2. Daire 2004/8014 E. , 2007/839 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2004/8014
Karar No: 2007/839
Davacı: …
Davalı: Sağlık Bakanlığı-Ankara
İsteğin Özeti : ... Kaymakamı olan davacı, Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'nin "Büyükşehir Belediyesi ve mücavir alan sınırları içerisinde bulunan birimler, il merkezindeki birimler statüsünde değerlendirilecektir. hükmünü içeren 5. maddesi ile bu maddeye dayalı olarak tesis edilen 30.12.2003 günlü, 165558 sayılı işlemin iptalini istemektedir.
Cevabın Özeti : Davacının, bu davayı açma ehliyetinin bulunmadığı, ayrıca davanın da süresinde açılmadığı, büyükşehir belediyesi sınırları dışındaki ilçelerin yerleşim alanı ve nüfus yönlerinden diğer ilçelere göre daha küçük olduğu, bu ilçelerde görev yapan kaymakamların ilçelerindeki kamu personelini tanıyabilme olanağının bulunduğu, buna karşın Ankara, İstanbul ve İzmir gibi metropol illerin bir çok ilden büyük ilçelerinde görev yapan kaymakamların ilçelerindeki kamu personelini tanıyabilme olanağının ise bulunmadığı, bununla birlikte, kaymakamların tıp konusunda çalışan kamu personelini mesleki açıdan değerlendirmesinin de zor olduğu, dolayısıyla dava konusu Yönetmelik maddesinde ve bu maddeye dayalı biçimde tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı öne sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi: Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'nin dava konusu 5. maddesi ile bu maddeye dayalı biçimde tesis edilen 30.12.2003 günlü, 165558 sayılı işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: …
Düşüncesi: ... Kaymakamı olarak görev yapan davacı, Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'nin 5. maddesi ile bu maddeye dayalı olarak tesis olunan işlemin iptalini istemektedir.
Anayasanın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri öngörülmüştür.
Dava konusu yapılan Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğinin 5 inci maddesinde, Büyükşehir Belediyesi ve mücavir alan sınırları içerisinde bulunan birimler, il merkezindeki birimler statüsünde değerlendirilecektir hükmü yer almaktadır.
5442 sayılı İl İdaresi Kanununun 27. ve 34. maddelerinde yer alan hükümlerle ilçe yönetiminin başı konumunda bulunan kaymakama ait sicil düzenleme yetkisinin dava konusu Yönetmelik kuralıyla önemli ölçüde sınırlandırıldığı ve normlar hiyerarşine aykırı bulunduğu görülmekle söz konusu düzenlemede ve buna göre tesis olunan işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğinin 5. maddesi ile buna dayalı işlemin iptali gerekeceği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İkinci Dairesi'nce davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin gereği düşünüldü:
... Kaymakamı olan davacı, Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'nin 5. maddesi ile getirilen düzenlemenin, kaymakamların sicil konusundaki yetkilerini önemli ölçüde sınırlandırdığını, kaymakamlıkların, Büyükşehir içindeki birim gibi değerlendirilmesinin mümkün olmadığını, anılan Yönetmeliğin 6. maddesinde yer alan "sicil amiri, sicil raporu düzenlenecek memura en yakın amirdir hükmünün söz konusu 5. madde hükmü ile çeliştiğini, ayrıca, bu düzenlemenin üst hukuk normlarına aykırılık oluşturduğunu öne sürerek Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'nin "Büyükşehir Belediyesi ve mücavir alan sınırları içerisinde bulunan birimler, il merkezindeki birimler statüsünde değerlendirilecektir. hükmünü içeren 5. maddesi ile bu maddeye dayalı olarak tesis edilen 30.12.2003 günlü, 165558 sayılı işlemin iptaline karar verilmesini istemektedir.
5442 sayılı İl İdaresi Kanununun 27. maddesinde, ilçe genel idaresinin başı ve merciinin kaymakam olduğu, kaymakamın, ilçede Hükümetin temsilcisi olduğu, ilçenin genel idaresinden kaymakamın sorumlu olduğu, bakanlıkların kuruluş kanunlarına göre ilçede lüzumu kadar teşkilatının bulunacağı, bu teşkilatın (4. maddenin son fıkrasında belirtilen adli ve askeri teşkilat hariç) kaymakamın emri altında olduğu; 28. maddesinde, ilçedeki genel idare teşkilatının başında bulunanların ilçe idare şube başkanları olduğu, bunların emri altında çalışanların ise ilçenin ikinci derecede memurları olduğu belirtilmiş; kaymakamın hukuki durumu, görev ve yetkileri ise 31. maddede sayılmıştır. Anılan maddenin (E) bendinde, kaymakamın, ilçenin her yönden genel idare ve genel gidişini düzenlemek ve denetlemekten sorumlu olduğu; (H) bendinde de, kaymakamın, ilçe memurlarının çalışmalarını ve teşkilatın işlemesini gözetim ve denetimi altında bulunduracağı belirtilmiş ve yine anılan Kanunun 37. maddesinde, ilçe idare şube başkanlarının, kendi şubelerine ilişkin kanun, tüzük, yönetmelik ve Hükümet kararlarıyla kendi dairelerine verilmiş olan görevlerin hızlı ve düzenli görülmesinden doğrudan doğruya kaymakama karşı sorumlu oldukları, kaymakam tarafından verilen emirleri yerine getirmek ve tevdi edilen işler hakkında gereken incelemeleri yaparak görüşlerini zamanında bildirmek ve istenilen her türlü bilgiyi vermekle yükümlü oldukları açıklanmıştır. Bununla birlikte kaymakamın, yönetimi altında çalışan kamu görevlileri ile ilgili olarak çeşitli hukuksal düzenlemelerden kaynaklanan genel nitelikli gözetim ve denetim görevleri de bulunmaktadır. Bu gözetim ve denetim görevinin somutlaştığı temel konulardan birisi de, kamu görevlileri ile ilgili olarak düzenledikleri "sicil raporlarıdır. Sicil konusu ile ilgili olarak anılan Kanunun 34. maddesinde; kaymakamın, ilçe idare şube başkanlarının genel ve özel kolluk amirlerinin birinci derecede, diğer memurların ise ikinci derecede sicil amiri olduğu belirtilmiştir. Sicil konusu ile ilgili belirtilen hukuksal dayanak dışında da hukuki düzenlemeler bulunmaktadır.
Bu hukuki düzenlemelere, uyuşmazlık konusunun çözümüne yapacağı katkılar açısından değinilecek olursa; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 112. maddesinde, sicil raporu vermeye yetkili sicil amirlerinin, kurumlarınca, Devlet Personel Başkanlığı'nın olumlu görüşü alınmak suretiyle 121. maddede öngörülen yönetmeliğe uygun olarak çıkarılacak özel yönetmeliklerde belirleneceği, kurumların taşra teşkilatlarında bulunan memurların sicil amirlerinin vali ve kaymakam olduğu, ancak, birden fazla il'de faaliyet gösterecek şekilde bölge müdürlükleri olarak teşkilatlanmış olan kurumlardan hangileri hakkında ikinci fıkra hükmünün uygulanmayacağının Bakanlar Kurulu'nca belirleneceği; 121. maddesinde ise, Devlet memurunun mesleki ehliyetinin tesbiti amacı ile sicilinde bulunacak bilgilerin, ayrılış sicilinin verileceği hallerin, sicil raporlarının şeklinin, taşıyacağı soruların, düzenleme zamanının, uygulanacak not usulü ve bunların derecelendirilmesinin, muhafaza ile görevli makamlara dair esaslar ile itiraz ve bunu inceleyecek mercilerin; vali ve kaymakamın hangi memurların birinci, ikinci ve üçüncü sicil amirleri olduğunun, hangi memurlar hakkında da ek sicil raporu vereceklerinin ve diğer hususların genel yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiştir.
18.10.1986 günlü, 19255 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğinin 11. maddesinde, kurumlarınca bu Yönetmeliğe ekli sicil raporlarını doldurarak memurların mesleki ehliyetlerini ve şahsi kusur ve meziyetlerini tesbit yetkisi tanınacak sicil amirlerinin, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 112. maddesi uyarınca yürürlüğe konulacak yönetmeliklerle belirtileceği; 30. maddesinde ise, kaymakamın; ilçe idare şube başkanları ile ilçede görevli genel ve özel kolluk amirlerinin birinci; ilçe idare şube başkanlarının birinci sicil amiri oldukları memurların ikinci ve ikinci sicil amiri oldukları memurların ise üçüncü sicil amiri olduğu, kaymakamın birinci sicil amiri olması halinde ikinci sicil amirinin vali, il idare şube başkanının ikinci sicil amiri olması halinde ise üçüncü sicil amirinin mutlaka vali olduğu, bölge kuruluşu bulunan kurumların, sicil amirleri yönetmeliklerini, kaymakamların ilçede, valilerin ise illerin merkezinde görevli bölge memurlarının gereğine göre birinci, ikinci veya üçüncü derecede sicil amiri olmalarını sağlayacak şekilde düzenlemek zorunda oldukları hüküm altına alınmıştır.
657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 112. maddesi ile Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğinin 11 ve 30. maddeleri uyarınca, Sağlık Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatında görevli personelin sicil amirlerini tespit etmek amacıyla hazırlanan ve 8.3.1995 günlü, 22221 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğinin (Bu Yönetmelik, 10.12.2005 günlü, 26019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'nin 6. maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır.) 4. maddesinde, kapsam maddesinde belirtilen memurların sicil amirlerinin ekli cetvelde gösterildiği belirtildikten sonra dava konusu 5. maddesinde; "Büyükşehir Belediyesi ve mücavir alan sınırları içerisinde bulunan birimler, il merkezindeki birimler statüsünde değerlendirilecektir. hükmüne yer verilmiştir. Bununla birlikte anılan Yönetmeliğin 6. maddesinde, aksine bir hüküm olmadıkça; birinci sicil amirinin, sicil raporu düzenlenecek memura en yakın amir olduğu, ikinci sicil amirinin, birinci sicil amirinin en yakın amiri olduğu, üçüncü sicil amirinin ise, bir ve ikinci sicil amirinin değerlendirmeleri arasında farklılık olması halinde görüşüne başvurulacak amir olup, ikinci derece sicil amirinin teşkilat itibariyle en yakın amiri olduğu hükme bağlanmıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı tarafından ... İlçesi Sağlık Grup Başkanlığına gönderilen 13.11.2003 günlü, 1533 sayılı yazıda; İlçe Sağlık Grup Başkanlığınca, ilçede bulunan yataksız tedavi kurumlarının başhekim veya sorumlu tabiplerinin ve Sağlık Grup Başkanlığının diğer personelinin sicil raporlarının birinci sicil amiri sıfatı ile doldurulduktan sonra ikinci sicil amiri sıfatıyla doldurulmak üzere; Sağlık Grup Başkanına ait 2003 yılı sicil raporunun da birinci sicil amiri sıfatı ile doldurulmak üzere boş olarak ... Kaymakamlığına gönderilmesinin istenildiği, … İl Sağlık Müdürlüğü tarafından Sağlık Grup Başkanlığına gönderilen 10.12.2003 günlü, 63059 sayılı yazıda; ... İlçesinde bulunan yataksız tedavi kurumlarında görev yapan Sağlık Grup Başkanı, sorumlu tabipler ve diğer personelin sicil raporlarının Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğinin 5. maddesine göre, taşra teşkilatı başlıklı çizelgenin (D/a) ile (G) sıra numaralarına göre doldurulup İl Sağlık Müdürlüğüne gönderilmesinin istenildiği, davacı tarafından Valilik Makamına (Özel Kalem Müdürlüğüne) gönderilen 10.12.2003 günlü, 1684 sayılı yazıda; Kaymakamlığın, Büyükşehir içindeki birim kavramı içerisinde yer almasının mümkün olmadığı, buradaki birimden bünyesinde ilçe teşkilatı olmayan dolayısıyla Sağlık Grup Başkanlığı bulunmayan yerlerdeki yataksız tedavi kurumlarını kastettiğinin değerlendirildiği, kaldı ki, aksi bir düşüncenin, Sağlık Bakanlığının ilçedeki sorumlusu olan Sağlık Grup Başkanının sicil ve disiplin amirliği yetkisini sınırlayacağını, bu yorumun hukuki ve mantıki bir açıklamasının bulunamayacağını, anılan Yönetmeliğin 6. maddesinde yer alan "sicil amiri, sicil raporu düzenlenecek memura en yakın amirdir hükmünün bu görüşü desteklediğini, 5. maddenin İstanbul İli Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde yer alan ilçe sağlık grup başkanlarına da kaymakamın sicil verememesi gibi bir sonuç doğuracağını, bunun da 10.12.2003 günlü, 63059 sayılı yazıdaki çelişkiyi ortaya çıkaracağını, zira ilgi yazıda, anılan Yönetmeliğin ekinde yer alan taşra teşkilatı başlıklı çizelgenin (G) sıra numarası gereğince sağlık grup başkanının sicil raporunun kaymakam tarafından doldurulması gerektiğinin ifade edildiğini, sonuç olarak bu kapsamdaki personelin (D/b) sıra numarası uyarınca sicillerinin doldurulması gerektiğini, Kaymakamlığın görüşü uygun görülmezse Valilik Hukuk İşleri Müdürlüğü'nden ya da İçişleri Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığından görüş sorulmasının gerektiğinin belirtildiği, İstanbul İl Sağlık Müdürlüğünce Sağlık Bakanlığına hitaben yazılan 12.12.2003 günlü, 63581 sayılı yazıda; ... Kaymakamlığının 10.12.2003 günlü, 1684 sayılı yazısından çelişkiye düşüldüğü belirtilerek uygulamaya esas olmak üzere bu konuda bilgi istenildiği, … Valiliği Hukuk İşleri Müdürlüğünce Valilik Özel Kalem Müdürlüğü ile ... Kaymakamlığına gönderilen 17.12.2003 günlü, 745 sayılı yazıda; hukuk sistemimizde özel nitelikli yönetmeliğin genel nitelikli yönetmeliğe aykırılık teşkil edemeyeceği ilkesinin yer aldığının, bu ilkeden hareket edildiğinde anılan Yönetmeliğin genel nitelikli yönetmelik durumundaki Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğinin 30/2. maddesine ve 5442 sayılı Kanunun 34. maddesine aykırılık oluşturduğunun, dolayısıyla anılan Yönetmeliğin 5. maddesi ve diğer maddelerinin hukuka aykırılık taşıdığının belirtildiği, Sağlık Bakanlığınca … İl Sağlık Müdürlüğüne gönderilen ve bu davanın konusunu oluşturan 30.12.2003 günlü, 165558 sayılı yazıda; Danıştay Onikinci Dairesinin 23.12.1998 günlü, E:1995/7911, K:1998/3127 sayılı kararının ekte sunulduğu ve anılan Yönetmeliğin uygulanarak buna göre sicil raporlarının düzenlenmesi gerektiğinin belirtildiği tüm bu yazışmalar sonrasında davacı tarafından Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğinin 5. maddesi uyarınca kaymakamın sağlık grup başkanı ve yardımcısı dışında ilçedeki hiçbir sağlık personeline sicil verme yetkisinin kalmadığı, bu durumun üst hukuk normlarına aykırılık oluşturduğu, hukuki düzenlemeler gereği sorumlu olduğu personel hakkında sicil düzenleme konusunda yetkisiz duruma düşürüldüğü, anılan Yönetmeliğin 5. maddesi ile, hem 6. madde hem de ekli taşra teşkilatı başlıklı çizelgenin (G) sıra numaralı bölümü arasında çelişki bulunduğu, 5. maddedeki ifadelerin tanımının yapılmamış olmasının ve anılan maddenin açık olmamasının önemli bir eksiklik olduğu ileri sürülmek suretiyle anılan Yönetmeliğin 5. maddesi ile bu maddeye dayalı olarak tesis edilen 30.12.2003 günlü, 165558 sayılı Sağlık Bakanlığı işleminin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Mülki idare bölümlerinin kuruluşları durumundaki il ve ilçe yönetimleri açısından; genel yönetimin taşra teşkilatında çalışan Devlet memurları ile ilgili işlemlere bir etkisi bulunmayan, ancak, yerinden yönetim kuruluşlarının görev ve sorumluluklarının belirlenmesi açısından önem taşıyan "büyükşehir belediyesi ve mücavir alan sınırları" kavramları ile özellikle herhangi bir ilçeye bağlı olmayan alanın kalmadığı İstanbul ve Ankara gibi İllerde ilçe yönetiminin başı durumundaki kaymakamı yetkisiz duruma düşüren "il merkezindeki birim" kavramını içeren ve bu nedenle de ilçe yönetimlerinin yetki ve sorumluluk alanında önemli bir daralmaya neden olan Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğinin 5 maddesi, aynı zamanda içerdiği düzenleme itibariyle kurumların; sicil amirleri yönetmeliklerini, kaymakamların ilçede görevli memurların gereğine göre birinci, ikinci veya üçüncü derecede sicil amiri olmalarını sağlayacak şekilde düzenlemek zorunda olduğu ilkesine de aykırılık taşımaktadır.
Dolayısıyla, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 112. maddesi ile Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğinin 11 ve 30. maddeleri uyarınca, Sağlık Bakanlığının merkez ve taşra teşkilatında görevli personelin sicil amirlerini tespit etmek amacıyla hazırlanan ve 8.3.1995 günlü, 22221 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliğinin 5. maddesinde yer alan düzenlemenin; 5442 sayılı İl İdaresi Kanununun 34. maddesi ile 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 112. maddesine dayalı olarak çıkarılan Devlet Memurları Sicil Yönetmeliğinin 30. maddesinin 2. fıkrasına aykırılık taşıdığı tartışmasızdır.
Bu durumda üst hukuk normlarında yer alan düzenlemelere aykırı hüküm içeren, dava konusu Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'nin 5. maddesi ve bu maddeye dayalı olarak tesis edilen 30.12.2003 günlü, 165558 sayılı Sağlık Bakanlığı işleminde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Sağlık Bakanlığı Sicil Amirleri Yönetmeliği'nin dava konusu 5. maddesi ile bu maddeye dayalı olarak tesis edilen 30.12.2003 günlü, 165558 sayılı işlemin iptaline, aşağıda dökümü gösterilen … TL. tutarındaki yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, 6.3.2007 tarihinde oybirliği ile karar verildi.