yeniden belirleyen 224 sayılı
Yasada yer verilmediği gibi; 190 sayılı KHK'ye ekli Sağlık Bakanlığına ait kadro cetvellerinde de bu unvana yer verilmediğinin açık olması ve bu KHK'nin 10. maddesinde, "cetvellerde yer almayan kadro unvanlarının kullanılamayacağının" açıkça belirtilmiş olması karşısında; Sağlık Bakanlığının teşkilat yapısını yeniden belirleyen "daha sonraki" düzenlemelerin (ve bu arada, özellikle 224 sayılı Yasanın 9. maddesinin), 3017 sayılı Kanunun 45. ve 46. maddelerindeki
hükümlerin uygulanma olanağını ortadan kaldırdığı; bir başka ifadeyle, davalı idare yönünden "özel bir düzenleme" niteliğindeki 224 sayılı Yasanın 9. Maddesi karşısında, 3017 sayılı Kanunun 45. ve 46. maddelerinin "uygulanabilirlik yeteneklerini kaybettikleri" sonuç ve kanaatine varılmıştır.
Bu fiili durum karşısında; özellikle il sağlık müdür yardımcılığı kadrolarına asaleten atama yapılabilecek hekim bulunmaması; halen birçok il sağlık müdür yardımcılığı kadrolarının boş olması; bu kadrolara ataması yapılabilen hekimlerin de, almış oldukları eğitim nedeniyle "doğal olarak" görevin "doğrudan sağlık hizmetlerine" ilişkin kısmına yoğunlaştıkları dikkate alındığında; taşrada yürütülen sağlık hizmetlerinin özellikle "personel ve idari-mali boyutu" ile ilgili olarak yaşanan çok sayıdaki sorunun mevzuata uygun bir biçimde çözüme kavuşturulmasını sağlamak amacıyla, bu il müdür yardımcılıklarından "sadece birine" ve "idari müdür yardımcısı" olarak
çalıştırılmak üzere, idari fakülte mezunu kişiler arasından davalı idarece atama yapılmasına olanak sağlayan dava konusu düzenlemede kamu yararı amacı ve hizmetin gerekleri bakımından hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, haklı dayanaktan yoksun bulunan davanın reddine, yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, noksan yatırılan …- lira posta pulunun davacıya tamamlattırılmasına, 2.6.2000 tarihinde oybirliği ile karar verildi.