5. Daire 2002/1895 E. , 2003/1891 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 2002/1895
Karar No: 2003/1891
Davacı: …
Davalı: Maliye Bakanlığı
İsteğin Özeti: Davacı, Milli Eğitim Bakanlığı Ölçme ve Değerlendirme Merkezine 15.4.2001 tarihinde yaptırılan "Görevde Yükselme Sınavında" başarılı olanların atanması işlemlerinde uyulacak esasları düzenleyen Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün 9.5.2001 günlü, 2001/3 sayılı Genelgesinin ve anılan Genelgeye dayanılarak "Gelir ve Vergi Dairesi Müdür Yardımcılığına" atamasının yapılmamasına ilişkin işlemin iptalini istemektedir.
Savunmanın Özeti: Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmelik ile görevde yükselme usul ve şartlarında köklü değişiklikler yapıldığı, bu Yönetmeliğin 15. maddesi uyarınca Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğinin yürürlüğe konulduğu, buna dayalı olarak 2001 yılı Haziran ayı sonu itibariyle görevde yükselme eğitimi duyurusu yapılarak görevde yükselme sınavının gerçekleştirildiği, kurumların kendi hizmet özelliği ve gerekliliklerine göre, çerçeve yönetmelikle belirlenen genel ilkelere aykırılık taşımamak kaydıyla düzenleme yapmaları konusunda planlama ve takdir haklarının bulunduğu, bu yetkiye dayanılarak mevcut boş kadroların tamamına değil, sınav duyurusunda ilan edilen boş kadro sayısı kadar atama yapmak zorunda olduğu, konuyla ilgili görüşüne başvurulan Devlet Personel Başkanlığının yazısında, görevde yükselme sınavında başarılı olanların, sözlü ve/veya uygulamalı sınavlara tabi tutulmadan ilan edilen boş kadrolara başarı sırasına göre atanmalarının mütalaa edildiği, başarılı sayılan 70 ve üzerinde puan alanların boş kadrolara atanmalarının Genel Yönetmeliğin 9. maddesine ve genel amaca aykırı olacağı, zira görevde yükselme eğitimine, atama yapılacak boş kadro sayısının iki katı personelin katılma olanağı bulunduğundan, toplam boş kadro sayısından fazla sayıda personelin 70 ve üzeri puan alarak başarılı sayılanların hak ve yükümlülükleri hakkında Genel Yönetmelik dahilinde bir düzenleme getirilmediği, yasal dayanağı olmayan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi: Milli Eğitim Bakanlığı Ölçme ve Değerlendirme Merkezine yaptırılan "Görevde Yükselme Sınavında" başarılı olanların atanması işlemlerinde uyulacak esasları düzenleyen Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün 9.5.2001 günlü, 2001/3 sayılı Genelgesinin ve anılan Genelgeye dayanılarak davacının atamasının yapılmamasına ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: …
Düşüncesi: Davacı, 15.4.2001 tarihinde yapılan görevde yükselme sınavını kazandığı halde atamasının yapılmamasına ilişkin işlemin ve bu işlemin dayanağı olan 9.5.2001 günlü, 2001/3 sayılı Genelgenin iptalini istiyor.
Yasaların uygulanmasını göstermek için çıkartılan tüzük, yönetmelik ve talimatların dayalı oldukları yasalara aykırı düzenlemeler öngöremeyecekleri İdare Hukuku ilkelerindendir.
18.4.1999 günlü, 23670 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Yönetmelik ile devlet memurlarının görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 11.maddesinin 1.fıkrasında yükselme sınavının şartlarına yer verildikten sonra, 2.fıkrasında; "yapılan sınav sonucunda başarılı bulunanlar arasından, sınavda başarı sıralamasına göre boş kadro sayısı kadar atama yapılacağı, sınav sonuçlarının aynı görev için yapılacak müteakip sınava kadar geçerli" olacağı öngörülmüştür.
Söz konusu bu yönetmeliğin 15 ve geçici 1 ve 2.maddeleri hükümleri uyarınca kurumlara kendi personelinin görevde yükselme usul ve esaslarını kurum yönetmeliklerinde düzenleyerek yürürlüğe koyma yetkisi tanımıştır.
Genel Yönetmeliğe dayalı olarak yürürlüğe konulan 30.6.2000 gün ve 24095 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliği"de; ilan edilecek boş kadro sayısının iki katı kadar adayın görevde yükselme eğitimine alınacağı, görevde yükselme eğitimi sonunda yapılacak sınavda başarılı olanların, Milli Eğitim Bakanlığı Ölçme ve Değerlendirme Merkezi ile ÖSYM Başkanlığınca yaptırılacak yazılı sınava tabi tutulacağı, bu sınavda başarılı olanların kurumlarınca teşekkül ettirilecek sınav kurulu tarafından sözlü ve/veya uygulamalı sınava tabi tutulacağı, sözlü ve/veya uygulamalı sınavlarda başarılı olanların başarı sırasına göre ilan edilen boş kadrolara atanacağı, sınav sonuçlarının müteakip sınava kadar geçerli olacağı hükümlerine yer verilmiştir.
21.12.2000 tarih ve 24267 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelik ile Genel Yönetmelikte değişiklik yapılmış, Yükselme eğitim programlarını tamamlayanların doğrudan Milli Eğitim Bakanlığının Ölçme ve Değerlendirme Merkezince veya ÖSYM Başkanlığınca yaptırılacak sınava katılmaları, bu sınavdan 100 üzerinde 70 puan alan adayların başarılı sayılacağı öngörülerek, eğitim sonunda yapılan sınav ile görevde yükselme sınavı sonunda yapılacak sözlü ve/veya uygulamalı sınavlar kaldırılmış bulunmaktadır.
Genel Yönetmelikte yapılan bu değişikliğe göre çıkartılan dava konusu 2001/3 sayılı Genelge ile, adayların sınava girdiği birim ve görevin dışında başka birim ve göreve atanmalarının yapılamayacağı, atamaların atama yapılacak boş kadro sayısını aşmamak kaydıyla, en yüksek puan alan adaydan başlanarak, başarı sırasına göre yapılacağı, sınav puanlarının eşitliği halinde sırasıyla son sicil notu yüksek ve hizmet süresi fazla olanlara öncelik tanınacağı, başlamayanların yerine başarı sırasına göre diğer adaylardan atama yapılacağı ve görevde yükselme sınavında başarılı olduğu halde ataması yapılmayanlar ile bu ünvana ilişkin görevde yükselme eğitimini tamamlayanlardan anılan sınavda başarısız olanların, aynı unvan için düzenlenecek müteakip görevde yükselme eğitimine katılmadan doğrudan görevde yükselme sınavına girebilecekleri şeklinde hükümler getirilmiş olmasında Genel Yönetmelik hükümlerine ve hukuka ayrılık bulunmamaktadır.
Gerek Genel Yönetmelikte gerekse Kurum Yönetmeliğinde boşalacak kadrolara sınavı kazananların atamalarının yapılmasına ilişkin bir hükme yer verilmediğinden, davacının boş kadro oldukça atamasının yapılmasına ilişkin talebini kabul etmeye hukuken olanak bulunmamaktadır. Aksi Yöndeki uygulamanın, ileride görevde yükselme eğitimine sonradan hak kazanacaklar aleyhine bir eşitsizlik yaratacağı açıktır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesince işin gereği düşünüldü:
Davacı, halen görev yaptığı davalı kurumca açılan Görevde Yükselme Sınavında 70'in üstünde puan alarak başarılı olduğunu, Genel Yönetmelikte, yapılan sınav sonucunda başarılı bulunanlar arasından, sınavda başarı ortalamasına göre boş kadro sayısı kadar atama yapılacağı ve sınav sonuçlarının aynı görev için yapılacak müteakip sınava kadar geçerli olacağının hükme bağlandığını, dolayısıyla idarenin başarılı olan kişilerin atamasının yapmamak şeklinde kullandığı takdir yetkisinin objektif olmadığını, gelir idaresinin etkin ve verimli çalışmalarında boş kadroların doldurulmasının kamu yararına olacağı, başarılı olanların başarısız olanlarla aynı konumda değerlendirildiğini, her il için aynı sınava giren ve kazananların, o ildeki boş kadro sıralamasına giremeyen memurun başka bir ilde açılan sınavla doldurulmayan boş kadrosundan yararlanmayacak olmasının hukuka aykırı olduğunu ileri sürmekte ve Milli Eğitim Bakanlığı Ölçme ve Değerlendirme Merkezine yaptırılan "Görevde Yükselme Sınavında" başarılı olanların atanması işlemlerinde uyulacak esasları düzenleyen Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün 9.5.2001 günlü, 2001/3 sayılı Genelgesinin ve anılan Genelgeye dayanılarak atamasının yapılmamasına ilişkin işlemin iptalini istemektedir.
657 sayılı Yasaya dayanılarak çıkarılan "Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmelik" ile liyakat ve kariyer ilkeleri çerçevesinde hizmet gerekleri esas alınarak Devlet Memurlarının görevde yükselmelerine ilişkin usul ve esaslar belirlenmiş ve 15. maddesi ile de, kurumlara bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak öğrenim düzeyi ile hizmet süresi, alt görevlerde bulunma süresi, sicil ve disipline ilişkin şartlar ile bunlar için verilecek görevde yükselme eğitiminin ilanı, şekli, süresi, konuları, ağırlıkları ve kapsama dahil edilecek diğer unvanlar ve bunlara ilişkin hususları, Devlet Personel Başkanlığının olumlu görüşünü alarak çıkaracakları Yönetmelikle düzenleme yetkisi verilmiştir.
Bu Yönetmeliğe dayanılarak çıkarılan ve 30.6.2000 gün ve 24095 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliği" ile, Maliye Bakanlığı personelinin atanmaları ve görevde yükselme esasları belirli kurallara bağlanmıştır. Anılan Yönetmelik ile Görevde Yükselme Eğitimine İlişkin Esaslar düzenlendikten sonra "Eğitime Alınacak Personelin Seçimi" başlıklı 9. maddesiyle; eğitime katılacakların sayısının atama yapılacak boş kadro sayısının iki katını geçemeyeceği öngörülmüştür. Sözkonusu Yönetmeliğin 13. maddesinde; görevde yükselme sınavlarına katılacak adayların, sınava katılma şartlarını ve atanacakları kadroların niteliklerini ilanda belirtilen sınav tarihi itibariyle taşımaları gerektiği, sınavların yanlızca sınavı açan birim ve sınav açılan görev için geçerli olduğu, sınav sonuçlarının aynı görev için yapılacak müteakip sınava kadar geçerli bulunduğu hükme bağlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin "Başarı Notu" başlıklı 15. maddesinde, sözlü veya uygulamalı sınavlarda bu sınavların tarihi itibariyle en fazla atama yapılabilecek boş kadro sayısı kadar adayın başarılı ilan edileceği belirtilmiştir. "Atanma Esasları" ile ilgili 19. maddede ise, sınavları başaranların atanmalarının başarı sırasına göre yapılacağı öngörülmüştür.
Bu düzenlemeler ile genel nitelikte kurallara bağlanan görevde yükselme eğitimi kapsamında bulunan unvanlara ilişkin görevde yükselme sınavında başarılı olanların atanmalarına ilişkin uyulacak esasları açıklamak üzere davalı idarece dava konusu 9.5.2001 gün ve 2001/3 sayılı Genelge çıkarılmıştır.
Bilindiği gibi, idare hukukunda normlar hiyerarşisinde yönetmeliklerden sonra gelen genel düzenleyici işlemlerden olan Genelgeler bir Yönetmeliğe dayalı olarak hazırlanır ve Yönetmelik hükümlerine açıklık getirilmek suretiyle uygulamaya geçirilmesi amaçlanır.
Dava konusu Genelgenin 1. maddesinde yer alan; sınavların yalnızca sınavı açan birim ve sınavı açılan görev için geçerli olduğu, adayların sınavına girdiği birim ve görevin dışında başka birim ve göreve atamalarının yapılamayacaağı yolundaki düzenleme ile, "Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğinin" 13. maddesinin 4. fıkrasında yer alan hüküm tekrar edilmiştir. Esasen, her birimin yaptığı görevin niteliği dikkate alınarak hizmetiçi eğitime alındıkları ve her birimin nitelik ve niceliği dikkate alınarak o birim için hazırlanan sorulardan oluşan görevde yükselme sınavına girdikleri gözönüne alındığında, yapılan sınavın sadece sınavı açan birim ve sınavı açılan görev için geçerli olması ve adayların sınavına girdiği birim ve görevin dışında başka birim ve göreve atamalarının yapılmaması şeklindeki düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Anılan Genelgenin 2. maddesinde; görevde yükselme eğitimi duyurusunda belirtilen, atama yapılacak boş kadro sayısını aşmamak kaydıyla atamaların en yüksek puan alan adaydan başlanarak başarı sırasına göre yapılması yolundaki düzenlemeye yer verilerek; "Maliye Bakanlığı Personeli Atama ve Görevde Yükselme Yönetmeliğinin 15. maddesinin 3. fıkrasında ve Devlet Memurlarının Görevde Yükselme Esaslarına Dair Genel Yönetmeliğin 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, yapılan sınav sonucunda başarılı olanlar arasında, sınavda başarı sıralamasına göre boş kadro sayısı kadar atama yapılacağı yolundaki düzenlemeye uyulmuş olduğundan, bu maddeye yönelik davacı iddialarında hukuki isabet görülmemiştir.
Görevde yükselme sınav puanlarının eşit olması halinde, hangi adaya öncelik tanınacağı konusunda gerek Genel Yönetmelikte gerekse Kurum Yönetmeliğinde bir açıklık bulunmamaktadır. Davalı idarece bu hususa açıklık getirmek amacıyla dava konusu Genelgenin 3. maddesinde; görevde yükselme sınav puanlarının eşit olması halinde, sırasıyla son sicil notu yüksek ve hizmet süresi fazla olanlara öncelik tanınacağı düzenlemesine yer verilmek suretiyle, takdir yetkisini son sicil notu olarak kullanmıştır. Kamu görevlilerinin görevde yükselmelerine ilişkin olarak ilgililerin, çalışma performansını göstermesi açısından son yıl sicil notuna, hizmet süresine göre öncelik tanınmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Nitekim, Kurum Yönetmeliğinin 9. maddesinin 1. fıkrasının son cümlesinde, görevde yükselme eğitimine alınacak adayların belirlenmesinde son sicil notu yüksek ve hizmet süresi fazla olanlara öncelik tanındığı görülmektedir.
Genelgenin 4. maddesinin; görevde yükselme eğitimi sonucu görevde yükselme sınavında başarı olup da, ataması yapılanlardan çeşitli nedenlerle görevine başlamayanların yerine, başarı sırası dikkate alınmak kaydıyla diğer adaylardan atama yapılabileceği öngörülmüştür. Bu düzenleme ile de, yapılacak atamalarda ilan edilen boş kadro için yapılan görevde yükselme sınavı sonuçlarının aynı görev için yapılacak müteakip sınava kadar geçerli olduğu şeklindeki Kurum Yönetmeliğinde yer alan hüküm nedeniyle, ilan edilen ve ataması yapılan ancak sınavına girdiği ve başarılı olduğu göreve herhangi bir nedenle (mazeret, başka göreve atanma gibi) başlamayan kişilere ait kadroların bu sınavda başarılı olanlar arasından sınav başarı puanına göre atanarak doldurulması amaçlanmıştır.
Gerek Genel Yönetmeliklerde gerekse Kurum Yönetmeliğinde yer alan boş kadrolardan kasıt, davacının ileri sürdüğü gibi mevcut tüm boş kadrolarının olmadığı açıktır. Bu düzenlemelerde yer alan boş kadroların, kurumun sınav açılmasını, uygun gördüğü kadrolar olarak anlaşılması gerekir. Dolayısıyla, sınavı açılmayan, sınavdan sonra boşalan yada boşalacak olan kadrolara, bu sınav sonucuna göre atama yapılması hukuken mümkün değildir.
Dava konusu Genelgenin 4. maddesinin amacı; duyurusu yapılan kadroların sınav sonucu ile doldurulmasını sağlamak, bu sınav sonucuna göre atananlardan göreve çeşitli nedenlerle başlamayanların kadrolarını, görevde yükselme sınavını kazananlar arasında başarı sınavına göre atama yaparak doldurmak olup, genel düzenlemelere ve hukuka aykırı bulunmamaktadır.
Genelgenin 5. maddesinde ise; görevde yükselme sınavında başarılı olduğu halde ataması yapılamayanlar ile, bir unvana ilişkin görevde yükselme eğitimini tamamlayanlardan anılan sınavda başarısız olanların, aynı unvan için düzenlenecek müteakip görevde yükselme eğitimlerine katılmadan doğrudan görevde yükselme sınavlarına girebilecekleri şeklinde düzenlemeye yer verilmek suretiyle adaylar lehine düzenleme getirilmiştir. Zira, görevde yükselme eğitimine ilan edilen boş kadro sayısının iki katı kadar aday alındığından, ilgililerin sınava girdikleri unvanlara ilişkin görevde yükselme eğitiminden muaf tutulmaları yani bu kontenjan sınırlamasına dahil olmadan, doğrudan görevde yükselme sınavına alınmalarında, asıl amaçlanan görevde yükselme eğitimine alınan adayları tekrar bu eğitime tabi tutmayıp, görevde yükselme eğitimindeki yükü azaltmaktır. Böylece, görevde yükselme eğitimine alınma başvuru koşullarını taşıyıp, ilan edilen boş kadro sayısının iki katı kadar adayın sınava alınmasına ilişkin sınırlayıcı hüküm nedeniyle daha az sayıda adayın görevde yükselme sınavlarına girmesi yerine, daha önce aynı unvana ilişkin görevde yükselme eğitimini alan adayların bu eğitime dahil edilmemesi sonucu, daha fazla adayın görevde yükselme sınavına alınmasına olanak sağlanmış olup, bu düzenleme ile, adaylar arasında eşitsizlik yaratılması değil, aksine olanak ve fırsat eşitliği sağlandığı görülmektedir.
Davacının bu Genelgeye dayanılarak atamasının yapılmamasına ilişkin işlemin iptali istemine gelince;
Yukarıda yer alan yasal düzenlemelerin incelenmesinden; öncelikle atama yapılacak boş kadroların ilan edileceği ilanda belirtilen şartları taşıyan memurların görevde yükselme mahiyetindeki atamalarının yapılabilmesi için öncelikle görevde yükselme eğitimine katılmaları ve bu eğitimin sonucunda yapılacak sınavda başarılı olmaları gerektiği vurgulanmıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden, Maliye Bakanlığınca bazı unvanlara atama yapılması çerçevesinde görevde yükselme eğitimi duyurusunun yapıldığı, bu bağlamda davacının başvurduğu unvanın görevde yükselme eğitimi sonucunda gerçekleştirilen görevde yükselme sınavında bu unvan için başarılı sayıldığı, ancak atama yapılacak kadronun daha öncesinden de belirtildiği üzere ilan edilen kadro sayısı kadar kişinin başarı sırasına göre atamasının yapıldığı, 70 puanın üstünde puan alarak başarılı sayıldığı, dolayısıyla kendisinin de atamasının yapılması gerektiğini belirterek davalı idareye başvuruda bulunduğu, yapılan başvurunun reddedilmesi üzerine, idarenin atamaları belirli bir sayı (ilan edilen kadro sayısı) ile sınırlamasının hukuka aykırı olduğu, boş kadro esasına göre atama yapılması gerektiğini ileri sürerek bakılan davayı açtığı anlaşılmaktadır.
İdarelerin bünyelerinde bulunan boş kadrolara atama yapma konusunda takdir yetkisine sahip oldukları ve bu noktada yargı kararıyla zorlanamayacakları açıktır.
Bu durumda, görevde yükselme sınav sonucunda davacının sınavına girdiği unvan için ilan edilen boş kadro karşılığı atama yapılacağının önceden duyurulduğu ve bu çerçevede davalı idarece yapılan sınav sonucunda başarı sırasına göre ilan edilen boş kadro sayısı kadar kişinin atamasının yapıldığı taraflar arasında ihtilafsız olup, her ne kadar davacı sözkonusu sınavda başarılı sayılmışsa da, ilan edilen kadro dışındaki mevcut boş kadrolara atama yapılması noktasında davalı idarenin takdir yetkisine sahip bulunması ve yargı kararıyla da atama yapılması yolunda zorlanmasının hukuken mümkün olmaması karşısında, davacının görevde yükselme sınavında başarılı olduğundan bahisle atamasının yapılması yolundaki başvurusunun reddedilmesine dair işlemde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Davacı tarafından boş kadro sayısının ilan edilen kadro sayısından fazla bulunduğu, dolayısıyla atamanın ilan edilen kadro sayısı ile sınırlandırılmasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmekte ise de; idarelerin boş bulunan kadroların ne kadarına atama yapacağı noktasında, idari işleyiş açısından yapılmış olan program dahilinde takdir yetkisine sahip olduğu açık bulunduğundan, bu iddiaya itibar edilmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Milli Eğitim Bakanlığı Ölçme ve Değerlendirme Merkezine yaptırılan "Görevde Yükselme Sınavında" başarılı olanların atanması işlemlerinde uyulacak esasları düzenleyen Maliye Bakanlığı Personel Genel Müdürlüğünün 9.5.2001 günlü, 2001/3 sayılı Genelgesinin ve anılan Genelgeye dayanılarak davacının "Gelir ve Vergi Dairesi Müdür Yardımcılığına" atamasının yapılmamasına ilişkin işlemin iptali istemine yönelik davanın reddine, yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, 6.5.2003 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.