13. Daire 2005/9801 E. , 2007/1707 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No: 2005/9801
Karar No: 2007/1707
Davacı: ... Ltd. Şti.
Vekili: ...
Davalı: Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
Vekili: ...
İstemin Özeti: Davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 13.10.2005 tarih ve 563/192 sayılı işlemi ile bu işlemlerin dayanağı olan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 17. maddesinin 5. fıkrasının, 25,26 ve 27. maddelerinin, Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İçin Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına ilişkin Usul ve Esaslar'ın 5. maddesinin iptali, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19.maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) nolu alt bendi ile aynı maddenin 10.fıkrası ve aynı Kanun'un geçici 1. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali için ... Mahkemesi'ne başvurulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 2., 3. ve 8. maddeleri uyarınca bayilik adı altında yürütülecek olan piyasa faaliyeti için lisans alınmasının zorunlu olduğu, Kanun'un geçici 1. maddesi uyarınca, daha önce 6326 sayılı Petrol Kanunu'na göre faaliyette bulunanların durumlarını 5015 sayılı Kanun'a uygun hale getirmeleri için belirlenen sürenin 20.12.2004 tarihinde dolduğu, ancak anılan maddenin verdiği yetki çerçevesinde, 6326 sayılı Petrol Kanunu'na göre belge sahibi olup da 20.12.2004 tarihine kadar lisans başvurusunda bulunmuş ve lisans başvuruları reddedilmemiş olanların 20.03.2005 tarihine kadar faaliyetlerine devam edebileceklerinin Kurulun 14.12.2004 tarih ve ... sayılı kararıyla duyurulduğu, buna göre 20.03.2005 tarihinden sonra 5015 sayılı Kanun gereği, lisansını alamamış hiçbir akaryakıt istasyonunun faaliyette bulunmaması gerektiği; Olayda, Kanunun 14. maddesinin verdiği yetki çerçevesinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ile bazı Bakanlıklar arasında petrol piyasasında faaliyet gösteren kişilerin lisans kontrollerinin yapılabilmesi için imzalanan protokoller uyarınca kamu personelince yapılan denetimlerde davacının lisanssız piyasa faaliyetinde bulunduğunun düzenlenen mühürleme tutanağından anlaşıldığı, iptali istenen yönetmeliğin 17/5. maddesi ile 21.04.2005 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan Kurul kararının 5. maddesinin dayanağını 5015 sayılı Kanunun 14. maddesi olması nedeniyle Kanuna uygun olduğu, Yönetmeliğin 25 ve 27. maddeleri davacıya uygulanmadığından iptal talebinin süre yönünden reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi ...'ın Düşüncesi : Dava, davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 13.10.2005 tarih ve ... sayılı işlemi ile akaryakıt istasyonun mühürlenmesine ilişkin işlemin ve bu işlemlerin dayanağı olan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 17. maddesinin 5. fıkrasının, 25,26 ve 27. maddelerinin, Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İçin Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına ilişkin Usul ve Esaslar'ın 5. maddesinin, mühürleme yetkisinin protokolle devredilemeyeceği, ön araştırma veya soruşturma başlatılmadan idarî para cezası uygulanamayacağı, ceza verilmeden önce uyarı mekanizmasının işletilmesini öngören 5015 sayılı Kanunun 20. maddesi hükmüne aykırı olarak düzenleme ve uygulama yapıldığı, lisans başvurusu mevcut ve lisansa sahip iken idarî para cezası verilemeyeceği ileri sürülerek iptali istemiyle açılmıştır.
Davacının iptalini istediği anılan Yönetmeliğin 17/5 ve 26. maddeleri ile sözü edilen kararın 5. maddesinde üst norma aykırılık görülmediğinden reddi, Yönetmeliğin 25. ve 27. maddeleri yönünden ise bu maddenin uygulanmasına yönelik bir uygulama işlemi bulunmadığından 2577 sayılı Yasanın 7.maddesinin 4. bendi uyarınca altmış günlük dava açma süresi geçirildikten sonra 22.06.2005 tarihli ve 25853 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik maddelerinin iptali istemiyle 12.12.2005 tarihinde kayda giren dilekçe ile dava açıldığı anlaşıldığından süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği;
idarî para cezasına gelince;
Dosyanın incelenmesinden, akaryakıt ticaretiyle uğraşan davacının, bayilik lisansını ibraz etmediğinden bahisle, iş yerinde 18.07.2005 tarihinde mühürleme tutanağının tutulduğu; bu tutanağa dayanılarak, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 13.10.2005 tarih ve ... sayılı kararı ile davacı adına, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19'uncu maddesinin 2'nci fıkrasının (b) bendi uyarınca, dava konusu edilen idari para cezasının kesildiği; davacıya mühürleme tutanağının tutulduğu 18.07.2005 tarihinde, 1 yıl süreli lisans verildiği anlaşılmakta olup, mühürleme tarihi itibarıyla lisansı olan davacının, bu tarihten önce lisanssız olarak faaliyette bulunduğu yolunda, davalı idarece hukuken geçerli bir bilgi ve belge sunulamadığından, 5015 sayılı Kanun'da düzenlenen ve lisans almak için son gün olan 20.03.2005 tarihinden sonra faaliyette bulunduğu varsayımıyla kesilen cezada yasal isabet bulunmadığından iptali gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı ...'nin Düşüncesi : Dava; davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) 13.10.2005 tarih ve ... sayılı kararı ile bu kararın dayanağı olan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik) 17. maddesinin beşinci fıkrasının, 25., 26. ve 27. maddelerinin, Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İçin Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına İlişkin Usul ve Esasların 5. maddesinin iptali ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) nolu alt bendi ile onuncu fıkrasının iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.
Davacının 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) nolu alt bendi ile onuncu fıkrasının Anayasanın 38. ve 36. maddelerine aykırı olduğu yolundaki iddiası ciddi bulunmamıştır. İşin esasına gelince;
Davacı tarafından, mühürleme yetkisinin protokolle devredilemeyeceği, ön araştırma veya soruşturma başlatılmadan idari para cezası uygulanamayacağı, ceza verilmeden önce uyarı mekanizmasının işletilmesini öngören 5015 sayılı Kanunun 20. maddesi hükmüne aykırı olarak düzenleme ve uygulama yapıldığı, lisans başvurusu mevcut iken idari para cezası verilemeyeceği ileri sürülerek dava konusu Kurul kararının ve düzenleyici işlemlerin ilgili hükümlerinin iptali istenilmektedir.
T.C. Anayasasının 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.
Uyuşmazlığın çözümü bakımından, Yönetmelikle ve Usul ve Esaslarla yapılan dava konusu düzenlemelerin üst normlara ve hukuka uygun olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir. Buna göre;
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 1. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanunun amacının; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu; 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınmasının zorunlu olduğu; 14. maddesinin dördüncü fıkrasında, Kurum'un piyasa faaliyetlerini kendi personeli ile veya kamu kurum ve kuruluşları ile özel denetim kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla denetime tâbi tutacağı, Kurum'un, denetlemelerde kullanılmak üzere, Türkiye Akreditasyon Kurumu ile işbirliği yaparak akredite sabit ve gezici laboratuvarlar kurabileceği, kurulmasına kaynak aktarabileceği, denetlemede, ön araştırmada ve soruşturmada takip edilecek usul ve esasların çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği; 20. maddesinin birinci fıkrasında, lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılacağı, üçüncü fıkrasında; akaryakıt istasyonu kapsamında sürdürülen bayilik faaliyetlerinin, bu Kanuna veya bu Kanuna istinaden çıkarılan düzenlemelere aykırılığının Kurumca tespiti halinde, anılan istasyonda yapılan akaryakıt ikmalinin Kurumca geçici veya süresiz olarak mühürleme suretiyle durdurulacağı, iptale veya mühürlemeye ilişkin usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerde düzenleneceği; 21. maddesinin ikinci fıkrasında ise; ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek usul ve esasların, Kurum tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenleneceği; 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde, lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına ve/veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması hali birinci derece kusur sayılarak, sorumluları hakkında idari para cezası verileceği, dördüncü fıkrasında da, bayiler için cezaların beşte bir oranında uygulanacağı belirtilmiştir.
Öte yandan, 5015 sayılı Kanunun geçici 1. maddesinde de, bu Kanunun yürürlüğe girmesinden önce; 6326 sayılı Petrol Kanununa göre belge sahibi olan kişiler ile Bakanlıkça yapılan düzenlemelere istinaden faaliyetlerine izin verilen akaryakıt dağıtım ve pazarlama kuruluşlarının ilgili mevzuat kapsamında tanınan hak ve menfaatleri ile yükümlülüklerine ilişkin hükümlerin, bu Kanunda belirlenen süre ve esaslar dahilinde faaliyeti ile ilgili lisans verilinceye kadar saklı olduğu, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte fiilen, bu Kanunla yapılması için lisans alınması gereken faaliyetleri yürüten kişilerin, bu Kanunun yayımı tarihinden sonra bir yıl içinde durumlarını bu Kanuna uygun hale getirerek, Kurum tarafından istenecek bilgi ve belgelerle Kuruma başvurmak zorunda oldukları, başvurusunu yapmış ancak işlemleri tamamlayamayan kişilerin faaliyetlerinin devamı için, üç ayı aşmamak üzere ek süre verilmesinde Kurum'un yetkili olduğu, süresinde başvurmayan veya süresinde başvurduğu halde süresinde durumunu bu Kanuna uygun hale getirmeyenlerin faaliyetlerinin, sürenin bitim tarihi itibarıyla durdurulacağı, daha önce verilen hak, izin ve yetki doğurucu her türlü karar, işlem ve evrakın başkaca bir işleme gerek kalmaksızın hükümsüz hale geleceği kurala bağlanmış; bu çerçevede geçici 1. madde uyarınca petrol piyasasında faaliyette bulunanlara, durumlarını Petrol Piyasası Kanununun getirdiği sistemle uyumlu kılmaları için, Kanunun yürürlüğe girdiği tarih olan 20.12.2003 tarihinden itibaren bir yıl (20.12.2004 tarihine kadar) süre tanınmış; Kurul'un 14.12.2004 tarih ve ... sayılı kararıyla da, 6326 sayılı Petrol Kanununa göre belge sahibi olanların 20.12.2004 tarihine kadar lisans başvurusunda bulunmuş ve lisans başvuruları reddedilmemiş olması kaydıyla 20.03.2005 tarihine kadar faaliyetlerine izin verilmiş ve 20.03.2005 tarihinden itibaren de lisansını almamış akaryakıt istasyonlarının petrol piyasasında faaliyette bulunamayacakları öngörülmüştür.
Diğer taraftan, 5015 sayılı Kanunun 14. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak, piyasada faaliyet gösteren kişilerin lisans kontrolü işlemlerinin yapılabilmesi için Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ile İçişleri Bakanlığı arasında 14.06.2005 tarihinde, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı arasında ise 22.05.2005 tarihinde protokoller imzalanmış; söz konusu protokoller uyarınca, anılan bakanlıklar personeline denetlenen tesis/kişinin lisans sahibi olup olmadığının tespiti ile birlikte, lisanssız piyasa faaliyeti yapıldığının tespiti halinde faaliyeti geçici olarak mühürleme suretiyle durdurma yetkisi verilmiştir.
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun "Kurulun petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinin (h) bendinde de; Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, Kurulun görevi idari para cezası vermek ve lisansları iptal etmek olarak kurala bağlanmıştır.
Dava konusu yapılan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesinin beşinci fıkrasında, mühürleme tutanağının ne şekilde kimler tarafından tanzim edileceği ve mühürleme işleminin, işletmenin veya tesisin görünür bir yerine levha asılmak suretiyle üçüncü şahıslara duyuracağı kurala bağlanmış ve Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İçin Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına İlişkin Usul ve Esasların 5. maddesinde de, yetkili kuruluşun, denetimleri Yönetmelik hükümlerine uygun olarak yürüteceği, denetimlerin, Kurum tarafından yapılacak programlar çerçevesinde gerçekleştirileceği, Kurumca yürütülen denetim, ön araştırma ve soruşturmalar nedeniyle ihtiyaç duyulan her türlü inceleme, tespit, numune alma, mühürleme ve mührün sökülmesi gibi işlemlerin talep edilmesi halinde Yetkili Kuruluşlarca yapılacağı, denetimlerde görev alacak personelin nitelikleri ve eğitimi; kamu kurum ve kuruluşları için protokol, özel denetim kuruluşları için ise sözleşme ile belirleneceği öngörülmüş olup, bu haliyle söz konusu düzenlemelerin Kurum'un piyasa faaliyetlerini kendi personeliyle veya kamu kurum ve kuruluşları ile özel denetim kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla denetime tâbi tutacağına, denetlemede, ön araştırmada ve soruşturmada takip edilecek usul ve esasların çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğine dair 5015 sayılı Kanunun 14. maddesinin dördüncü fıkrasına ve akaryakıt istasyonu kapsamında sürdürülen bayilik faaliyetlerinin, bu Kanuna veya bu Kanuna istinaden çıkarılan düzenlemelere aykırılığının Kurumca tespiti halinde, anılan istasyonda yapılan akaryakıt ikmalinin Kurumca geçici veya süresiz olarak mühürleme suretiyle durdurulacağı, iptale veya mühürlemeye ilişkin usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerde düzenleneceği yolundaki 5015 sayılı Kanunun 20. maddesinin üçüncü fıkrası hükmüne uygun kurallar içerdiği ve hukuka aykırı bir yönünün bulunmadığı görülmektedir.
Yönetmeliğin dava konusu edilen 25. maddesinde, petrol piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma ve soruşturma prosedürüne gerek olmayacak derecede açık olduğu Kurul tarafından belirlenenler için, Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili gerçek veya tüzel kişiye onbeş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunmasının alınacağı, Daire Başkanının, ilgili gerçek veya tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunacağı, Başkanın, konuyu Kurul gündemine öncelikle alacağı, Kurulun, yazılı savunma ve konuya ilişkin Daire Başkanlığı görüşünü inceleyerek kararını vereceği, ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın Kurul tarafından sabit görülmesi halinde, ilgili kanunlarda öngörülen ceza ve yaptırımların uygulanmasını kararlaştıracağı, 26. maddesinde, ihbar ve şikayet üzerine ya da yapılan denetimler sırasında; lisansa tâbi bir piyasa faaliyetinin lisans alınmaksızın yapılmakta olduğunun tespit edilmesi halinde, herhangi bir ön araştırma veya soruşturma yapmaya ya da savunma almaya gerek olmaksızın Kurul tarafından Kanunun 19 uncu maddesi hükümlerinin uygulanacağı, 27. maddesinde de, İkinci ve Üçüncü Bölümlerde yer alan hükümler çerçevesinde yapılan denetimler neticesinde düzenlenen denetim raporlarında tespit edilen ilgili mevzuat hükümlerine aykırılıkların Kurul tarafından, ayrıca bir soruşturma yapılmasına gerek olmayacak derecede açık ve yeterli görülmesi halinde; ilgili denetim raporunun soruşturma raporu gibi değerlendirilmesinin kararlaştırılabileceği, bu durumda, Yönetmeliğin 23 ve 24. maddelerinde yer alan hükümler çerçevesinde işlem yapılacağı hükümleri yer almakta olup, bu haliyle söz konusu düzenlemelerin petrol piyasasında faaliyet gösterebilmek için lisans alınmasını zorunlu kılan 5015 sayılı Kanunun 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi hükmüne; lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılacağı, akaryakıt istasyonu kapsamında sürdürülen bayilik faaliyetlerinin, bu Kanuna veya bu Kanuna istinaden çıkarılan düzenlemelere aykırılığının Kurumca tespiti halinde, istasyonda yapılan akaryakıt ikmalinin Kurumca geçici veya süresiz olarak mühürleme suretiyle durdurulacağı, iptale veya mühürlemeye ilişkin usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerde düzenleneceği yolundaki 5015 sayılı Kanunun 20. maddesinin birinci ve üçüncü fıkrasına; ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek usul ve esasların, Kurum tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenleneceğine dair 5015 sayılı Kanunun 21. maddesinin ikinci fıkrasına uygun hükümler içerdiği ve hukuka aykırı bir yönünün bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
İdari para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul Kararının iptali istemine gelince;
Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 12. maddesinde; lisansların, lisansta belirtilen tarihte yürürlüğe gireceği ve lisans sahiplerinin lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerinin bu tarihten itibaren geçerlik kazanacağı hükme bağlanmıştır.
Dosyada mevcut belgelerin incelenmesinden; 5015 sayılı Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İçin Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına İlişkin Usul ve Esaslar ve İçişleri Bakanlığı ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Arasında Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimlere İlişkin İşbirliği Protokolü hükümleri doğrultusunda davacının işyerinde yapılan denetim sonucunda yetkili kişilerce 18.07.2005 tarihinde düzenlenen mühürleme tutanağında bayilik lisansını ibraz etmediğinin belirtilmesi üzerine bu tutanağa dayanılarak tesis olunan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 13.10.2005 tarih ve 563/192 sayılı kararı ile davacıya 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendi ile dördüncü fıkrası uyarınca idari para cezasının uygulandığı, ancak davacının 19.12.2004 tarihli başvurusunu müteakip eksikliklerin tamamlanması üzerine 18.07.2005 ve 519/133 sayılı Kurul kararı ile 12 yıl süreli bayilik lisansının verildiği, mühürleme tutanağında bu tarihten önce davacının piyasa faaliyetinde bulunduğu yolunda herhangi bir tespite yer verilmediği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, mühürleme tarihi itibarıyla davacıya 12 yıl süreli bayilik lisansının verilmesi üzerine lisans verme işleminin bu tarihten itibaren sonuç doğurması ve bu tarihten önce lisanssız olarak davacının faaliyette bulunduğu yolunda hukuken geçerli bir belgenin ibraz edilmemesi karşısında, mevcut işletmeler yönünden 5015 sayılı Kanunda düzenlenen ve lisans almak için son gün olarak belirlenen 20.03.2005 tarihinden lisansın aldığı tarihe kadar faaliyette bulunulduğu varsayımıyla yeterli tespite dayalı olmadan tesis edilen Kurul kararı ile verilen idari para cezasında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptaline, düzenleyici işlemlerin ilgili maddelerinin iptaline yönelik istemin reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 27.03.2007 tarihinde, davacı vekili Av. ...'ün, davalı idare vekillerinden Av. ...'nin geldikleri, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenip, gereği görüşüldü:
Dava, davacıya idarî para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 13.10.2005 tarih ve ... sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik'in 17. maddesinin 5. fıkrasının, 25, 26 ve 27. maddelerinin, Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İçin Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına ilişkin Usul ve Esaslar'ın 5. maddesinin iptali, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19.maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) nolu alt bendi ile aynı maddenin 10.fıkrası ve aynı Kanun'un geçici 1. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istemiyle açılmıştır.
Davacının, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin (1) nolu alt bendi, aynı maddenin 10. fıkrası ile geçici 1. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa'ya aykırı olduğu iddiası ciddî bulunmamıştır.
Davacı tarafından, mühürleme yetkisinin protokolle devredilemeyeceği, ön araştırma veya soruşturma başlatılmadan idarî para cezası uygulanamayacağı, ceza verilmeden önce uyarı mekanizmasının işletilmesini öngören 5015 sayılı Kanunun 20. maddesi hükmüne aykırı olarak düzenleme ve uygulama yapıldığı, lisans başvurusu mevcut iken idarî para cezası verilemeyeceği ileri sürülerek idari para cezasına ilişkin dava konusu Kurul kararının, akaryakıt istasyonunun mühürlenmesine ilişkin işlemin ve anılan düzenleyici işlemlerin ilgili hükümlerinin iptali istenilmektedir.
T.C. Anayasasının 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri belirtilmiştir.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanununun 1. maddesinin birinci fıkrasında, bu Kanunun amacının; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu; 3. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alınmasının zorunlu olduğu; 14. maddesinin dördüncü fıkrasında, Kurum'un piyasa faaliyetlerini kendi personeli ile veya kamu kurum ve kuruluşları ile özel denetim kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla denetime tâbi tutacağı, Kurum'un, denetlemelerde kullanılmak üzere, Türkiye Akreditasyon Kurumu ile işbirliği yaparak akredite sabit ve gezici laboratuvarlar kurabileceği, kurulmasına kaynak aktarabileceği, denetlemede, ön araştırmada ve soruşturmada takip edilecek usul ve esasların çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği; 20. maddesinin birinci fıkrasında, lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, bu Kanuna göre yürürlüğe konulmuş yönetmeliklere, Kurumun yazılı talimatlarına veya lisanslarına kayıtlı hususların herhangi birine riayet edilmediği takdirde, Kurum tarafından ön araştırma veya soruşturma başlatılacağı, üçüncü fıkrasında; akaryakıt istasyonu kapsamında sürdürülen bayilik faaliyetlerinin, bu Kanuna veya bu Kanuna istinaden çıkarılan düzenlemelere aykırılığının Kurumca tespiti halinde, anılan istasyonda yapılan akaryakıt ikmalinin Kurumca geçici veya süresiz olarak mühürleme suretiyle durdurulacağı, iptale veya mühürlemeye ilişkin usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerde düzenleneceği; 21. maddesinin ikinci fıkrasında ise; ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek usul ve esasların, Kurum tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenleneceği; 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (1) numaralı alt bendinde, lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına ve/veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması hali birinci derece kusur sayılarak, sorumluları hakkında idarî para cezası verileceği, dördüncü fıkrasında da, bayiler için cezaların beşte bir oranında uygulanacağı belirtilmiştir.
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun "Kurulun petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinin (h) bendinde de; Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, Kurulun görevi idarî para cezası vermek ve lisansları iptal etmek olarak kurala bağlanmıştır.
Dava konusu yapılan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 17. maddesinin beşinci fıkrasında, mühürleme tutanağının ne şekilde kimler tarafından tanzim edileceği ve mühürleme işleminin, işletmenin veya tesisin görünür bir yerine levha asılmak suretiyle üçüncü şahıslara duyurulacağı kurala bağlanmış ve 21.04.2005 tarihli ve 25793 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İçin Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına İlişkin Usul ve Esasların 5. maddesinde de, yetkili kuruluşun, denetimleri Yönetmelik hükümlerine uygun olarak yürüteceği, denetimlerin, Kurum tarafından yapılacak programlar çerçevesinde gerçekleştirileceği, Kurumca yürütülen denetim, ön araştırma ve soruşturmalar nedeniyle ihtiyaç duyulan her türlü inceleme, tespit, numune alma, mühürleme ve mührün sökülmesi gibi işlemlerin talep edilmesi halinde Yetkili Kuruluşlarca yapılacağı, denetimlerde görev alacak personelin nitelikleri ve eğitimi; kamu kurum ve kuruluşları için protokol, özel denetim kuruluşları için ise sözleşme ile belirleneceği öngörülmüş olup, piyasada faaliyet gösteren kişilerin lisans kontrolü işlemlerinin yapılabilmesi için Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu ile İçişleri Bakanlığı arasında 14.06.2005 tarihinde, Sanayi ve Ticaret Bakanlığı arasında ise 22.05.2005 tarihinde protokoller imzalanmış; söz konusu protokoller uyarınca, anılan bakanlıklar personeline denetlenen tesis/kişinin lisans sahibi olup olmadığının tespiti ile birlikte, lisanssız piyasa faaliyeti yapıldığının tespiti halinde faaliyeti geçici olarak mühürleme suretiyle durdurma yetkisi verilmiştir.
Bu haliyle sözü edilen düzenlemelerin Kurum'un piyasa faaliyetlerini kendi personeliyle veya kamu kurum ve kuruluşları ile özel denetim kuruluşlarından hizmet alımı yoluyla denetime tâbi tutacağına, denetlemede, ön araştırmada ve soruşturmada takip edilecek usul ve esasların çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğine dair 5015 sayılı Kanunun 14. maddesinin dördüncü fıkrasına ve akaryakıt istasyonu kapsamında sürdürülen bayilik faaliyetlerinin, bu Kanuna veya bu Kanuna istinaden çıkarılan düzenlemelere aykırılığının Kurumca tespiti halinde, anılan istasyonda yapılan akaryakıt ikmalinin Kurumca geçici veya süresiz olarak mühürleme suretiyle durdurulacağı, iptale veya mühürlemeye ilişkin usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerde düzenleneceği yolundaki 5015 sayılı Kanunun 20. maddesinin üçüncü fıkrası hükmüne uygun kurallar içerdiği ve hukuka aykırı bir yönünün bulunmadığı görülmektedir.
Yönetmelik'in davaya konu edilen 26. maddesinin (b) bendinde ise "lisansa tâbi bir piyasa faaliyetinin lisans alınmaksızın yapılmakta olduğunun tespit edilmesi halinde, herhangi bir ön araştırma veya soruşturma yapmaya ya da savunma almaya gerek olmaksızın Kurul tarafından Kanun'un 19. maddesi hükümleri uygulanır." hükmüne yer verilmiştir.
Davacı, yönetmeliğin bu hükmü ile Kanunda öngörülmeyen bir kural getirilerek Yasalarla koruma altına alınmış savunma hakkının sınırlanarak yönetmelik çıkarma yetkisi kapsamı dışına çıkıldığını ileri sürmekte ise de; Kanunun 3. maddesinin, "lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerinin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usul ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir" hükmü, 21. maddesinin, "Ön araştırma ve soruşturmada takip edilecek usul ve esaslar Kurul tarafından yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenir." hükmü karşısında usul ve esasları belirleme konusunda yetkili kılınan Kurum tarafından, denetim, ön araştırma ve soruşturmaların ve bu kapsamda tespit ve değerlendirmelerin nasıl yapılacağı hususunun yönetmelikle belirlenmesinde Yasaya aykırı bir husus bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Anılan Yönetmeliğin petrol piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma ve soruşturma prosedürüne gerek olmayacak derecede açık olduğu Kurul tarafından belirlenenler için, Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili gerçek veya tüzel kişiye onbeş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunmasının alınacağı, Daire Başkanının, ilgili gerçek veya tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunacağı, Başkanın, konuyu Kurul gündemine öncelikle alacağı, Kurulun, yazılı savunma ve konuya ilişkin Daire Başkanlığı görüşünü inceleyerek kararını vereceği, ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın Kurul tarafından sabit görülmesi halinde, ilgili kanunlarda öngörülen ceza ve yaptırımların uygulanmasını kararlaştıracağına ilişkin 25., İkinci ve Üçüncü Bölümlerde yer alan hükümler çerçevesinde yapılan denetimler neticesinde düzenlenen denetim raporlarında tespit edilen ilgili mevzuat hükümlerine aykırılıkların Kurul tarafından, ayrıca bir soruşturma yapılmasına gerek olmayacak derecede açık ve yeterli görülmesi halinde; ilgili denetim raporunun soruşturma raporu gibi değerlendirilmesinin kararlaştırılabileceği, bu durumda, Yönetmeliğin 23 ve 24. maddelerinde yer alan hükümler çerçevesinde işlem yapılacağına ilişkin 27. maddeleri açısından ise; birel işlem bu maddelerin uygulama işlemi olmadığından, 2577 sayılı Yasa'nın 7.maddesinin 1. fıkrasında belirlenen dava açma süresinin, anılan maddenin 4. fıkrası uyarınca yeniden başlamasına olanak bulunmadığından, 06.01.2005 günlü Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin bu maddelerine karşı altmış günlük dava açma süresi geçirildikten sonra 12.12.2005 tarihinde kayda giren dilekçe ile dava açıldığı anlaşıldığından, davanın bu kısmının süre aşımı nedeniyle incelenme olanağı bulunmamaktadır.
İdarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararının iptali istemine gelince;
5015 sayılı Kanunun geçici 1. maddesinde de, bu Kanunun yürürlüğe girmesinden önce; 6326 sayılı Petrol Kanununa göre belge sahibi olan kişiler ile Bakanlıkça yapılan düzenlemelere istinaden faaliyetlerine izin verilen akaryakıt dağıtım ve pazarlama kuruluşlarının ilgili mevzuat kapsamında tanınan hak ve menfaatleri ile yükümlülüklerine ilişkin hükümlerin, bu Kanunda belirlenen süre ve esaslar dahilinde faaliyeti ile ilgili lisans verilinceye kadar saklı olduğu, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte fiilen, bu Kanunla yapılması için lisans alınması gereken faaliyetleri yürüten kişilerin, bu Kanunun yayımı tarihinden sonra bir yıl içinde durumlarını bu Kanuna uygun hale getirerek, Kurum tarafından istenecek bilgi ve belgelerle Kuruma başvurmak zorunda oldukları, başvurusunu yapmış ancak işlemleri tamamlayamayan kişilerin faaliyetlerinin devamı için, üç ayı aşmamak üzere ek süre verilmesinde Kurum'un yetkili olduğu, süresinde başvurmayan veya süresinde başvurduğu halde süresinde durumunu bu Kanuna uygun hale getirmeyenlerin faaliyetlerinin, sürenin bitim tarihi itibarıyla durdurulacağı, daha önce verilen hak, izin ve yetki doğurucu her türlü karar, işlem ve evrakın başkaca bir işleme gerek kalmaksızın hükümsüz hale geleceği kurala bağlanmış; bu çerçevede geçici 1. madde uyarınca petrol piyasasında faaliyette bulunanlara, durumlarını Petrol Piyasası Kanununun getirdiği sistemle uyumlu kılmaları için, Kanunun yürürlüğe girdiği tarih olan 20.12.2003 tarihinden itibaren bir yıl (20.12.2004 tarihine kadar) süre tanınmış; Kurul'un 14.12.2004 tarih ve 394/82 sayılı kararıyla da, 6326 sayılı Petrol Kanununa göre belge sahibi olanların 20.12.2004 tarihine kadar lisans başvurusunda bulunmuş ve lisans başvuruları reddedilmemiş olması kaydıyla 20.03.2005 tarihine kadar faaliyetlerine izin verilmiş ve 20.03.2005 tarihinden itibaren de lisansını almamış akaryakıt istasyonlarının petrol piyasasında faaliyette bulunamayacakları öngörülmüştür.
Bu kuralların birlikte değerlendirilmesi sonucunda, yasa koyucunun, akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisans alma zorunluluğunu getirdiği ve lisanssız faaliyet halinde idarî para cezası verilmesini öngördüğü tartışmasızdır.
Bakılan uyuşmazlıkta, akaryakıt ticaretiyle uğraşan davacının iş yerinde, bayilik lisansını ibraz etmediğinden bahisle, 5015 sayılı Kanun ve bu Kanuna dayanılarak çıkarılan Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ile Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler için Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına İlişkin Usul ve Esaslar ve İçişleri Bakanlığı ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Arasında Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimlere İlişkin İşbirliği Protokolü hükümleri doğrultusunda, petrol piyasasında lisans sahibi olmaksızın bayilik faaliyetinde bulunulup bulunulmadığının tespiti amacıyla görevlendirilen kamu personeli tarafından 18.07.2005 tarihinde mühürleme tutanağının tutulduğu; bu tutanağa dayanılarak, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 13.10.2005 tarih ve ... sayılı kararı ile davacı adına, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19'uncu maddesinin 2'nci fıkrasının (b) bendi uyarınca, dava konusu edilen idari para cezasının kesildiği; davacıya mühürleme tutanağının tutulduğu 18.07.2005 tarihinde 12 yıl süreli lisans verildiği; davacının lisansın verildiği tarihten önce faaliyette bulunduğu yolunda bir bilgi ve belge sunulamadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, olay, yukarıda yer alan Kanun maddeleriyle birlikte değerlendirildiğinde, mühürleme tarihi itibarıyla davacının 12 yıl süreli bayilik lisansının olduğu, bu tarihten önce lisanssız olarak faaliyette bulunduğu yolunda, davalı idarece hukuken geçerli bir bilgi ve belge sunulamadığı göz önüne alındığında, davacının, 5015 sayılı Kanunda düzenlenen ve lisans almak için son gün olan 20.03.2005 tarihinden lisansı aldığı tarihe kadar faaliyette bulunduğu varsayımıyla, yeterli tespite dayalı olmadan 13.10.2005 tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile verilen idarî para cezasında hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın, Yönetmeliğin (17/5.) ve (26.) maddelerine ve Petrol Piyasasında Yapılacak Denetimler İçin Kamu Kurum ve Kuruluşları ile Özel Denetim Kuruluşlarından Hizmet Alımına ilişkin Usul ve Esaslar'ın 5. maddesine ilişkin kısmı yönünden reddine, Yönetmeliğin (25.) ve (27.) maddelerine yönelik kısmı için ise süre aşımı yönünden reddine, idarî para cezasına ilişkin Kurul kararının iptaline, aşağıda dökümü yapılan ...-YTL yargılama giderlerinin dava kısmen süre aşımı yönünden ret, kısmen dava ret ve iptal yönünde sonuçlandığından yarısı olan ...-YTL sinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, yargılama giderlerinin kalan kısmının ise davacı üzerine bırakılmasına, kararın verildiği tarihte yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ...-YTL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, ...-YTL avukatlık ücretinin de davalı idareden alınarak davacı vekiline verilmesine, artan posta giderinin istemi halinde davacıya iadesine, 27.03.2007 tarihinde oybirliği ile karar verildi.