5. Daire 2001/1008 E. , 2002/2254 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 2001/1008
Karar No: 2002/2254
Davacı: Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyi Başkanlığı
Vekilleri: …
Karşı Taraf: Sağlık Bakanlığı
İsteğin Özeti: Davacı, Sağlık Bakanlığı tarafından, 12.8.2000 günlü, 24138 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğe dayanılarak eğitim hastanelerindeki şef ve şef yardımcılığı kadroları için 15.1.2001 tarihinde "Mesleki Bilgi, Beceri ve Yetenek ile Eğitim ve Öğretim Yapabilme Yeteneği Sınavı"nı yapma işleminin ve bu sınav sonucunda başarılı olanların şef ve şef yardımcısı olarak atamalarının yapılmasına ilişkin işlemlerin iptalini istemektedir.
Savunmanın Özeti: Üyelerinin hak ve menfaatleri arasında birlik olmadığından Türk Tabipler Birliği Merkez Konseyinin subjektif dava ehliyeti bulunmadığı; yasal dayanaktan yoksun olan davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi: Dava konusu işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı: Saadet Ünal
Düşüncesi: Dava, Sağlık Bakanlığı tarafından, 12.8.2000 günlü 24138 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğe dayanılarak eğitim hastanelerindeki Şef ve Şef Yardımcılığı kadroları için 15.1.2001 tarihinde "Mesleki Bilgi, Beceri ve Yetenek ile Eğitim ve Öğretim Yapabilme Yeteneği Sınavı"nı yapma işleminin ve bu sınav sonucunda başarılı olanların Şef ve Şef Yardımcısı olarak atamalarının yapılmasına ilişkin işlemlerin iptali isteğiyle açılmıştır.
6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanununun 1 inci maddesinde, Türk Tabipleri Birliğinin tabipler arasında mesleki deontoloji ve dayanışmayı korumak, tabipliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak ve meslek mensuplarının hak ve yararlarını korumak amacıyla kurulmuş kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluş olduğu; 2 nci maddesinde Birliğin hükmü şahsiyeti haiz bir teşekkül olduğu hükme bağlanmış; aynı Yasanın "Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyi" başlığını taşıyan 53 üncü maddesinde de, Merkez Konseyinin, meslek hayatının türlü halleri ile ilgili işlere bakmak ve bu Kanunda derpiş edilen hükümleri uygulamak üzere kurulduğu; 54 üncü maddesinde ise, Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyinin, Birliği dahile ve harice karşı temsil edeceği belirtilmiştir.
Söz konusu Yasa ile verilen görevler bakımından Birliği temsilen Merkez Konseyinin genel nitelik taşıyan 15.1.2001 tarihinde "Mesleki Bilgi Beceri ve Yetenek ile Eğitim ve Öğretim Yapabilme Yeteneği Sınavı"nı yapma işlemine karşı dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Ancak anılan sınav sonucunda başarılı olanların Şef ve Şef yardımcılığı kadrolarına atamalarının yapılmasına ilişkin işlemler bireysel işlem niteliğinde olduğundan davacının bu atama işlemlerinin iptali isteğiyle dava açmakta menfaat ilgisi bulunmamaktadır.
Davanın eğitim hastanelerindeki Şef ve Şef Yardımcılığı kadroları için 15.1.2001 tarihinde "Mesleki Bilgi, Beceri ve Yetenek ile Eğitim ve Öğretim Yapabilme Yeteneği Sınavı" yapma işlemine yönelik davanın esasının incelenmesine gelince;
Bu dosya ile, Danıştay Beşinci Dairesinin E:2000/4810 esas sayısına kayıtlı dava dosyasının birlikte incelenmesinden, Davacı Birliğin, … Tabip Odası Başkanlığı ile birlikte 12.8.2000 günlü, 24138 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin Bazı Maddelerinde Değişiklik Yaılmasına Dair Yönetmeliğin 2,3,4,5,7,8,9,10,11 ve 15 inci maddeleri ile anılan 8 inci maddeye dayalı olarak 24.9.2000 tarihinde yapılacağı ilan edilen Yabancı Dil Sınavının iptali ve Yürütmenin Durdurulması isteğiyle açmış olduğu dairenin 2000/4810 esas sayısına kayıtlı davada, 30.11.2000 günlü kararla "yürütmenin durdurulması isteminin 30.11.2000 günlü ara kararı cevabı alınıp yeniden bir karar verilinceye kadar kabulüne" karar verildiği ve bu kararın 6.12.2000 tarihinde davalı idareye tebliğ edildiği, anılan davada daha sonra verilen 21.12.2000 günlü karar ile de, bu kez "dava konusu Yönetmelik maddelerinin ve 8 inci maddeye dayalı olarak 24.9.2000 günü yapılacağı ilan edilen Yabancı Dil Sınavının yürütmesinin durdurulmasına" karar verildiği, bu kararın 6.1.2001 tarihinde davalı idareye tebliğ edildiği; ancak, bu yargı kararına rağmen davalı idarece, Şef ve Şef Yardımcılığı sınavının ikinci kademesi olan (ve sınavın birinci kademesi olan yabancı dil sınavında başarılı olanlarla bu dil sınavından muaf olan adayların eserlerinin incelenmesine ilişkin) "yayınların değerlendirilmesi" aşaması uygulamaya konularak iptali istenilen yönetmeliğin 7 nci maddesine göre Bakanlıkça oluşturulan jüriler tarafından adayların yayınlarının değerlendirildiği ve bu aşamada başarılı olan adayların, sınavın üçüncü ve son kademesi olan ve davalı idarece 15.1.2001 tarihinde yapılan "mesleki Bilgi, Beceri ve Yetenek ile Eğitim ve Öğretim yapabilme yeteneği" sınavına katıldıkları; bu sınavda da başarılı olan adayların çeşitli eğitim hastanelerindeki şef ve şef yardımcılığı kadrolarına atamalarının yapıldığı anlaşılmaktadır.
Dairenin 21.12.2000 günlü E:2000/4810 sayılı kararıyla 12.8.2000 günlü 24138 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmeliğin 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun ile tıpta uzmanlık konusunda getirilmiş bulunan yasal düzenlemeye aykırı olduğu ve anılan Yönetmelik hükümlerine dayalı olarak davalı idarece 24.9.2000 tarihinde yapılacağı ilan edilen yabancı dil sınavının da hukuki dayanaktan yoksun kalacağı" saptanmış bulunmasına karşın, davalı idarenin, aynen ve gecikmesiz uygulamak zorunda bulunduğu bu yargı kararının aksine yürütülmesi durdurulan Yönetmeliğin 8 inci maddesi ile bu madde uyarınca 24.9.2000 tarihinde yapılan Yabancı Dil Sınavına dayalı olarak 15.1.2001 tarihinde "Mesleki Bilgi, Beceri ve Yetenek ile Eğitim ve Öğretim Yapabilme Sınavı"nın yapılması yolunda tesis ettiği işlemin hukuki dayanaktan yoksun olup, hukuki sonuç doğurmayacağı açıktır.
Belirtilen nedenlerle, eğitim hastanelerindeki şef ve şef yardımcılığı kadroları için 15.1.2001 tarihinde "Mesleki Bilgi, Beceri ve Yetenek Sınavı Yapılmasına ilişkin dava konusu işlemin iptaline, bu sınav sonucu başarılı olanların Şef ve Şef Yardımcısı olarak atamalarının yapılmasına yönelik işlemin iptaline yönelik davanın ise 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 15/1-b maddesi uyarınca ehliyet yönünden reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince davaya katılma istemleri reddedilerek ve duruşma için önceden belirlenen 15.5.2002 günü davacı vekili Av. … ile Sağlık Bakanlığını temsilen Hukuk Müşaviri …'ın geldiği görülerek Danıştay Savcısı … hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne göre söz verilip dinlendikten ve Savcının da düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Dosyadaki bilgi ve belgeler incelenerek işin gereği düşünüldü:
Davacı, Sağlık Bakanlığı tarafından, 12.8.2000 günlü, 24138 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğe dayanılarak eğitim hastanelerindeki şef ve şef yardımcılığı kadroları için 15.1.2001 tarihinde "Mesleki Bilgi, Beceri ve Yetenek ile Eğitim ve Öğretim Yapabilme Yeteneği Sınavı"nı yapma işleminin ve bu sınav sonucunda başarılı olanların şef ve şef yardımcısı olarak atamalarının yapılmasına ilişkin işlemlerin iptali istemiyle dava açmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2. maddesinin 1. Fıkrasının 4577 sayılı Yasa ile değişik (a) bendinde; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından iptal davası açılabileceği hükme bağlanmıştır.
6023 sayılı Türk Tabipleri Birliği Kanununun 1. maddesinde, Türk Tabipleri Birliğinin tabipler arasında mesleki deontolojiyi ve dayanışmayı korumak, tabipliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak ve meslek mensuplarının hak ve yararlarını korumak amacıyla kurulmuş kamu kurumu niteliğinde mesleki bir kuruluş olduğu; 2.maddesinde Birliğin hükmi şahsiyeti haiz bir teşekkül olduğu hükme bağlanmış; 4. maddesinde, "Azalarının maddi ve manevi hak ve menfaatlerini korumak ve bunları halkın ve devletin menfaati ile en iyi bir şekilde denkleştirmeye, her türlü iş tevziinin adilane bir suretle düzenlenmesine çalışmak" Birliğin yükümlülükleri arasında sayılmış; aynı Yasanın "Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyi" başlığını taşıyan 53. maddesinde de, Merkez Konseyinin, meslek hayatının türlü halleri ile ilgili işlere bakmak ve bu Kanunda derpiş edilen hükümleri uygulamak üzere kurulduğu; 54. maddesinde ise, Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyinin, Birliği dahile ve harice karşı temsil edeceği belirtilmiştir.
Tıpta uzmanlık eğitim konusunda yapılacak düzenlemelere katılmakla görevli kuruluşlardan biri olan Türk Tabipler Birliğinin, katılımı sağlanmadan Sağlık Bakanlığınca çıkarılan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin iptali istemiyle dava açabileceği, Dairemizce ve Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca pek çok davada kabul edilmiştir. Türk Tabipler Birliğinin, dava konusu edebileceği açıkça kabul edilen Tababet Uzmanlık Yönetmeliğiyle sıkı sıkıya bağlı, anılan Yönetmelik hükümlerine göre yapılan toplu atama işlemleriyle de menfaat ilgisinin kurulması kaçınılmazdır. Zira dava konusu edilen Yönetmelik hükümleri, esasen şef ve şef yardımcılıklarına benimsenen usulle atama yapılmasını öngörmekte olup; toplu atama işlemlerini yönetmelik hükümlerinden ayırmak olanaksızdır. Sözü edilen toplu atama işlemleri, münferit atama işlemlerinden farklı olarak, dava konusu yönetmelik hükümlerinde belirlenen prosedürün tamamlanması suretiyle ortaya çıkan işlemlerdir. Düzenleyici işlemi dava konusu eden Türk Tabipler Birliğinin, anılan düzenlemenin sonucunu, uygulama işlemlerini dava konusu edemeyeceğinin kabulü, hukuka aykırılığı saptanan yönetmelik uygulamasının hukuken geçerli sayılması sonucunu doğuracaktır.
Tabipliğin kamu ve kişi yararına uygulanıp geliştirilmesini sağlamak, üyelerinin menfaatiyle kamu yararını denkleştirmekle görevli Türk Tabipler Birliğinin, ilgili mevzuat hükümleri ihmal edilip bir kısım meslek mensuplarını ayrıcalıklı konuma yükselten yönetmeliğe dayalı toplu atama işlemlerini irdeleyip dava konusu etmesi, üstlendiği görevin doğal bir sonucudur.
6023 sayılı Yasanın yukarıda sözü edilen hükümleri ve yapılan değerlendirmeler karşısında, davacı Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyinin, Birlik üyelerinin hukukunu korumak amacıyla dava açabileceğinin; esasen, Yasa ile belirlenmiş olan kuruluş amacı gözönünde bulundurulduğunda, düzenleyici işlemlerin yanısıra, bu düzenleyici işlemlerin uygulama işlemleri olan toplu atama işlemlerine karşı da dava açma ehliyetinin varolduğunun kabulü gerekmektedir. Bu itibarla, 6023 sayılı Yasa ile verilen görevler bakımından, Birliği temsilen Merkez Konseyinin bu davayı açmakta menfaatinin ve dolayısıyla dava açma ehliyetinin bulunduğu anlaşılarak işin esasına geçildi:
Dava dosyası ile Dairemizin 2000/4810 esasına kayıtlı dava dosyasının birlikte incelenmesinden, davacı Birliğin, … Tabip Odası Başkanlığı ile birlikte, 12.8.2000 günlü, 24138 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Tababet Uzmanlık Yönetmeliğinin Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11 ve 15. maddelerinin ve iptali istenen 8. maddeye dayalı olarak 24.9.2000 tarihinde yapılacağı ilan edilen Yabancı Dil Sınavının iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle Dairemizin 2000/4810 esasına kayıtlı davayı açtıkları; anılan davada Dairemizin 30.11.2000 günlü kararıyla, "yürütmenin durdurulması isteminin 30.11.2000 tarihli ara kararı cevabı alınıp yeniden bir karar verilinceye kadar kabulüne" karar verildiği ve bu kararın 6.12.2000 tarihinde davalı idareye tebliğ edildiği; anılan davada daha sonra verilen 21.12.2000 günlü karar ile de, bu kez "dava konusu Yönetmelik maddelerinin ve 8. maddeye dayalı olarak 24.9.2000 günü yapılacağı ilan edilen yabancı dil sınavının yürütülmesinin durdurulmasına" karar verildiği; bu kararın, 6.1.2001 tarihinde davalı idareye tebliğ edildiği; ancak, bu yargı kararlarına rağmen davalı idarece, şef ve şef yardımcılığı sınavının ikinci kademesi olan (ve sınavın birinci kademesi olan yabancı dil sınavında başarılı olanlarla bu dil sınavından muaf olan adayların eserlerinin incelenmesine ilişkin) "yayınların değerlendirilmesi" aşaması uygulamaya konularak, iptali istenilen Yönetmeliğin 7. maddesine göre Bakanlıkça oluşturulan jüriler tarafından adayların yayınlarının değerlendirildiği ve bu aşamada başarılı olan adayların, sınavın üçüncü ve son kademesi olan ve davalı idarece 15.1.2001 tarihinde yapılan "mesleki bilgi, beceri ve yetenek ile eğitim ve öğretim yapabilme yeteneği" sınavına katıldıkları; bu sınavda da başarılı olan adayların çeşitli eğitim hastanelerindeki şef ve şef yardımcılığı kadrolarına atamalarının yapıldığı; bakılan davanın da, anılan sınavı yapma işleminin ve bu sınav sonucunda başarılı olanların şef ve şef yardımcısı kadrolarına atanmalarına ilişkin işlemlerin iptali istemiyle açıldığı; öte yandan, Dairemizin 15.5.2002 günlü, E:2000/4810, K:2002/2253 sayılı kararıyla, 12.8.2000 tarihli Yönetmeliğin iptali istenen maddeleri ile yabancı dil sınavının iptal edildiği anlaşılmıştır.
Dairemizin 30.11.2000 ve 21.12.2000 günlü, E:2000/4810 sayılı kararlarıyla, iptali istenen Yönetmelik hükümleri ile 24.9.2000 tarihli yabancı dil sınavının yürütülmesinin durdurulmasına karar verilmiş olduğu halde, yürütülmesi durdurulan Yönetmelik hükümleri uyarınca ikinci ve üçüncü aşama sınavların davalı idarece yapılmış olması ve ilk aşaması hakkında yürütmeyi durdurma kararı verilmiş olan bu sınav sonucunda başarılı sayılanların şef ve şef yardımcılığı kadrolarına atanmış bulunmaları, Anayasal ve yasal kurallara karşın kendini yargı kararlarına uymakla yükümlü saymayan idarenin hukuk dışı uygulamalarını açıkça ortaya koymaktadır.
Bu durumda, Dairemizin 21.12.2000 günlü, E:2000/4810 sayılı kararıyla; 12.8.2000 günlü, 24138 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmeliğin, 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun ile tıpta uzmanlık konusunda getirilmiş bulunan yasal düzenlemeye aykırı olduğu ve anılan Yönetmelik hükümlerine dayalı olarak davalı idarece 24.9.2000 tarihinde yapılacağı ilan edilen yabancı dil sınavının da hukuki dayanaktan yoksun kalacağı saptanmış bulunduğundan ve 15.5.2002 tarihinde de bu işlemlerin iptaline karar verilmiş olduğundan, Dairemizce iptal edilen Yönetmeliğin 8. maddesi uyarınca 24.9.2000 tarihinde yapılan yabancı dil sınavına ve iptal edilen diğer maddelere dayalı olarak gerçekleştirildiği tartışmasız olan 15.1.2001 tarihinde "mesleki bilgi, beceri ve yetenek ile eğitim ve öğretim yapabilme yeteneği sınavı"nı yapma işleminin ve bu sınav sonucunda başarılı olanların şef ve şef yardımcılığı kadrolarına atamalarının yapılmasına ilişkin işlemlerin hukuki dayanaktan tümüyle yoksun bulundukları ve yok hükmünde oldukları kuşkusuzdur.
Öte yandan, davalı idarenin savunmasında, "Danıştay Beşinci Dairesince verilen 21.12.2000 günlü, E:2000/4810 sayılı kararda, davacıların 15.1.2001 tarihinde yapılacağı ilan edilen mesleki bilgi, beceri ve yetenek ile eğitim ve öğretim yapabilme yeteneği sınavının yürütülmesinin durdurulması yolundaki istemlerinin reddedildiği, daha sonra anılan sınavın diğer iki aşaması yapılarak sınavda başarılı olanların atamalarının yapıldığı" ileri sürülmekte ise de; sözü edilen kararımızın incelenmesinden, kararın bu istemle ilgili gerekçesinde, "davacıların (Türk Tabipleri Birliği Merkez Konseyi Başkanlığı ile … Tabip Odası Başkanlığının)18.12.2000 tarihinde kayda giren bu dilekçedeki istemlerinin davanın genişletilmesi niteliğini taşıdığı, bu nedenle, bakılan davada incelenmesinin mümkün bulunmadığı; ne var ki, dava konusu Yönetmelikte şef ve şef yardımcılığı sınavlarının üç kademeli olarak öngörüldüğü, bu kademelerden ilkini oluşturan yabancı dil sınavının (kararda belirtilen gerekçeyle) hukuka aykırılığının saptanması karşısında, sonraki evrelere ilişkin sınavların da yapılmasına olanak bulunmadığı; bu bağlantı nedeniyle son iki sınavın yapılması halinde de hukuki sonuç doğurmayacaklarının tabii olduğu" hususlarının açıkça vurgulandığı ve kararın "hüküm" kısmında da, "davacıların 18.12.2000 tarihinde kayda giren dilekçeye konu ettikleri söz konusu sınavın yürütülmesinin durdurulması isteminin, anılan kararda yer verilen (ve yukarıda açıklanan) gerekçelerle reddedildiğinin" belirtildiği dikkate alındığında, davalı idarenin bu iddialarına da itibar etmeye hukuken olanak bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerin iptaline, aşağıda dökümü gösterilen …-TL. yargılama giderleri ile …-TL. vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan …-TL. posta pulu ücretinin isteği halinde davacıya iadesine, 15.5.2002 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.