11. Daire 2001/2549 E. , 2005/183 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBİRİNCİ DAİRE
Esas No : 2001/2549
Karar No : 2005/183
Davacı : …
Davalı : T.C.Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı-ANKARA
Davalı Özeti : Davacı tarafından, 4452 sayılı yetki yasasına dayanılarak çıkarılan 587 sayılı Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararname uyarınca düzenlenen Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ve aynı Kararname ile kurulan Doğal Afet Sigortaları Kurumu'nun kadro cetveli ile zorunlu deprem sigortası uygulamasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Zorunlu deprem sigortasının hukuki dayanağı 4452 sayılı Doğal Afetlere Karşı Alınacak Önlemler ve Doğal Afetler Nedeniyle Doğan Zararların Giderilmesi İçin Yapılacak Düzenlemeler Hakkında Yetki Kanununa dayanılarak çıkarılan 587 sayılı Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararname olup, dava konusu Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartlarının,bu Kanun Hükmünde Kararnamenin 10. maddesine dayanılarak çıkarıldığı, Doğal Afet Sigortaları Kurumunun da söz konusu Kanun Hükmünde Kararname ile kurulduğu, Kurumun yönetim kurulunun kimlerden oluşacağı, kurulun yönetimi ve görevlerinin yine kararnamede belirtildiği, ülkenin aktif bir deprem kuşağı üzerinde yer alması ve büyük bir bölümünün deprem riski ile karşı karşıya bulunması nedeniyle riskin gerçekleşmesi durumunda karşılanması zor olan büyük maddi ve manevi zararların meydana geleceğinin açık olması karşısında riskin topluma dengeli bir şekilde dağılımını sağlamak ve depremin mali yükünü uluslararası sermaye ve sermaye piyasalarına dağıtmak gibi gerekli önlemlerin alınmasının amaçlandığı, bu Kurumun personeli ve kadro cetvelinin bulunmadığı, uygulamanın hukuka uygun olduğu ileri sürülerek yasal dayanaktan yoksun olan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : Dava, Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ile Doğal Afet Sigortaları Kurumunun kadro cetvelinin ve zorunlu deprem sigortası uygulamasının iptali istemiyle açılmıştır.
4452 sayılı yetki yasası uyarınca çıkarılan 587 sayılı Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararname hükümleri dikkate alındığında bu kararnameye dayanılarak düzenlenen Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ve zorunlu deprem sigortasının uygulanmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Doğal Afet Sigortaları Kurumunun kadro cetvelinin iptali istemine gelince; söz konusu kuruma ait kadro cetveli bulunmamaktadır. Dolayısıyla bu istem hakkında karar verilmesi mümkün değildir
Açıklanan nedenlerle davanın, Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ile zorunlu deprem sigortası uygulamasına ilişkin kısmının reddi, Doğal Afet Sigortaları Kurumu kadro cetveline ilişkin kısmı hakkında ise karar verilmesine yer olmadığı gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : Dava; Hazine Müsteşarlığı tarafından 8.9.2000 gün ve 27.9.2000 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak 27.9.2000 tarihli yürürlüğe giren Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ile Doğal Afet Sigortaları Kurumu kadro cetveli ve zorunlu deprem sigortası uygulamasının iptali istemiyle açılmıştır.
Dava dosyasının incelenmesi sonucunda Hazine Müsteşarlığı tarafından 8.9.2000 gün ve 24164 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartlarının 4452 sayılı Doğal Afetlere Karşı Alınacak Önlemler ve Doğal Afetler Nedeniyle Doğan Zararların Giderilmesi için Yapılacak Düzenlemeler Hakkında Yetki Kanununa dayanılarak hazırlanan 587 sayılı Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararnameye istinaden düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Ülkemizin deprem kuşağında yer alması ve 17 Ağustos ve 12 Kasım 1999 tarihlerinde yaşanan deprem felaketinin çok büyük coğrafi alanı içine alması ve binlerce binanın ziyaı veya hasarlanması nedeniyle mevcut olanaklarla afetzedelerin acil barınma ihtiyaçlarının zamanında karşılanmasında zorlanılması nedeniyle Doğal Afet Sigortaları Kurumunun kurulduğu, bu kuruluş tarafından bağımsız bölüm veya binaların değerinin 20 milyar Türk Lirası gibi çok az miktarının zorunlu deprem sigortası kapsamına alındığı ve bu miktarda sınırlıda olsa bir koruma sağlandığı, aşan kısım için ihtiyari sigorta yaptırmak yolunun açıldığı, adı geçen kurumun zorunlu deprem sigorta faaliyeti,serbest piyasada faaliyette bulunan sigorta şirketlerinin,sigortacılık faaliyetlerine engel olmadığı,hatta sigorta poliçelerinin belli bir miktar karşılığında bu şirketler aracılığı ile düzenlendiği,zaten ticari ve sınai tesisler zorunlu deprem sigortası kapsamına alınmayarak asıl risk taşıyan tesislerin isteğe bağlı sigorta sistemi içinde tutulduğu böylelikle devletin deprem sigortasına verdiği önem gösterilerek bina sahiplerinin ihtiyari deprem sigortasını yaptırmaya yönlendirildiği, benzeri doğal afet hallerinde sigorta şirketlerinin yüklendiği risk miktarıda azaltılarak sigorta şirketlerinin serbest piyasa koşullarında faaliyetlerinin güçlendirildiği sonucuna ulaşılmaktadır. Doğal Afet Sigortaları Kurumu davacının ileri sürdüğü gibi tamamen denetim dışı bırakılmamış olup, anılan Kanun Hükmünde Kararname ile Hazine Müsteşarlığınca denetleneceği hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla zorunlu deprem riskini karşılamak için sağlanan birikimlerin amaç dışı kullanılması mümkün değildir.
Bu durumda dava konusu Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartlarında ve zorunlu deprem sigortasının uygulanmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır
Davanın Doğal Afet Sigortaları Kurumunun kadro cetveline ilişkin kısmına gelince;
Doğal Afet Sigortaları Kurumunda 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararnemenin 4. maddesi ile kurulmuş 5, 6, 7. ve 8. maddelerinde bu kurumla ilgili düzenlemelere yer verilmiştir. Ancak bu kuruma ilişkin kadro cetveli ihdas edilmemiştir. Bu nedenle bu istem hakkında karar verilmesi mümkün değildir.
Açıklanan nedenlerle davanın Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ile Zorunlu deprem sigortası uygulamasına ilişkin kısmının reddi, Doğal Afet Sigortaları kurumu kadro cetveline ilişkin kısmı hakkında karar verilmesine yer olmadığı düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbirinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Dava, 4452 sayılı Yetki Yasasına dayanılarak çıkarılan 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca Başbakanlık Hazine Müsteşarlığınca düzenlenen Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ile anılan Kanun Hükmünde Kararnamede öngörülen Doğal Afet Sigortaları Kurumu kadro cetvelinin ve zorunlu deprem sigortası uygulamasının iptali istemiyle açılmıştır.
4452 sayılı Doğal Afetlere Karşı Alınacak Önlemler ve Doğal Afetler Nedeniyle Doğan Zararların Giderilmesi İçin Yapılacak Düzenlemeler Hakkında Yetki Kanununun 1. maddesinde, bu kanunun amacının, doğal afetlere karşı alınacak önlemlerin belirlenmesi, bu afetler nedeniyle doğan zararların giderilmesi, yeni yerleşim alanlarının kurulması, ihale, müteahhitlik, müşavirlik hizmetleri ile kültür ve tabiat varlıklarını koruma, sivil savunma, mevcut fonların işleyişi ve gerektiğinde ilave fon kurulması, her türlü bağış ve yardımların etkin kullanımı, ekonomik konularda düzenleme, doğal afetler sonucunda doğacak zararların karşılanmasına yönelik bir sigorta sisteminin oluşturulması, doğal afet bölgelerinde yeni belediyeler kurulması ve teşkilat kanunlarında yapılacak değişiklikler ile ivedi ve zorunlu hallere münhasır olmak üzere Bakanlar Kuruluna yetki vermek olarak belirtilmiştir.
4452 sayılı Yetki Kanununa dayanılarak çıkarılan 587 sayılı Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 1. maddesinde, bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacının meydana gelecek deprem afeti sonucu bina maliklerinin veya intifa hakkı sahiplerinin binalarının ziyaı veya hasarlanması nedeniyle uğrayacakları maddi zararların karşılanmasını teminen zorunlu deprem sigortası yaptırmalarına ilişkin usul ve esasları belirlemek olduğu açıklanmış, aynı Kararnamenin 4. maddesinde, sigorta yapmak ve bu Kanun Hükmünde Kararname ile kendisine verilen diğer görevleri yerine getirmek üzere Bakanlık nezdinde kamu tüzel kişiliğine haiz Doğal Afet Sigortaları Kurumu kurulduğu, "Sigorta teminatı tarife ve talimatlar, komisyonlar" başlıklı 10. maddesinde de zorunlu sigortaya ilişkin teminat tutarları, genel şartlar, tarife ve talimatlar, primlerin ödenme usul ve esasları ile kurum idarecisine ve yetkili sigorta şirketlerine ödenecek komisyonların Bakanlıkça tespit edileceği ve Resmi Gazete'de yayımlanacağı, sigorta primlerinin tespitinde binanın yüzölçümü, inşaat sınıfı ve kalitesi, binanın üzerinde bulunduğu arazinin jeolojik özellikleri deprem riski ve benzeri faktörlerin dikkate alınacağı hükmüne yer verilmiştir.
Davacı tarafından, zorunlu deprem sigortasının yasalara aykırı ve tek yanlı uygulama olduğu, tüm yapıların sigorta kapsamına alınmadığı, sigortanın değeri yirmi milyar liraya kadar olan binalar için yapıldığı ve binaların içindeki eşyalar için teminat verilmediği, sigorta priminin peşin alındığı, oysa özel sigortaların talebe göre müşterilerden teminat aldığı ve sigorta priminin bir kısmının peşin geri kalanını taksitle tahsil ettikleri, zorunlu deprem sigortasında havuzda yeterli para yoksa varolan paranın hasar görenler arasında paylaştırılacağının belirtildiği, oysa özel sigorta şirketlerinin hasarının tamamını her poliçeye ayrı ayrı ödeme yükümlülüğünün bulunduğu, zorunlu deprem sigortasının güvence altına aldığı yirmi milyar lirayı aşan kısım ile eşyalar için özel sigorta şirketlerine sigorta yaptırılabilmelerinin öngörüldüğü, sigorta acentalarına zorunlu deprem sigortası yapılması karşılığında verilen % 12,5 komisyonun vergi ve genel giderler nedeniyle yeterli olmadığı, bu nedenle birçok özel sigorta acentasının zorunlu deprem sigortası poliçesi kesmediği, zorunlu deprem sigortasının kararname ile tapu dairelerindeki işlemlerde zorunlu hale getirildiği, Doğal Afet Sigortaları Kurumuna gerek olmadığı çünkü Devletin sigorta şirketlerinin olduğu, bu Kurumun Sayıştay denetiminden çıkartıldığı, bunun deprem riskini karşılamak için toplanan paraların amacına uygun kullanılmayacağını gösterdiği, zorunlu deprem sigortasına değil uygulamaya karşı olduğu ileri sürülerek Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ile Doğal Afet Sigortaları Kurumunun kadro cetveli ve zorunlu deprem sigortası uygulamasının iptali istenilmektedir.
Aktif bir deprem kuşağı üzerinde bulunan ülkemizin bir deprem riskiyle karşı karşıya olması nedeniyle meydana gelecek depremlerde büyük zararların oluşacağı kuşkusuzdur.Özel sigorta şirketlerinin mevcut durumları itibariyle ülke çapında kapsamlı bir programı yürütebilecek mali güçten yoksun bulunmaları nedeniyle deprem riskinin yüksek olduğu bölgelerde teminat vermekten kaçınabilecekleri, toplumda sigorta bilincinin yeterince yerleşmemesi, sadece deprem riski yüksek olan bölgelerde yaşayanların sigorta yaptırması, ihtiyari deprem sigortası olmasına karşın toplam konutların çok az bir kısmının sigortalandığı dikkate alındığında büyük afetlerden doğan finansman ihtiyacının karşılanması ve bunun toplumun geniş bir kesiminin katılımını sağlayarak yapılabilmesi için kamu destekli veya doğrudan kamu kurumu şeklinde yeni bir yapılanmaya gidilmesinin zorunluluğu ortaya çıkmaktadır.
Söz konusu riskin karşılanması için gerekli olan finansmanın sağlanması amacıyla 4452 sayılı Yetki Yasasına dayanılarak çıkartılan 587 sayılı Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile depremin doğrudan veya dolaylı olarak neden olacağı zararları 10. madde gereğince belirlenen tutara kadar teminat altına alan zorunlu deprem sigortası yapmak ve bu Kanun Hükmünde Kararname ile verilen görevi yerine getirmek üzere Doğal Afet Sigortaları Kurumu kurulmuştur.
İptali istenilen Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartlarının, anılan Kanun Hükmünde Kararnamenin 10. maddesi uyarınca Başbakanlık Hazine Müsteşarlığınca düzenlenerek 8.9.2000 gün ve 24164 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 27.9.2000 tarihinde yürürlüğe gireceği hüküm altına alınmıştır.
Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartlarının incelenmesinden, 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu sonucuna ulaşıldığından bu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir
Davanın Doğal Afet Sigortaları Kurumu'nun kadro cetvelinin iptali istemine ilişkin kısmına gelince;
Doğal Afet Sigortaları Kurumu 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 4. maddesiyle kurulmuş olup, aynı Kararnamenin 6. maddesinde, kurumun Yönetim Kurulu tarafından yönetileceği, teknik işlerinin müsteşarlık tarafından bir sözleşme ile bir sigorta veya reasürans şirketine Kurum idarecisi sıfatıyla yürütmek üzere verileceği belirtilmiş, 7. maddesinde, Kurul üyelerinin kimlerden oluşacağı, atanma şekli, görev süreleri ve ücretinin neye göre ödeneceği açıklanmış, 8. maddesinde de Kurulun görevleri sayılmış ancak kadro cetveli düzenlenmemiştir. Davalı idarece 6. madde uyarınca kendileri ile Milli Reasürans T.A.Ş. arasında yapılan sözleşme ile Kurumun teknik işlerinin sözkonusu şirket tarafından yerine getirilmesinin kararlaştırıldığı belirtilmiştir. Personel ve kadro cetveli bulunmayan söz konusu Kurumun kadro cetvelinin iptali isteminin bu nedenle incelenmesi mümkün değildir.
Davanın zorunlu deprem sigortasının uygulanmasına ilişkin kısmına gelince;
Deprem sigortası konusunda kamu müdahalesini gerekli kılan ve yukarıda açıklanan nedenlerle kurulan zorunlu deprem sigortasının kendisine özgü bir yapısının bulunması nedeniyle Sigorta Murakabe Kanununa tabi olarak faaliyetini yürüten diğer sigorta şirketlerinden farklı bir mevzuata sahip olması tabiidir.
Zorunlu deprem sigortası 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu kapsamındaki bağımsız bölümler, tapuya kayıtlı ve özel mülkiyete tabi taşınmazlar üzerinde mesken olarak inşa edilmiş binalar, bu binalar içinde yer alan ticarethane, büro ve benzeri amaçlarla kullanılan bağımsız bölümler ile doğal afetler nedeniyle Devlet tarafından yaptırılan veya verilen kredi ile yapılan meskenler için getirilmiş, kamu kurum ve kuruluşlarına ait binalar ile köy yerleşik alanlarında yapılan binalar ile zorunlu deprem sigortası kapsamına alınan yapıların içindeki eşyalar sigorta kapsamı dışında bırakılmıştır. Anılan Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak çıkartılan ve 8.9.2000 tarih ve 24164 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak 27.9.2000 tarihinde yürürlüğe giren Zorunlu Deprem Sigortası Tarife ve Talimatının 2. maddesinde zorunlu deprem sigortası kapsamında bir mesken için verilebilecek azami teminat tutarı tüm yapı tarzları için 20 milyar lira olarak belirlenmiştir. 6., 7. ve 8. maddelerde yer alan hükümlerden Doğal Afet Sigortaları Kurumu dışındaki kişi ve kuruluşların zorunlu deprem sigortası yapamayacakları, ancak bu sigortanın Doğal Afet Sigortaları Kurumu nam ve hesabına yetkili sigorta şirketleri ve bunların acentaları tarafından yapılabileceği, prim tutarlarını peşin tahsil edecekleri ve bunlara deprem sigortası primi tutarının % 12,5'i oranında komisyon ödeneceği, zorunlu deprem sigortasının yapılmış olması kaydıyla bu teminat tutarının üzerindeki kısım için sigorta şirketlerince ihtiyari deprem sigortası yapılabileceği anlaşılmaktadır. Bu düzenlemelerle zorunlu deprem sigortasına tabi tutulan yapılar ve teminat altına alınacak miktar sınırlı tutularak bu miktarı aşan kısım ile zorunlu deprem sigortası dışında bırakılan yapıların deprem sigortaları özel sigorta şirketlerine bırakılmış, yine yetkili sigorta şirketlerine kesecekleri zorunlu deprem sigortası poliçeleri karşılığında sigorta priminin belli bir miktarı oranında komisyon ödenmesi öngörülmüştür. Davalı idarenin Dairemizin E:2001/2549 nolu dosyasında belirttiği rakamlara göre 27.4.2001 tarihine kadar kesilen 1.811.023 adet zorunlu deprem sigortası poliçesinden 1.470.109 tanesinin özel sigorta şirketlerince kesildiği anlaşıldığından zorunlu deprem sigortası poliçesi kesen özel sigorta şirketlerine ödenen komisyon miktarının yeterli olduğu sonucuna ulaşılmaktadır Bu durumda özel sigorta şirketlerinin deprem sigortası konusunda tamamen devre dışı bırakıldığından söz edilmesi mümkün değildir.
Zorunlu deprem sigortası uygulamasının başarılı olması için 587 sayılı Kararnamenin 9. maddesi ile kararname kapsamına giren bina ve bağımsız bölümleri için zorunlu sigorta yaptırma zorunluluğu getirilmiş, 12. maddedeki düzenleme ile de kamu kurum ve kuruluşlarının, bu sigorta kapsamına giren binalar zorunlu deprem sigortası yaptırmaması ve priminin ödenmemesi durumunda söz konusu yapılarla ilgili tapu tescil işlemleri dahil hiçbir işlem yapamayacakları hüküm altına alınarak bina malikleri veya intifa hakkı sahiplerinin bu sigortayı yaptırmaları amaçlanmıştır. Aynı kararnamenin 17. maddesinde, sigortalı hasarın beklenenin üstünde olması ve kurumun kaynaklarını aşması durumunda ortaya çıkan zararın kurum kaynakları ve koruma miktarı toplamının, zorunlu sigorta kapsamında ödenmesi gerektiği toplam tazminatı olan oranı dahilinde karşılanacağı hükmü, kurum kaynaklarının istisnai şekilde yetersiz kalması durumunda kurum varlıklarının zarar gören sigortalılara dengeli bir şekilde dağıtımının sağlanması için getirilmiştir. Kaldı ki Doğal Afet Sigortaları Kurumunca uluslararası reasürans şirketleri ile reasürans anlaşmaları yapılarak tek başına yüklenilmesi mali açıdan mümkün olmayan rizikolar sigorta ettirilerek teminat altına alınmaktadır.
Zorunlu deprem sigortası yapmak ve Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile verilen görevleri yerine getirmek üzere kurulan Doğal Afet Sigortaları Kurumu Sayıştay denetiminden çıkartılmakla birlikte kurumun yıllık hesap, işlem ve harcamalarının Hazine Müsteşarlığı tarafından denetleneceği, kurumu yönetecek Yönetim Kurulunun görevleri ile kurum kaynaklarının kullanılacağı yerler söz konusu Kanun Hükmünde Kararname ile sayılmak suretiyle belirlenmiştir. Bu nedenle zorunlu deprem sigortasında deprem riskini karşılamak için toplanan paraların amaç dışı kullanılması mümkün olmadığından davacı tarafından ileri sürülen iddialarda hukuki isabet görülmemiştir.
Bu durumda Devlet tarafından egemenlik gücüne dayanılarak deprem riskinin karşılanması ve bunun toplumun tamamının katılımıyla sağlanması amacıyla kurulan, kar amacı gütmeyen ve meydana gelebilecek depremler sonrası Devletin 7269 sayılı Yasadan doğan yükümlülüklerini ortadan kaldıran zorunlu deprem sigortasına ilişkin olarak Yetki Kanununa dayanılarak çıkarılan 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca düzenlenen Zorunlu Deprem Sigortası Genel Şartları ile bu sigortanın uygulanmasında kamu yararına, hizmet gereklerine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine, yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına 14.1.2005 tarihinde oybirliği ile karar verildi.