13. Daire 2005/9060 E. , 2006/1970 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No: 2005/9060
Karar No: 2006/1970
Davacı: ... Sendikası
Vekili: ...
Davalı: Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı
Vekili: ...
İstemin Özeti: ... A.Ş. (...)'nin %51 oranındaki kamu hissesinin blok satış yoluyla özelleştirilmesine ilişkin alınan 06.04.2005 tarih ve 2005/37 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararının; kamu mülkiyetini ortadan kaldırdığı için Anayasa'nın 13,35 ve 47. maddeleri ile 4046 sayılı Yasa'nın amacına uygun olması gerektiği, ... 'ın satışında ise, Yasa'nın öngördüğü "kamu giderini azaltma ve ekonomide verimlilik artışı sağlama" amaçlarının gerçekleşmediği, dava konusu kararın kamuoyuna açıklanmadığı, borsaya bildirilmediği ve Yasa'da hedeflenen amacın dışında siyasi sebeplerle alındığı ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Dava konusu Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ...'ın özelleştirme stratejisini belirleyen bir karar olup, tek başına hukuk düzeninde bir değişiklik yaratması mümkün olmadığından kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem niteliğinde olmadığı, dava konusu kararın gerekçesinde ifade edilen hususlar esas alınarak özelleştirme stratejisi belirlendiğinden ...'ın özelleştirilmesi ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalmaya sebebiyet vereceği nedeniyle kamu yararına ve 4046 sayılı Kanunun amacına uygun olduğu, 4046 sayılı Kanunun 17.maddesinin (F) bendi hükmüne göre, kuruluşların özelleştirme programına alınmasına ilişkin Kurul kararları ile özelleştirme programındaki kuruluşların özelleştirilmelerine ilişkin Kurul kararlarının Resmî Gazete'de yayımlanması zorunlu olup, bu nitelikte olmayan dava konusu kararın Resmî Gazete'de yayımlanma zorunluğu bulunmadığı, ...'ın %51 oranındaki hissesinin satış yöntemi ile blok olarak satılmak suretiyle özelleştirilmek üzere ihaleye çıkarılacağı hususunun 28.04.2005 tarih ve 6001 sayılı yazıyla ... Menkul Kıymetler Borsası Başkanlığına bildirildiği, davacının bu hususlara yönelik iddialarının da dayanağı bulunmadığı ileri sürülerek davanın usul ve esastan reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi ...'ın Düşüncesi : Dava konusu edilen ... A.Ş. (... )'nin %51 oranındaki kamu hissesinin blok satış yoluyla özelleştirilmesine ilişkin 06.04.2005 tarih ve 2005/37 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı, bu kararın ekinde belirtilen gerekçelerle ve 4046 sayılı Kanunda yer alan ilkelere uygun biçimde stratejik bir öneme haiz olan rafineri sektöründeki Devletin sahip olacağı imtiyazlı haklar da gözetilerek tesis edildiği anlaşıldığından yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı ... 'ın Düşüncesi : Dava, ... A.Ş.( ...)'nin % 51 oranındaki kamu hissesinin blok satış yoluyla özelleştirilmesine ilişkin olarak alınan 6.4.2005 tarih ve ... sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin, dava konusu işlemin kesin ve yürütülmesi gerekli bir işlem niteliği taşımadığı yolundaki usule ilişkin itirazı yerinde görülmemiştir.
T.C. Anayasası'nın "Devletleştirme ve Özelleştirme" başlıklı 47.maddesinin üçüncü fıkrası; "Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla düzenlenir." hükmünü taşımaktadır.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1.maddesinin (A) fıkrasında, bu Kanunun amacının maddede sayılan kuruluşların ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmesine ilişkin esasları düzenlemek olduğu, Kanunun 3.maddesinin c fıkrasında da; kuruluşların, satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemenin Özelleştirme Yüksek Kurulunun görevleri arasında olduğu hükme bağlanmıştır.
Kanunun "Stratejik Kamu ve Kuruluşlar ile İmtiyazlı Hakların Belirlenmesi" başlıklı 13.maddesinde ise; "Özelleştirme programına alınan kuruluşlarla ilgili olarak; a) stratejik sayılacak kamu ve kuruluşları tespit etmeye, b) Tekelleşmenin önlenmesi de dahil, ekonomi ve güvenlik ile ilgili olarak milli yararın korunması amacıyla (a) bendi gereğince tespit edilecek stratejik kuruluşlardaki kamu payının % 50'nin altına düşmesi durumunda bu kuruluşların yetkili kurullarında alınacak kararlarda söz ve onay hakkı verecek imtiyazlı hisselerin miktarını ve bunlarla ilgili imtiyazlı hakları değiştirmeye, stratejik kamu ve kuruluş olarak tespit edilenleri bu kapsamdan çıkarmaya..." Kurul'un yetkili olduğu belirtilmiştir.
Yasanın 18.maddesinde de, özelleştirme programına alınan kuruluşların özelleştirilmesine ilişkin olarak özelleştirme yöntemleri, değer tespiti ve ihale usulleri düzenlenmiştir.
Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığının 10.7.1990 tarih, Özelleştirme ... sayılı kararı ile özelleştirme kapsamına, 4046 sayılı Kanunun Geçici 11.maddesi ile de,özelleştirme programına alınan bir kuruluş olan, ... A.Ş.nin sermayesindeki % 51 oranındaki hissesinin satış yöntemiyle blok olarak satılmak suretiyle özelleştirilmesi amacıyla alınan Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun 6.4.2005 tarih, ... sayılı kararına dayalı olarak 29.4.2005 tarihinde ihale ilanı yayımlanmış,aynı tarihli ihale şartnamesi de kamuya duyurulmuştur.
...'ın % 51 oranındaki hissesinin özelleştirilmesi için yapılan ihalenin uygulanan pazarlık sonucu 12.9.2005 tarihinde açık arttırma suretiyle yapılan görüşmelerde ... ABD Doları bedelle ihale için peşin fiyat esasına göre nihai ve kesin teklif olarak ve ihale şartnamesinde yazılı olan ödeme koşullarına uygun şekilde ödeyeceği tutanakla tespit edilen en yüksek teklifi veren ...- ... Ortak Girişim Grubuna ihale edildiği İhale Komisyonunun 12.9.2005 tarihli kararı ile belirlenmiştir.
Mülkiyeti ve yönetimi kamuya ait olan iktisadi üretim birimlerinin özel sektöre devri olarak tanımlanabilecek olan özelleştirmede, bu devir genel olarak ya iktisadi birime ait hisse senetlerinin halka arz yoluyla ya da iktisadi birimin bir bütün olarak (blok satış) kişi ya da kurumlara satışıyla gerçekleşmektedir.
Bakılan uyuşmazlıkta, kuruluşların özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi konusunda yetkili olduğu tartışmasız bulunan Özelleştirme Yüksek Kurulunca ...'ın %51 oranındaki kamu hissesinin özelleştirilmesinde blok satış yönteminin neden tercih edildiğinin irdelenmesi gerekmektedir.
4046 sayılı Kanun hükümlerine göre yeniden düzenlenen ...'ın Ana Sözleşmesinde, yönetim kurulu toplantı ve karar nisabı ve "İmtiyazlı Hisse"'ye ait hakları etkileyecek değişiklikler ile Türk Silahlı Kuvvetlerinin (TSK) akaryakıt ihtiyacının öncelikle karşılanmasına yönelik yükümlülük ve buna ilişkin "İmtiyazlı Hisse"ye tanınan hakları doğrudan veya dolayısıyla etkileyecek her türlü değişiklik yapılması yanında, TSK'nın akaryakıt ihtiyacını karşılanmasını kısıtlayacak,şirketin bölünmesi veya başka bir şirketle birleşmesi veya tasfiyesine ilişkin kararların ancak Yönetim Kuruluna C grubundan seçilen üyenin olumlu oy kullanması koşuluna bağlanmıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden; dava konusu kararın, "Kamu paylarının özelleştirilmesine yönelik olarak yapılan detaylı çalışmalar ve sektör analizleri sonucu, en uygun özelleştirme yöntemlerinin şirket hisselerinin yurtiçi ve yurtdışı piyasalarda arzı ve arz sonrası şirkette bir yönetim boşluğu yaratılmaması için kontrol hissesinin blok olarak satılması
Rafineri sektöründe yüksek teknik bilgi, know-how ve işletim tecrübesi en temel gereklerdir. Bu bakımdan, teknolojik açıdan üstün ve finansal bakımdan güçlü çekirdek yatırımcının varlığı gereklidir. Bu nedenle, gerekli teknoloji transferi ve yatırım, kısıtlı kamu kaynaklarını kullanmaksızın gerçekleştirmek için sektördeki tecrübeli ve güçlü mali yapıya sahip çekirdek yatırımcı ihtiyacı ile Türk rafinaj sektöründe rekabet yaratılmasının gerekliliği unsurları dikkate alınarak, bir kısım hissenin blok olarak satılmasının uygun bir yöntem olduğu sonucuna varılmıştır. Rafineri faaliyetlerinden çekilmesi sonrasında, devletin sektördeki yeni rolü, üreticilerin muhtemel haksız uygulamalarına karşı tüketicileri koruyacak bir ortam yaratmaya yönelik olacaktır. Buna ilave olarak, ürün spesifikasyonları konusunda devlet gerekli düzenlemeleri yaparak, bunların uygulanmasının zorunlu kılınması ile daha yüksek ürün standartlarına ulaşacaktır" gerekçeleriyle tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, değer tespiti amacıyla danışmanlık hizmeti veren firmaca hazırlanan değerleme raporunda; piyasalar güçlü durumdayken halka arzın da bir alternatif olmasına rağmen ÖİB'nın stratejik satış kararı alma sebepleri olarak; ... Türkiye'nin tek rafinerisi olduğu için Hükümetin, petrol arz güvenliğinin korunması amacı ile ...'ın sektör uzmanları doğrultusu ve yönetiminde olması gerektiğini düşündüğü, Türk piyasasının derinliği gözönünde alındığında, bu büyüklükte bir halka arzın hisse fiyatlarının belirgin bir şekilde iskontoya maruz kalmasına sebep olacağı, halka arz alternatifinin 2-3 dilim halinde satış gerektirebileceği ve piyasa imkanlarının kaybolabileceğinin belirtilmesi de yukarıda gerekçesi de belirtilen blok satış yönteminin seçiminin uygun olduğunun diğer bir göstergesidir.
4046 sayılı Kanun'un 17. maddesinin (F) bendi hükmüne göre, kuruluşların özelleştirme programına alınmasına ilişkin Kurul kararları ile özelleştirme programındaki kuruluşların özelleştirilmelerine ilişkin Kurul kararlarının Resmi Gazete'de yayımlanması zorunlu olup, bu nitelikte olmayan dava konusu kararın Resmi Gazete'de yayımlanma zorunluğu bulunmadığından ve ...'ın %51 oranındaki hissesinin satış yöntemi ile blok olarak satılmak suretiyle özelleştirilmek üzere ihaleye çıkarılacağı hususu Başbakanlık ÖİB'nin 28.4.2005 tarih ve B.02.1.ÖİB.O.100.03.00/6001 sayılı yazısıyla ... Menkul Kıymetler Borsası Başkanlığına bildirildiği anlaşıldığından davacının bu hususlara yönelik iddialarının da dayanağı bulunmamaktadır.
Bu durumda, ... A.Ş. (...)'nin %51 oranındaki kamu hissesinin blok satış yoluyla özelleştirilmesine ilişkin olarak alınan dava konusu kararda, kamu tüzel kişilerin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usullerin düzenlenmesini Kanuna bırakan Anayasa hükmü uyarınca, 4046 sayılı Kanunda yer alan ilkelere uygun biçimde, ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak amacına uygun biçimde stratejik bir öneme haiz olan rafineri sektöründeki Devletin sahip olacağı imtiyazlı haklar da gözetilerek tesis edildiğinden hukuka aykırı bir yön görülmemiştir.
Belirtilen nedenle, yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 25.04.2006 tarihinde, davacı vekili Av. ...'ın, davalı idare vekili Av. ...'nın geldikleri, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenip, gereği görüşüldü:
Dava, ... A.Ş. (... )'nin %51 oranındaki kamu hissesinin blok satış yoluyla özelleştirilmesine ilişkin 06.04.2005 tarih ve ... sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Devletleştirme ve Özelleştirme" başlıklı 47. maddesinin üçüncü fıkrasında, "Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usuller kanunla gösterilir." hükmü bulunmaktadır.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1.maddesinin (A) fıkrasında, bu Kanunun amacının, bu maddede sayılan kuruluşların ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak için özelleştirilmesine ilişkin esasları düzenlemek olduğu belirtilmiştir. Kanun'un 2. maddesinde ise, özelleştirme uygulamalarındaki ilkeler düzenlenmiş, kuruluşların özelliklerine ve içinde bulundukları şartlara göre özelleştirme yöntemlerinin belirlenmesi, tekelci bir yapının olumsuz etkilerinin önlenmesi, stratejik konularda devletin sahip olacağı imtiyazlı hisse oluşturulması, özelleştirme işlemlerinin değer saptanması da dahil aleniyet içinde yürütülmesi ilkeleri maddenin (b), (d), (g) ve (ı) fıkralarında sayılmıştır. Maddenin son fıkrasında Kanundaki amaç ve ilkeler doğrultusunda alınacak kararlarda öncelikler ile bunların tabi olacağı özelleştirme uygulamalarına ilişkin esas ve usullerin, kuruluşların nitelikleri ve ülke ekonomisinin gerektirdiği şartlar da dikkate alınarak Özelleştirme Yüksek Kurulu'nca saptanacağı hükme bağlanmıştır. Kanun'un 3/c maddesinde de, kuruluşların; satış, kiralama, işletme hakkı devri, mülkiyetin gayri ayni hakların tesisi ve işin gereğine uygun sair hukuki tasarruflar ile devredilmelerine ilişkin özelleştirme yöntemlerinden hangisi ile özelleştirileceğini belirlemenin Kurul'un görevleri arasında olduğu kuralına yer verilmiştir.
Kanun'un "Stratejik Konu ve Kuruluşlar ile İmtiyazlı Hakların Belirlenmesi" başlıklı 13. maddesinde ise; "Özelleştirme programına alınan kuruluşlarla ilgili olarak; a) stratejik sayılacak konu ve kuruluşları tespit etmeye, b) Tekelleşmenin önlenmesi de dahil, ekonomi ve güvenlik ile ilgili olarak milli yararın korunması amacıyla, (a) bendi gereğince tespit edilecek stratejik kuruluşlardaki kamu payının %50'nin altına düşmesi durumunda bu kuruluşların yetkili kurullarında alınacak kararlarda söz ve onay hakkı verecek imtiyazlı hisselerin miktarını ve bu paylara dayanarak Devletin sahip olacağı imtiyazlı hakları belirlemeye, imtiyazlı hisselerin miktarını ve bunlarla ilgili imtiyazlı hakları değiştirmeye, stratejik konu ve kuruluş olarak tespit edilenleri bu kapsamdan çıkarmaya..." Kurul'un yetkili olduğu belirtilmiştir. Kanun'un Geçici 11. maddesinde de, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihden önce yürürlükte bulunan mevzuat gereğince özelleştirilmek üzere Kamu Ortaklığı İdaresine devredilmiş olan kuruluşlar devir tarihleri itibariyle özelleştirme programına alınmış sayılacağı, bu kuruluşların özelleştirmelerine ilişkin olarak daha önce Kamu Ortaklığı İdaresi ve Özelleştirme İdaresince yapılmış olan işlemlerin geçerli olduğu, özelleştirme işlemlerine bundan böyle bu Kanun hükümlerine göre devam olunacağı hüküm altına alınmıştır.
Dava dosyası ile eki işlem dosyasının incelenmesinden, Başbakanlık Kamu Ortaklığı İdaresi Başkanlığı'nın 10.07.1990 günlü, 90/3 sayılı işlemi ile ...'ın özelleştirilmesine karar verildiği, ...'ın Ana Sözleşmesinin 4046 sayılı Kanun hükümlerine göre yeniden düzenlendiği ve şirket Ana Sözleşmesinde, yönetim kurulu toplantı ve karar nisabı ve "İmtiyazlı Hisse"ye ait hakları etkileyecek değişiklikler ile Türk Silahlı Kuvvetlerinin (TSK) akaryakıt ihtiyacının öncelikle karşılanmasına yönelik yükümlülük ve buna ilişkin "İmtiyazlı Hisse"ye tanınan hakları doğrudan veya dolaylı etkileyecek her türlü değişiklik yapılması yanında, TSK'nın akaryakıt ihtiyacını karşılanmasını kısıtlayacak, şirketin bölünmesi veya başka bir şirketle birleşmesi veya tasfiyesine ilişkin kararların ancak Yönetim Kuruluna C grubundan seçilen üyenin olumlu oy kullanması koşuluna bağlandığı, dava konusu kararın da "Kamu paylarının özelleştirilmesine yönelik olarak yapılan detaylı çalışmalar ve sektör analizleri sonucu, en uygun özelleştirme yöntemlerinin, şirket hisselerinin yurtiçi ve yurtdışı piyasalarda arzı ve arz sonrası şirkette bir yönetim boşluğu yaratılmaması için kontrol hissesinin blok olarak satılması....Rafineri sektöründe yüksek teknik bilgi, know-how ve işletim tecrübesi en temel gereklerdir. Bu bakımdan, teknolojik açıdan üstün ve finansal bakımdan güçlü çekirdek yatırımcının varlığı gereklidir. Bu nedenle, gerekli teknoloji transferi ve yatırımı, kısıtlı kamu kaynaklarını kullanmaksızın gerçekleştirme için sektördeki tecrübeli ve güçlü malî yapıya sahip çekirdek yatırımcı ihtiyacı ile Türk rafinaj sektöründe rekabet yaratılmasının gerekliliği unsurları dikkate alınarak, bir kısım hissenin blok olarak satılmasının uygun bir yöntem olduğu sonucuna varılmıştır... Rafineri faaliyetlerinden çekilmesi sonrasında, devletin sektördeki yeni rolü, üreticilerin muhtemel haksız uygulamalarına karşı tüketicileri koruyacak bir ortam yaratmaya yönelik olacaktır. Buna ilâve olarak, ürün spesifikasyonları konusunda Devlet gerekli düzenlemeleri yaparak, bunların uygulanmasının zorunlu kılınması ile daha yüksek ürün standartlarına ulaşacaktır." gerekçeleriyle tesis edildiği ve değer tespiti amacıyla danışmanlık hizmeti veren firmaca hazırlanan değerleme raporunda; piyasalar güçlü durumdayken halka arzın da bir alternatif olmasına rağmen ÖİB'nın stratejik satış kararı alma sebepleri olarak; ... Türkiye'nin tek rafinerisi olduğu için Hükümetin, petrol arz güvenliğinin korunması amacıyla ...'ın sektör uzmanları doğrultusu ve yönetiminde olması gerektiğini düşündüğü, Türk piyasasının derinliği gözönüne alındığında, bu büyüklükte bir halka arzın hisse fiyatlarının belirgin bir şekilde iskontoya maruz kalmasına sebep olacağı, hakla arz alternatifinin 2-3 dilim halinde satış gerektirebileceği ve piyasa imkanlarının kaybolabileceğinin belirtilmesiyle de bu gerekçeyi teyit ettiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, dava konusu işlem, kamu tüzel kişilerin mülkiyetinde bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin esas ve usullerin düzenlemesini Kanuna bırakan Anayasa kuralı uyarınca, 4046 sayılı Kanunda yer alan ilkelere uygun biçimde, ekonomide verimlilik artışı ve kamu giderlerinde azalma sağlamak amacına uygun biçimde devletin sahip olacağı imtiyazlı hakları da belirleyerek tesis edildiğinden hukuka uygun bulunmuştur.
Öte yandan 4046 sayılı Kanun'un 17.maddesinin (F) bendi hükmüne göre, kuruluşların özelleştirme programına alınmasına ilişkin Kurul kararları ile özelleştirme uygulamaları sonucu nihaî devir işlemlerinin onaylanmasına ilişkin Kurul kararlarının Resmî Gazete'de yayımlanması zorunlu olup, bu nitelikte olmayan dava konusu kararın Resmî Gazete'de yayımlanma zorunluğu bulunmadığından ve ...'ın %51 oranındaki hissesinin satış yöntemi ile blok olarak satılmak suretiyle özelleştirilmek üzere ihaleye çıkarılacağı hususunun davalı idarenin 28.04.2005 tarih ve 6001 sayılı yazısıyla ... Menkul Kıymetler Borsası Başkanlığı'na bildirildiği anlaşıldığından davacının bu hususlara yönelik iddialarının da dayanağı bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, yasal dayanağı bulunmayan davanın reddine, yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ...-YTL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, artan posta giderinin istemi halinde davacıya iadesine, 26.04.2006 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.