11. Daire 2006/6610 E. , 2007/1246 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBİRİNCİ DAİRE
Esas No : 2006/6610
Karar No: 2007/1246
Temyiz İsteminde Bulunan (Davalı) : … Valiliği
Karşı Taraf (Davacı) : …
Vekili : …
İsteğin Özeti : Dava, 5283 sayılı Kanunla Sağlık Bakanlığına devredilmeden önce Sosyal Sigortalar Kurumuna bağlı hastanede görev yapan davacı tarafından, Sosyal Sigortalar Kurumu Ek Ödeme Yönergesinin 5. maddesinin 11. bendinde yer alan "aylık 80 saatin üzerinde" ile "80 saate kadar tutulan nöbetler için ek ödeme yapılmaz." ibarelerinin yargı kararı ile iptali üzerine, anılan yönergenin yürürlüğe girdiği 15.9.2003 ila SSK hastanelerinin Sağlık Bakanlığına devredildiği 19.2.2005 tarihleri arasındaki dönemde, iptal edilen ibareler nedeniyle ödenmeyen ek ödeme tutarının ödenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ile ek ödeme tutarının yasal faizi ile birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır. ... İdare Mahkemesi, … günlü ve E:…, K:… sayılı kararıyla ;4958 sayılı Sosyal Sigortalar Kurumu Kanununun 17. maddesi uyarınca hazırlanan ve 15.9.2003 tarihinde yürürlüğe giren Sosyal Sigortalar Kurumu Ek Ödeme Yönergesinin 5. maddesinin 11. bendinde yer alan "aylık 80 saatin üzerinde" ile "80 saate kadar tutulan nöbetler için ek ödeme yapılmaz." ibarelerinin Danıştay Onbirinci Dairesinin 11.4.2005 günlü ve E:2003/4345, K:2005/1819 sayılı kararı ile iptal edildiği, İdare Hukuku ilkelerine göre, iptal kararlarının, iptali istenilen işlemi tesis edildiği tarih itibariyle ortadan kaldırarak, o işlemin tesisinden önceki hukuki durumu ortaya koyacağı, iptal edilen işleme dayanılarak tesis edilen diğer işlemlerin de bu iptal kararından etkileneceği, bir genel düzenleyici işlemin iptal edilmesi durumunda da, bu düzenleyici işlemlere dayanılarak tesis edilen bireysel işlemlerin yargısal denetimi yapılırken, düzenleyici işlemin iptaline dair yargı kararının dikkate alınmasının hukuk devleti ilkesinin gereği olduğu, bu durumda,Sosyal Sigortalar Kurumu Ek Ödeme Yönergesinin 5. maddesinin 11. bendinde yer alan "aylık 80 saatin üzerinde" ile "80 saate kadar tutulan nöbetler için ek ödeme yapılmaz." ibarelerinin yargı kararı ile iptali üzerine, iptal edilen ibareler nedeni ile ödenmeyen ek ödeme tutarının davacıya ödenmesi gerektiğinden, ödenmeyen tutarın ödenmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık görülmediği gerekçesiyle, dava konusu işlemin iptaline, 15.9.2003 ila 19.2.2005 tarihleri arasındaki döneme ait ek ödeme tutarının idareye başvuru tarihinden itibaren işleyecek yasal faizi ile birlikte davacıya ödenmesine karar vermiştir. Davalı idare tarafından, mahkeme kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek temyizen incelenip bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 7. maddesinin 1. fıkrasında dava açma süresinin 60 gün olduğu, 4. fıkrasında ise, düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olmasının bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmayacağı hükümleri yer almıştır. Bu hükümler ile genel dava açma süresi belirlenirken, bir düzenleyici işlemin varlığının, bu düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen birel işlemler nedeniyle hakları muhtel olan veya menfaatleri ihlal edilen kişilerin, haklarında tesis edilen bu işlemlere karşı dava açmalarına engel olmayacağı da ortaya konmaktadır. Dolayısıyla, ilgililerin, bir düzenleyici işlemin kısıtlayıcı hükümleri nedeniyle haklarını aramalarının mümkün olmadığından söz edilemeyeceği için genel dava açma süresi içinde dava açmaları gerektiği açıktır. Düzenleyici işlemin iptalinin, geçmişte, bu düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen birel işlemlerin iptali veya bu işlemler nedeniyle oluşan zararların tazmini istemiyle yeni bir dava açma hakkı vereceği yolunda bir düzenleme de bulunmamaktadır. Diğer yandan, açılan bir davanın süresinde olup olmadığı değerlendirilirken, dava açma süresinin bir hak düşürücü süre olarak nitelendirilmesinin dayanağını oluşturan "idari istikrar" ilkesinin de göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Bu nedenle, Sosyal Sigortalar Kurumu Ek Ödeme Yönergesinin uygulanması sona erdikten çok sonra, düzenleyici işlemin kısıtlayıcı hükümlerinin iptali üzerine, geçmişte, bu düzenleyici işlem nedeniyle ödenmeyen parasal hakların tazmini istemiyle açılan davada süre aşımı bulunduğundan, kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : İdare ve vergi mahkemelerince verilen kararların temyizen incelenerek bozulabilmesi için, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49 uncu maddesinin birinci fıkrasında belirtilen nedenlerin bulunması gerekmektedir.
Temyiz dilekçesinde öne sürülen hususlar, söz konusu maddede yazılı nedenlerden hiçbirisine uymadığından, istemin reddi ile temyiz edilen Mahkeme kararının onanmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbirinci Dairesince, dosyanın tekemmül ettiği görülerek, İdare Mahkemesi kararının kısmen yürütülmesinin durdurulmasına ilişkin Dairemiz kararının kaldırılmasına yönelik davacı istemi incelenmeksizin işin gereği görüşüldü:
Anayasanın 2. maddesinde hukuk devleti ilkesine yer verilmiş, bu ilkenin işlerlik kazanması için de, 138. maddede, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda oldukları; bu organlar ve idarenin mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremeyeceği ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceği kurala bağlanmış olup, yine 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunun 28. maddesinde, Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin kararların icaplarına göre idarenin, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğu hükmü yer almıştır.
Anılan Anayasal ve yasal hükümler doğrultusunda, iptal edilen bir düzenleyici işlemin yürürlükte olduğu dönemde, bu düzenleyici işlemin kısıtlayıcı hükümleri nedeniyle hakkı muhtel olan kişilerin, düzenleyici işlemin iptaline ilişkin yargı kararının doğurduğu hukuki sonuçlardan yararlanmaları, yani düzenleyici işlem nedeniyle yoksun kalınan hakların ilgililere iadesi, idarenin yargı kararının gereklerine göre işlem tesis etmesi mecburiyetinin, dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin gereğidir. Düzenleyici işlemin iptalinin, bu düzenleyici işlem nedeniyle menfaati ihlal edilen veya hakkı muhtel olan kişiler için, düzenleyici işlemin bu kişilere geleceğe dönük uygulanma imkanı kalmadığı durumlarda, iptal edilen düzenleyici işlem nedeniyle bu işlemin yürürlükte olduğu süre içinde yoksun kaldıkları hakların iadesi biçiminde hiçbir hukuki sonuç doğurmayacağını kabul etmek, yargı kararının hiç bir şekilde uygulanmaması sonucunu doğuracaktır ki bu durumun hukuk devleti ilkesini işlevsiz bırakacağı da açıktır.
Diğer yandan, Danıştay Onbirinci Dairesinin istikrar kazanmış içtihatlarına göre, bir düzenleyici işlem yürürlükte iken, bu düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen birel işlemlerin iptali ve bu işlem nedeniyle yoksun kalınan parasal hakların tazmini istemiyle açılan davalarda idareye başvuru tarihinden itibaren yoksun kalınan parasal hakların tazminine hükmedilmekle birlikte, birel işlemin dayanağı olan düzenleyici işlemin iptali durumunda, Dairemizce de benimsenen Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun muhtelif kararlarında yer alan istikrar bulmuş yargıya göre, "yeni bir hukuki" durum ortaya çıkacağından, daha önce dava açıp idareye başvuru tarihinden itibaren yoksun kaldıkları parasal hakları tazmin edilen kişilerin de bu yeni hukuki durumdan yararlanarak, düzenleyici işlem nedeniyle yoksun kaldıkları tüm parasal hakların tazmini istemiyle idareye başvurabilecekleri, başvurunun reddi üzerine dava açabilecekleri tabiidir.
Ayrıca, davacıya 80 saate kadar tuttuğu nöbetler için ek ödeme yapılmamasının dayanağı olan düzenleyici işlemin iptali istemiyle açılan davada, davacı sendika tarafından tüm üyelerinin parasal haklarının tazmininin de istenildiği, ilgililerin bu davanın sonucunu bekleyerek dava açmadıkları, dava sonucunda, parasal hak isteminin ehliyet yönünden reddine karar verildiği ve bunun üzerine ilgililer tarafından yoksun kaldıkları parasal hakların tazmini istemiyle dava açıldığının da, bu davaya özgü olarak gözden uzak tutulmaması gerekmektedir.
İdare mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenerek bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 49. maddesinde belirtilen nedenlerden birinin bulunması halinde mümkündür. İdare Mahkemesince verilen karar ve dayandığı gerekçe, hukuk ve usule uygun olup bozulmasını gerektirecek bir sebep de bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin reddi ile ... İdare Mahkemesinin … günlü ve E:…, K:… sayılı kararının iptale ilişkin kısmının onanmasına oybirliği ile, parasal hakların tazmini isteminin kabulüne ilişkin kısmının yukarıda belirtilen gerekçenin de eklenmesi suretiyle onanmasına oyçokluğu ile 16.2.2007 tarihinde karar verildi.
(X) AZLIK OYU :
Dava, Sosyal Sigortalar Kurumuna bağlı sağlık kuruluşlarında görev yapan personele aylık 80 saate kadar tutulan nöbet hizmetlerinden dolayı ek ödeme yapılmayacağı yolundaki SSK Ek Ödeme Yönergesinin 5. maddesinin 11. fıkrasının Danıştay 11. Daire kararı ile iptali üzerine nöbet hizmetlerin ilişkin ek ödeme verilmesi için yapılan başvurunun reddine ilişkin işlemin iptali ve 2003-2005 yılları arasındaki ek ödeme tutarının ödenmesi istemiyle açılmıştır.
Dosyadan anlaşılacağı üzere, nöbet hizmetinden dolayı ek ödeme yapılmasını engelleyen Yönergeye karşı süresi içinde dava açmayan davacı, bu Yönergeye karşı Sağlık ve Sosyal Hizmet Emekçileri Sendikası tarafından açılan davanın iptalle sonuçlanması üzerine yaptığı başvurunun reddi üzerine dava açmıştır. Davacı, düzenleyici işlemin iptali nedeniyle ortaya çıkan yeni hukuki durumdan yararlanmak ve geçmişe yönelik olarak maddi haklarının ödenmesini istemektedir.
Bu durumda uyuşmazlığı çözebilmek için düzenleyici işlemin iptalinin bu işleme karşı dava açmayan kişilere olan etkisinin ve sonuçlarının incelenmesi gerekmektedir.
Düzenleyici işlemin yargı kararı ile iptalinin, bu işleme karşı dava açmayan ve dava açanlarla aynı konumda bulunan kişileri de etkileyeceği gerek ilmi gerekse kazai içtihatlarda kabul edilmektedir. Ancak iptalin etkisinin kendiliğinden mi yoksa başvuru ile mi ortaya çıkacağı, ayrıca iptal hükmünün ileriye yönelik yada geriye dönük olarak mı etkisini göstereceği önem taşımaktadır.
Öncelikle düzenleyici işlemin iptalinin bu konuda dava açmayanlar yönünden etki yaratması ancak bu konuda idareye yapılacak başvuru ile mümkündür. Aksi halde düzenleyici işleme karşı süresinde dava açan ile süresinde dava açmadığı halde açılmış olan bir davanın sonucunu bekleyenler arasında bir fark kalmayacaktır. Bu halde, dava açmayanlar yönünden de düzenleyici işlemin iptalinin geriye yürüyeceğini ve bu işleme dayalı tüm bireysel işlemlerin kendiliğinden ortadan kalkacağını söylemek hukuken mümkün değildir. Böyle bir durumun idari istikrar prensibine aykırı düşeceği kuşkusuzdur.
Sonuç olarak düzenleyici işlemin iptalinden yararlanmak isteyen kişinin iptalden sonra idareye başvurusu zorunlu olup, başvuru olmadan düzenleyici işlemin iptalinden yararlanmak için açılacak davaların incelenmeksizin reddi gerekir.
Düzenleyici işlemin iptalinin süresinde dava açmayanlar yönünden geçmişe yönelik hak doğurup doğurmayacağı konusuna gelince;
Yukarıda açıklandığı üzere davacı yönergenin uygulandığı dönemde dava açmamıştır. Sendikanın açtığı davada ise yönerge ile ilgili sağlık personelinin hakları, miktarları ve görevleri farklı olduğundan parasal haklara hükmedilmemiştir.
Bakılan davada 2003 yılından 2005 yılına kadar istenen ek ödemelere hükmedilmesi halinde aşağıda belirtilen hukuka aykırı durumlar ortaya çıkacaktır. Şöyleki;
1-2577 sayılı Kanunun dava açma sürelerini öngören hükümleri bertaraf edilmiş olacaktır. Zira davacı yönerge uygulanırken süresinde dava açmadığı halde bu dönem için süre geçtikten sonra açtığı davada hak talep edecektir. Bu durumda dava açma süreleri ortadan kalkacağı gibi süresinde dava açan ile açmayan arasında fark kalmayacaktır.
2-Düzenleyici işlemin iptalinin dava açmayanlar yönünden geçmişe yönelik hak doğurması idari istikrar prensibine de aykırı olduğundan idarenin yeni hukuki durum gerekçesi ile genel zaman aşımı süresi içinde devamlı olarak dava tehdidi altında kalması söz konusu olacaktır.
3-Dairemiz yerleşik içtihatlarında parasal hakların tazmini isteklerinde daima idareye başvuru tarihinden ileriye yönelik tazmine karar verilmektedir. Bu tarihten geriye dönük tazmine karar verilmesi Dairemiz kararlarına aykırı düşecektir.
4- Sendikanın düzenleyici işlemle birlikte açtığı parasal haklara ilişkin davanın da, görülmekte olan bu davada parasal haklara hükmetmeye başlangıç alınması ve o davanın bu davayı etkilemesi mümkün değildir. Çünkü görülmekte olan iş bu dava iptale dayalı yeni hukuki durum nedeniyle açılmış olup sendikanın dava açtığı tarihte ise henüz yeni bir hukuki durum ortaya çıkmamıştır.
Açıklanan nedenlerle davada, idareye başvuru tarihinden başlayarak ileriye doğru parasal haklara hükmedilmesi gerekirken (her ne kadar idareye başvuru tarihi itibariyle SSK'ya ait sağlık kuruluşlarının Sağlık Bakanlığına devri nedeniyle nöbet hizmetlerinden dolayı ek ödeme imkanı kalmamış ise de) 2003-2005 dönemine ait tüm ek ödemenin tazminine karar verilmesinde hukuki isabet bulunmadığından temyize konu idare mahkemesi kararının parasal hakların tazmini isteminin kabulüne ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyu ile çoğunluk kararının bu kısmına karşıyız.