1. Daire 2007/1024 E. , 2007/1073 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 2007/1024
Karar No : 2007/1073
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun 27.9.2004 günlü, 368 sayılı, 30.12.2004 günlü, 415 sayılı ve 27.12.2005 günlü 616 sayılı kararlarının Danıştay 13 üncü Dairesince iptal edilmesi üzerine tesis edilecek işlemler konusunda düşülen duraksamanın giderilmesine yönelik istişari düşünce bildirilmesi istemine ilişkin Başbakanlığın … günlü, … sayılı yazısına ekli Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun … günlü … sayılı yazısında aynen;"
"4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun 5/A maddesi ve 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu kapsamında doğal gaz piyasası içerisinde rekabetin hiç veya yeterince oluşmadığı alanlarda, fiyat ve tarife teşekkülüne ilişkin usul ve esasları düzenlemek, doğal gaz piyasası faaliyetlerine ilişkin tarifeleri onaylamak veya tarife revizyonları hakkında karar almak yetki ve görevleri Enerji Piyasası Düzenleme Kuruluna verilmiştir. Bu kapsamda Kurul, tarifelerin hazırlanması, incelenmesi, değerlendirilmesi, onaylanması ve gerektiğinde revizyonu işlemlerini gerçekleştirmeye yetkili ve görevli kılınmıştır.
Bu çerçevede alınmış olan 27/09/2004 tarih ve 368 sayılı Kurul Kararına ilişkin olarak, … 2005/4522 E. numarası, … 2005/5676 E. numarası, … 2005/4523 E. Numarası ile yürütmenin durdurulması ve iptali talebiyle Danıştay 13 üncü Dairesi nezdinde dava açmıştır. Akabinde 2005, 2006 ve 2007 yılı parakende satış tarifeleri ile ilgili olarak alınan 415 sayılı Kurul Kararının 1/B-a ve 3/1-c maddeleri ile 616 sayılı Kurul Kararına ilişkin de yürütmenin durdurulması ve iptali talebi ile dava açılmıştır. 368 sayılı Kurul Kararı (Ek-2), 415 sayılı Kurul Kararının (Ek-4) 1/B-a ve 3/1-c maddeleri ve 616 sayılı Kurul Kararının tamamı (Ek-6) Danıştay 13 üncü Dairesinin 23/01/2007 tarih ve sırasıyla 2007/291 (Ek-3), 2007/292 (Ek-5) ve 2007/293 (Ek-7) sayılı Kararları ile iptal edilmiş bulunmaktadır. Söz konusu mahkeme kararlarına karşı temyiz yoluna başvurulmuş olup, dosyanın incelenmesi halen sürmektedir.
İptal edilen 27/09/2004 tarih ve 368 sayılı Kurul Kararı ile daha önce … tarih ve … sayılı Kurul Kararının (Ek-1) 8 inci maddesinin (a) bendinde 22.778 TL/m3 olarak tespit edilen ve TEFE ile güncelleneceği hükme bağlanmış olan taşıma bedeli üst sınırı 01/10/2004 tarihinden itibaren uygulanmak üzere 8.786 TL/m3 olarak yeniden belirlenmiştir. Söz konusu üst sınır yalnızca 4646 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten evvel alınmış bir hak, belge, izin ve yetkilendirmeye müsteniden doğal gaz dağıtım faaliyetinde bulunan şehir içi doğal gaz dağıtım tüzel kişilerinin sadece taşıma hizmeti alan toptan satış şirketlerine, serbest tüketicilere ve CNG şirketlerine uygulayacakları taşıma bedeli için geçerlidir. İptal edilen 415 sayılı Kurul Kararının 1/B-a ve 3/1-c maddeleri ile 616 sayılı Kurul kararlarında davaya konu olan taşıma bedeli üst sınırı ise söz konusu bedelin TEFE (01/03/2005 tarihinden itibaren ÜFE) ile güncellenmesi ile belirlenmiş bulunmaktadır.
İptal davasının, idari işlemin tesis edilmesinden önceki durumun iadesini sağlamak amacıyla açıldığı ve herhangi bir idari işlemin iptal edilmesi sonucunda bu konuda önceden tesis edilmiş olan idari işlemin yürürlük kazanacağı gerek idare hukuku ilkeleri gerekse Danıştayın bu hususta yerleşmiş içtihatları nedeniyle bilinmektedir. Her ne kadar bu nedenle, 291 sayılı Kurul Kararının 8 inci maddesinin (a) bendinde değişiklik yapan 368 sayılı Kurul Kararı iptal edildiğinden, 291 sayılı Kurul Kararının (a) bendinin ayrıca bir işlem tesis edilmeksizin yürürlük kazanacağı ve buna bağlı olarak da 291 sayılı Kurul Kararının 8 inci maddesinin (a) bendinde belirlenen taşıma bedeli ile bu bende atıf yapan 291 sayılı Kurul Kararının 10 uncu maddesinin B bendi kapsamında yapılan uygulamaların 2004, 2005 ve 2006 yılları için geçerli olacağı düşünülebilirse de aşağıda değinilecek olan hususlar nedeniyle konuya ilişkin tereddütler oluşmuştur.
Öncelikle, 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanununun tarifelerle ilgili düzenlemeleri içeren 11 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında bulunan "Bu maddede belirtilen esaslar doğrultusunda Kurum bütün tarife türleri için tarifeler yönetmeliği hazırlar. Hazırlanan yönetmelik esasları doğrultusunda ilgili tüzel kişilerce hazırlanacak fiyat tarifeleri, her yıl Ekim ayının sonuna kadar hazırlanır ve Kurulun görüşüne sunulur. Kurul bu başvuruları aynı yılın 31 Aralık tarihini geçmeyecek şekilde inceler ve uygun bulması halinde onaylar..." ifadesi ile Kurulun bütün tarife türleri için yıllık olarak karar alacağı hükme bağlanmış bulunmaktadır. Bu kapsamda hazırlanmış olan Doğal Gaz Piyasası Tarifeler Yönetmeliği'nin 9 uncu maddesinde, "İlgili tüzel kişilerce hazırlanacak tarifeler ve 8 inci maddede belirtilen bilgi ve belgeler, her yıl ekim ayının sonuna kadar hazırlanır ve Kuruma sunulur. Kurul bu başvuruları aynı yılın 31 Aralık tarihini geçmeyecek şekilde inceler ve uygun bulması halinde onaylar. Tarife esasları ve limitleri Kurumca enflasyon ve diğer hususlar göz önüne alınarak yeniden ayarlanabilir." hükmü ile tarifelerin hazırlanmasında izlenecek olan yöntem belirlenmiş bulunmaktadır. Söz konusu hükümler kapsamında tarifeler her yıl dağıtım şirketlerinden alınan veriler doğrultusunda belli bir metodolojiye dayalı olarak belirlenmektedir. Tarifelerin yıllık olarak belirleneceği hususundaki açık hükümlerin varlığı nedeniyle 2004 yılı için alınmış olan 291 sayılı Kurul Kararının hukuken sonraki yıllar için uygulanıp uygulanamayacağı konusunda tereddüt hasıl olmuştur. Zira söz konusu hükümlerin varlığı nedeniyle Kararın sonraki yıllarda uygulanamayacak olması durumunda 2005 ve 2006 yıllar için bir boşluk doğacak ve iptal edilen Kurul Kararlarının yerine ilgili yıllar için geçerli olmak üzere geçmişe yönelik bir Kurul Kararının alınması gerekecektir.
İptal edilen Kurul Kararlarının yerine 291 sayılı Kurul Kararının kendiliğinden yürürlüğe girmesi ile ilgili sorun yaratacağı düşünülen diğer bir husus da, 291 sayılı Kurul Kararında iletim, depolama, toptan satış ve perakende satış tarifelerinin tümüne ilişkin bir düzenleme getirilmiş olmasıdır. İlgili Kurul Kararının 3 üncü maddesinin (a) bendinde toptan satış fiyatı üst sınırı belirlenmekte ve (c) bendinde ise …'ın serbest tüketiciler için şehir içi doğal gaz dağıtım şirketlerine satış yapması durumunda, toptan satış fiyatının, …'ın kendi serbest tüketicileri için belirlendiği toptan satış fiyatından, aynı Kararın 8 inci maddesinin (a) bendine göre hesaplanan taşıma bedeli düşülerek belirleneceği düzenlenmektedir. Diğer taraftan aynı Kararın 8 inci ve 9 uncu maddelerinin (c) bendlerinde, dağıtım bölgeleri içinde bulunan serbest tüketicilerin dağıtım şebekesi vasıtasıyla … ya da diğer toptan satış şirketlerinden doğal gaz satın almaları durumunda, uygulanan toptan satış fiyatına dağıtım şirketlerine ödenecek taşıma bedelinin dahil olduğu düzenlenmektedir. Ancak, 2006 yılı için alınan 596 sayılı Kurul Kararı ve sonrasında yapılan düzenlemeleri ile toptan satış fiyatları taşıma bedeli hariç belirlenmiş, dağıtım bölgeleri içerisindeki serbest tüketicilere satış yapılması durumunda ilgili dağıtım şirketi için geçerli olan taşıma bedelinin ekleneceği öngörülmüştür. Taşıma bedelinin … tarafından ilgili dağıtım şirketlerine ödendiği ve 291 sayılı Kurul Kararında bu bedelin toptan satış fiyatı içerisinde değerlendirildiği düşünülürse, taşıma bedeli olarak 291 sayılı Karul Kararı'nın devam etmesi durumunda, …'ın 2004, 2005, 2006 yıllarında uyguladığı toptan satış fiyatlarının değişmesi ve bu kapsamda gerek … gerekse son kullanıcıların katlanması gereken ilave maliyetlerin oluşması kaçınılmazdır. Buna ek olarak, 368 sayılı Kurul Kararı kapsamında taşıma bedeli belirlenen dağıtım şirketleri, bu bedeli aynı zamanda gaz alım bedeline ilave ederek kendi serbest tüketicilerinin perakende satış fiyatının belirlenmesinde kullanmaktadır. Bunun sonucu olarak dağıtım şirketlerinin serbest tüketicilerine uyguladıkları perakende satış fiyatlarında da geçmişe yönelik bir farklılık söz konusu olacaktır. Bu kapsamda bir değerlendirme yapıldığında söz konusu fiyat farklılıklarının ve oluşacak ilave maliyetlerin piyasanın işleyişinde aksamalara ve yıkıcı etkilere yol açacağı aşikardır. Oysa dağıtım şirketlerinin fiili gerçekleşme verilerine bakıldığında ilgili yıllarda uygulanmış olan taşıma bedellerinin şirketlerin zarar etmesine sebebiyet vermediği anlaşılmaktadır.
Ayrıca, 368 sayılı Karardan farklı olarak 415 ve 616 sayılı Kurul Kararlarının yalnızca taşıma bedeli üst sınırını değil 2005 ve 2006 yılları için perakende satış tarifelerini düzenleyen kararlar olmasıdır. 415 sayılı Kararın yalnızca dava konusu olan taşıma bedeline ilişkin maddeleri iptal edilirken, 616 sayılı Kurul Kararına karşı açılan davanın kapsamı nedeniyle Kararın tamamı iptal edilmiş ve bunun sonucunda 2006 yılı perakende satış tarifelerinin taşıma bedeli ile birlikte diğer unsurlarının hukuki geçerliliği sona ermiştir. Ancak, gerek dava dilekçesinde yer alan taleplerden gerekse mahkeme kararlarından aslında diğer unsurlara ilişkin bir talep olmadığı anlaşılmaktadır. Yukarıda değinilen hususlar, aynı şekilde 415 sayılı Kurul Kararının iptal edilmeyen hükümlerinin 2006 yılı için geçerli olup olmayacağı ile ilgili olarak da tereddütler yaratmaktadır. İptal kararlarının niteliği göz önüne alınacak olursa 415 sayılı Kurul Kararı kendiliğinden 2006 yılı için de yürürlüğe girecek ve konu ile ilgili herhangi bir ihtilaf olmamasına karşın 2006 yılı perakende satış tarifelerinin yerine 2005 yılı perakende satış tarifeleri uygulanacak ve uygulama sonucunda bedeller arasında oluşacak farklar piyasada çeşitli sorunlara yol açacaktır. Ancak, tarifelerin yıllık olarak belirlenmesine ilişkin hükmü nedeniyle 415 sayılı Kurul Kararının 2006 yılı için geçerli olmaması durumunda Kurulun bu hususta yeni bir karar alarak bu durumun önüne geçmesi mümkün olacaktır.
Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde;
a) Kurulun iptal edilen Kurul Kararları ve ilgili maddelerinde belirlenen taşıma bedelinin yerine geçmek üzere ilgili yıllar için yeni bir taşıma bedeli üst sınırına ilişkin bir işlem tesis edilmesinin mümkün olup olmadığı,
b) Tümüyle iptal edilen … tarih ve … sayılı Kurul Kararında dava konusu olan taşıma bedeli dışında belirlenen ve ihtilaf konusu olmayan diğer unsurlara (birim hizmet amortisman bedeli) ilişkin düzenlemelerin Kurul tarafından aynı şekilde belirlenmesinin mümkün olup olmadığı, hususlarında, ileride çıkabilecek sorunların önüne geçilebilmesi ve yorum farklılıkları nedeniyle hukuk dışı uygulamalara yol açılmaması amacıyla 2575 sayılı Danıştay Kanununun 42 nci maddesinin 1 inci fıkrasının (f) bendi uyarınca Danıştay 1. Dairesinden istişari mahiyette görüş alınmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
Gereğini arz ederim." denilmektedir.
Dairemizce yapılan çağrı üzerine gelen Başbakanlık Uzmanı …, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Doğal Gaz Daire Başkan vekili …, aynı kurumda Avukat …, Uzmanlar … ve …, … Daire Başkanı …, I. Hukuk Müşaviri Vekili … ve Avukat …'ın sözlü açıklamaları dinlendikten sonra konu incelenerek;
Gereği Görüşülüp Düşünüldü :
İstem, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … günlü, … sayılı, … günlü, … sayılı ve … günlü ..sayılı kararlarının Danıştay 13 üncü Dairesince iptal edilmesi üzerine tesis edilecek işlemler konusunda düşülen duraksamanın giderilmesine ilişkindir.
Anayasanın 138 inci ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 28 inci maddeleri uyarınca idare; Danıştayın, idare ve vergi mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının gereklerine göre işlem tesis etmeye veya eylemde bulunmaya mecbur olduğundan, istişari kararların niteliği gereği, yargı yerlerinde görülmekte olan ya da karara bağlanmış bulunan dava konularıyla ilgili olarak istişari görüş bildirilmesine olanak bulunmamaktadır.
Yargı yerlerince verilen bir kararın belirsiz ve açık olmayan yönleri ya da birbirlerine aykırı hüküm fıkraları varsa, taraflardan birinin istemi üzerine 2577 sayılı Kanunun 29 uncu maddesinde yer alan "Açıklama" hükümleri çerçevesinde, kararın açıklanmasına ya da aykırılığın giderilmesine kararı veren yargı yerince karar verilebilir.
Danıştayın istişari nitelikte görüş bildirme görevi, idarenin genel ve objektif konularda düştüğü duraksamaların giderilmesiyle sınırlıdır.
İdarenin yukarıya metni alınan istem yazısından da açıkça anlaşıldığı üzere duraksama konusu, Danıştay 13 üncü Dairesinin 23.1.2007 günlü K: 2007/291, K: 2007/292, K: 2007/293 sayılı kararlarının uygulanmasından doğacak sorunlardan kaynaklandığından Dairemizin yerleşik içtihatları uyarınca istem hakkında görüş bildirilmesine olanak bulunmadığına ve dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 1.10.2007 gününde oybirliğiyle karar verildi.