5. Daire 2005/3947 E. , 2007/4793 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 2005/3947
Karar No: 2007/4793
Davacı: …
Vekili: …
Davalı: T.C.D.D. İşletmesi Genel Müdürlüğü
Vekili: …
Davanın Özeti: Davacı Sendika Vekili, TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü'nce 16.5.2005 tarihinden itibaren yürürlüğe konulan Tesisler Personelinin Görev, Yetki ve Sorumluluklarına Dair 1601 sayılı Genel Emir'in, Resmi Gazete'de yayımlanmamasından dolayı yok hükmünde sayılmasını, bunun kabul edilmemesi halinde, 6/a-5, 7/a, 7/b, 7/c, 7/d, 7/e, 7/g, 7/h, 7/i, 8/a-1, 8/c, 12, 13, 13/b-2, 13/b-7, 13/c-7, 13/c-9, 13/c-11, 22, 23, 34/c, 36/a-20, 36/d-4, 36/d-6, 36/a-9, 36/d-17, 37, 39/i, 41/d, 42/1, 42/1-j, 42/1-l, 43/o, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 67, 68, 69, 74, 75, 76, 77, 78 ve 79. maddelerinin iptalini istemektedir.
Savunmanın Özeti: Dava konusu Genel Emir'in, Teşebbüsü yürütme görev ve yetkisinden kaynaklanan, Kuruluş tarafından işletilen trenlerin hazırlanmasına ve trafiğine ait kurallardan sorumlu personelin görevini nasıl yürüteceğini, bu esnada hangi yetki ve sorumluluklara sahip olacağını belirleyen, Kuruluş içi yönetimi ilgilendiren bir düzenleyici işlem olduğu ve yönetmelik olarak değerlendirilmesine olanak bulunmadığı; bu nedenle 3011 sayılı Yasa hükümleri karşısında Resmi Gazete'de yayımlanmasının istenmesinin ve aksi takdirde yok hükmünde olduğunun varsayılmasının hukuk mantığına uymadığı; Genel Emir'in dayanağının 233 sayılı KHK'nin 13/1. maddesi olduğu; yeni personel alınamaması, emeklilik, istifa ve diğer nedenlerle kurumdan ayrılmalar sonucu fiilen çalışan personel sayısının azaldığı; bu nedenle daha önce her personele bir iş düşerken ve çalışma ilkeleri de buna göre belirlenmiş iken, günümüzde her personelin görev, yetki ve sorumluluğunun, personel azalmasına paralel olarak arttırıldığı; amacın, mevcut personelle, mevzuat ile verilen görevleri en iyi şekilde yerine getirmek olduğu; belirtilen nedenlerle davanın reddi gerektiği yolundadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi: Dava konusu Genel Emir'in incelenmesinden, bu Genel Emir'in içerdiği hususlarda düzenleme yapma yetkisinin Yönetim Kurulu'nun görev ve yetki alanına girdiği sonucuna ulaşılmış olup; TCDD Yönetim Kurulu'nca bu hususta kendisine yetki devrinde bulunulmaksızın, Genel Müdür (Vekili) tarafından, 19.4.2005 günlü olurla yürürlüğe konulmuş olan 1601 sayılı Genel Emir, yetki yönünden sakat ve dolayısıyla hukuka aykırıdır.
Belirtilen nedenle dava konusu Genel Emir'in iptali gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: …
Düşüncesi: Davacı sendika,TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğünce 16.5.2005 tarihinden itibaren yürürlüğe konulan Tesisler Personelinin Görev Yetki ve Sorumluluklarına Dair 1601 sayılı Genel Emir'in Resmi Gazete'de yayımlanmamasından dolayı yok hükmünde sayılmasını, bunun kabul edilmemesi halinde 6/a-5, 7/a,b,c,d,e,g,h,i, 8/a-1, 8/c, 12,13, 13/b-2, 13/b-7, 13/c-7, 13/c-9, 13/c-11, 22,23, 34/c, 36/a-20, 36/d-4, 36/d-6, 36/a-9, 36/d-17, 37, 39/i, 41/d, 42/1, 42/1-j, 42/1-e, 43/o, 53, 54, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 67, 68, 69, 74, 75, 76, 77, 78, ve 79.maddelerinin iptalini istemektedir.
28.10.1984 günlü, 18559 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan TCDD İşletmesi genel Müdürlüğü Ana statüsünün 6/2.maddesinde Kuruluş'un, amaç ve faaliyetlerini gerçekleştirme ve yönetimi ile ilgili gerekli her türlü kararları alma yetkisinin Yönetim Kuruluna ait olduğu hükme bağlanmış, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 9/10.maddesinde de, Yönetim Kurulunun sınırlarını açıkca belirlemek şartiyle yetkilerinden bir kısmını genel müdüre devredebileceği belirtilmiştir.
Dava konusu genel emir'in TCDD Yönetim Kurulu'nca bu hususta kendisine yetki devrinde bulunulmayan Genel Müdür (Vekili) tarafından 19.4.2005 günlü olurla yürürlüğe konulduğundan yetki yönünden sakat ve hukuka aykırı olduğu görülmüştür.
Belirtilen nedenle dava konusu Genel Emir'in iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci ve Onikinci Daireleri'nce 2575 sayılı Danıştay Kanunu'na 3619 sayılı Kanun'un 10. maddesiyle eklenen ek 1. madde gereğince yapılan müşterek toplantıda işin gereği düşünüldü:
Davacı Sendika Vekili, TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü'nce 16.5.2005 tarihinden itibaren yürürlüğe konulan Tesisler Personelinin Görev, Yetki ve Sorumluluklarına Dair 1601 sayılı Genel Emir'in, Resmi Gazete'de yayımlanmamasından dolayı yok hükmünde sayılmasını, bunun kabul edilmemesi halinde, 6/a-5, 7/a, 7/b, 7/c, 7/d, 7/e, 7/g, 7/h, 7/i, 8/a-1, 8/c, 12, 13, 13/b-2, 13/b-7, 13/c-7, 13/c-9, 13/c-11, 22, 23, 34/c, 36/a-20, 36/d-4, 36/d-6, 36/a-9, 36/d-17, 37, 39/i, 41/d, 42/1, 42/1-j, 42/1-l, 43/o, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 67, 68, 69, 74, 75, 76, 77, 78 ve 79. maddelerinin; dava konusu işlemin adı "Genel Emir" olsa da, bunun bir tür "adsız" yönetmelik olduğunu; 1. ve 2. maddeleri incelendiğinde, 3011 sayılı Yasa uyarınca Resmi Gazete'de yayımlanarak duyurulmasının zorunlu olduğu sonucuna ulaşıldığını; öte yandan, hizmetin sağlıklı yürütülmesi için personelin yeterli bilgiyle donatılması gerektiğini; personel arasında görevlendirme yaparken net olunması, karmaşaya meydan verilmemesi ve buna yol açacak düzenlemelerden kaçınılması gerektiğini; oysa, bizzat dava konusu düzenlemenin kargaşa yarattığını; söz konusu Genel Emir ile keyfi ve soyut düzenleme yapıldığını öne sürerek iptalini istemektedir.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin "Teşebbüslerin organları" başlıklı 5. maddesinde;
"1- Teşebbüs organları, yönetim kurulu ve genel müdürlüktür.
2- Yönetim Kurulu, teşebbüsün en yüksek seviyede yetkili ve sorumlu karar organıdır.
3- Genel Müdürlük, teşebbüsün yetkili ve sorumlu yürütme organıdır." hükmüne yer verilmiş; "Teşebbüs Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri" başlığını taşıyan 9. maddesinin 1. fıkrasında, "Kanun, tüzük, yönetmelik, kalkınma planı ve yıllık programlar çerçevesinde teşebbüsün gelişmesini sağlayacak kararları almak", Yönetim Kurulunun görev ve yetkileri arasında sayılmış; "Teşebbüs Genel Müdürünün görev ve yetkileri" başlıklı 13. maddesinin 1. fıkrasında ise, Genel Müdürün, teşebbüsü, kanun, tüzük ve yönetmelik hükümleri ile yönetim kurulu kararları doğrultusunda yöneteceği hükme bağlanmıştır.
28.10.1984 günlü, 18559 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğü (TCDD) Ana Statüsü'nün "Kuruluş Yönetim Kurulu" başlıklı 6. maddesinin ilk iki fıkrasında da;
"1- Kuruluş Yönetim Kurulunun teşkili, görev ve yetkileri ile Yönetim Kurulu Üyelerinin atanmaları, nitelik ve şartları, görev süreleri, görevden alınmaları hakkında ve ilgili diğer hususlarda KHK hükümleri uygulanır.
2- Yönetim Kurulu, Kuruluş'un amaç ve faaliyetlerini gerçekleştirme ve yönetimi ile ilgili gerekli her türlü kararları alır." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yukarıda değinilen ve teşebbüs yönetim kurulunun görev ve yetkilerini düzenleyen 9. maddesinin 10. fıkrasında, "Yönetim Kurulları, sınırlarını açıkça belirlemek şartiyle yetkilerinden bir kısmını genel müdüre devredebilirler. Ancak, yetki devri yönetim kurulunun sorumluluğunu kaldırmaz." hükmü yer almıştır.
Anılan Kanun Hükmünde Kararname hükümleri ile TCDD Ana Statüsü'nde yer verilen kurallar birlikte değerlendirildiğinde; davalı Kuruluş'un amaç ve faaliyetlerini gerçekleştirme, gelişmesini sağlama ve yönetimi ile ilgili "gerekli her türlü kararı alma" görev ve yetkisinin, TCDD Yönetim Kurulu'na ait olduğunda kuşkuya yer bulunmamaktadır. Bununla birlikte, TCDD Yönetim Kurulu'nun, sınırlarını açıkça belirlemek koşuluyla, adı geçen Kanun Hükmünde Kararname ve Ana Statü hükümleriyle kendisine verilmiş olan bu yetkilerden bir kısmını TCDD Genel Müdürü'ne devredebileceği de açıktır.
Dava konusu, Tesisler Personelinin Görev, Yetki ve Sorumluluklarına Dair 1601 Numaralı Genel Emir'in "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Genel Emrin amacı; Demiryolu tren trafiğini; güvenli, düzenli, karlılık ilkelerine ve çağdaş işletmecilik kurallarına uygun olarak düzenlenmek, uygulamak ve bunun için gerekli önlemleri almak, demiryolu işletmeciliği için gerekli telekomünikasyon, sinyalizasyon ve elektrifikasyon tesislerini kurmak, bakım, onarım ve geliştirme çalışmalarını yaparak tesislerin kesintisiz ve düzenli çalışmasını sağlamak amacıyla teşkil edilen ve Bölge Müdürlükleri bünyesinde görev yapan, Tesisler Müdürlüklerine bağlı personelin görev, yetki ve sorumluluklarını belirlemektir." kuralı yer almış; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise, bu Genel Emir'de, Tesisler Müdürü ve Tesisler Müdürlüğü'ne bağlı Tesisler Personelinin görev, yetki ve sorumluluklarının belirtildiği hususuna yer verilmiştir.
19.4.2005 günlü Genel Müdür (Vekili) oluruyla ve 16.5.2005 tarihinden itibaren yürürlüğe konulmuş olan, toplam 82 maddeden oluşan dava konusu Genel Emir'in, davalı Kuruluş'un amaç ve faaliyetlerinden önemli bir bölümünü gerçekleştirmek amacıyla oluşturulan ve Bölge Müdürlüklerine bağlı olan Tesisler Müdürlüklerinde görev yapan personelin görev, yetki ve sorumluluklarıyla ilgili olarak geniş kapsamlı düzenlemeler getirdiği görülmekte olup; 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve TCDD Ana Statüsü'nde yer alan hükümler karşısında, dava konusu Genel Emir'in içerdiği hususlarda düzenleme yapma yetkisinin, Yönetim Kurulu'nun görev ve yetki alanına girdiği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu husus gözönünde bulundurularak, … günlü, E: … sayılı ara kararı ile, dava konusu Genel Emir'e ilişkin olarak; "TCDD Yönetim Kurulu tarafından, bu Genel Emir'in içerdiği hususlarda düzenleme yapma konusunda TCDD Genel Müdürü'ne (Vekiline), 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 9. maddesinin 10. fıkrasında öngörüldüğü şekilde yetki devrinde bulunulup bulunulmadığı; bu yönde yapılmış bir yetki devri yok ise, dava konusu Genel Emir'in, TCDD Yönetim Kurulu'nun onayına sunulup sunulmadığı" davalı idareden sorulmuş olup; davalı idarece bu ara kararına cevaben gönderilen ve 11.5.2006 tarihinde kayda giren 8.5.2006 günlü yazıda; "TCDD Yönetim Kurulu'nun 15.4.2005 tarih ve 12/105 sayılı kararında; Genel Müdürlüğün 1.4.2005 tarih ve 751 sayılı teklifi ve eklerinin incelenmesinden; Kuruluşun organizasyon yapısında meydana gelen değişiklikler ve buna bağlı olarak sürdürülen mevzuat çalışmaları kapsamında yeniden düzenlenen, Tesisler Personelinin Görev, Yetki ve Sorumluluklarına Dair 1601 Numaralı Genel Emir'in, Genel Müdürlüğün 12.7.2004 tarih ve 2279 sayılı kararı ile kabul edilerek yürürlüğe girdiği; bu arada; Ticaret ve Hareket servislerine nakledilen unvanların görev tanımlarının Dairelerince yapıldığı ve arta kalan unvanların da Tesisler Personelinin Görev, Yetki ve Sorumluluklarına Dair 1601 Numaralı Genel Emir'de toplandığı; bu kez, Kuruluş organizasyonunda tekrar yapılan değişikliğe uygun olarak 1601 no'lu Genel Emir'in yeniden düzenlendiği, yeniden düzenlenen söz konusu 1601 no'lu Genel Emir'in, Gar, İstasyon ve Tren Personelinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ile Yetiştirilmelerine Ait Yönetmeliği kapsadığı" vurgulanmak suretiyle, dava konusu Genel Emir'in, Kuruluş Yönetim Kurulu'nun bilgi ve onayına sunulduğu belirtilmekte ise de; anılan yazıya ekli 15.4.2005 günlü, 12/105 sayılı söz konusu Yönetim Kurulu kararı incelendiğinde; bu kararda, "Gar, İstasyon ve Tren Personelinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ile Yetiştirilmelerine Ait Yönetmeliğin yürürlükten kaldırılmasının" kararlaştırıldığı; buna karşılık, sözü edilen kararda, (davacı Sendika tarafından dava konusu edilen) "1601 sayılı Genel Emir'in yürürlüğe konulması" yolunda bir kararın alınmadığı görülmektedir.
Her ne kadar ara kararı cevabında, dava konusu Genel Emir'in Yönetim Kurulu'nun bilgi ve onayına sunulduğu ileri sürülmekte ise de; bu husus, "anılan Genel Emir'in Yönetim Kurulu'nca onaylandığı" anlamına gelmemekte olup, davalı idarenin aksi yoldaki yorumunun kabulüne hukuken olanak bulunmamaktadır.
Öte yandan, sözü edilen 8.5.2006 günlü yazıda, davalı idarece; 9.6.2004 günlü, 25487 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2004/19 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile, kamu yönetiminin çağdaş anlayışa uygun bir yapıya kavuşturulması, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesinin temin edilmesi amacıyla mevzuat sistemi oluşturulması çalışmaları başlatıldığı ve bu amaca yönelik olarak 7.2.2005 tarihinde Başbakanlık Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü'nde yapılan toplantıda, Genel Müdürlüğe verilen yetkileri aşmayan, Yönetim Kurulu kararı gerektirmeyen ve iç işleyişi düzenleyen, sadece Kuruluş'u ilgilendiren konuları kapsayan mevzuatın, bugüne kadar olduğu gibi, yine kurum içi Numaralı Genel Emir, Numaralı Tamim, Tel Tamimi, Genelge ve Genel Müdürlük Emri olarak düzenleneceği konusunda mutabakat sağlandığı hususuna da yer verildiği görülmektedir.
Davalı idarece de belirtildiği gibi, Kuruluş'un (TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü'nün) "iç işleyişi" ile ilgili hususların bir "Genel Emir" ile düzenlenmesi olanaklı ise de; yukarıda da açıkça vurgulandığı üzere, dava konusu 1601 sayılı Genel Emir, Bölge Müdürlüklerine bağlı olan Tesisler Müdürlüklerinde görev yapan personelin görev, yetki ve sorumluluklarıyla ilgili olarak geniş kapsamlı düzenlemeler getirmekte olup; bu içeriğiyle 1601 sayılı Genel Emir'in, Kuruluş'un sadece "iç işleyişine" ilişkin olduğunun kabulü hukuken mümkün değildir.
Genel olarak yetki devri, "bir konuda karar almak veya emir vermek" hakkını başkasına devretmek ve elde edeceği sonuçtan onu sorumlu tutmak biçiminde tanımlanmaktadır. Yetki devrinin, ancak yasanın açık izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konularla sınırlı olarak yapılabileceği kuşkusuzdur.
Tüm bu açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde ve ayrıca, içerdiği konular itibariyle düzenleme yapma yetkisinin TCDD Yönetim Kurulu'nun görev ve yetki alanına girdiği dikkate alındığında; bu Genel Emir'de belirtilen konularda düzenleme yapma hususunda kendisine Yönetim Kurulu'nca "açık bir biçimde" yetki devrinde bulunulmadığı anlaşılan Genel Müdür (Vekili) tarafından, 19.4.2005 günlü olur ile yürürlüğe konulmuş olan dava konusu 1601 sayılı Genel Emir, yetki unsuru yönünden sakat, dolayısıyla hukuka aykırı bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü'nce 16.5.2005 tarihinden itibaren yürürlüğe konulan Tesisler Personelinin Görev, Yetki ve Sorumluluklarına Dair 1601 sayılı Genel Emir'in dava konusu maddelerinin iptaline, aşağıda dökümü gösterilen …-YTL yargılama giderlerinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine; karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-YTL avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacı Sendika vekiline verilmesine, noksan yatırılan …-YTL posta pulu ücretinin davacıya tamamlattırılmasına, 21.9.2007 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.