5. Daire 2007/1347 E. , 2009/3719 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No: 2007/1347
Karar No: 2009/3719
Davacı: …
Davalılar:1-İçişleri Bakanlığı 2-Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı
Davanın Özeti: Davacılar, 22.2.2007 günlü 26442 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik"in 26. maddesinin 2. fıkrası hükmünün iptalini istemektedirler.
İçişleri Bakanlığı'nın Savunmasının Özeti: Dava konusu Yönetmeliğin, 5393 sayılı Belediye Kanunu' nun 49. maddesi, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Yasası'nın 21. ve 28. maddeleri ile 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Yasası'nın 17. ve 22. maddelerine dayanılarak hazırlandığı, Yönetmelikte, dayanak alınan söz konusu mevzuata ve belediyelerle bağlı kuruluşlarında kamu kaynaklarının verimli kullanılması ve kamu hizmetlerinde hizmet kalitesini artıracak nitelikte unvanda ve sayıda personel istihdamını sağlayacak alt yapı oluşturulması amacına aykırılık bulunmadığı, davacılar tarafından, daha çok 1580 sayılı Belediye Kanunu'na dayanarak, belediye müfettişleri ile iktisat müfettişlerinin işe girme, görev ve statü bakımlarından farklı olduklarının ileri sürüldüğü, oysa 5393 sayılı Kanun'la belediyelerin teşkilat, çalışma şekli, görev ve sorumlulukları konusunda bir çok yenilik getirildiği, bu yeni düzenlemede belediye iktisat müfettişinin de yer alacağı bir denetim birimin öngörüldüğü, bu nedenle iktisat müfettişlerinin Teftiş Kurullarında görevlendirilmelerinin benimsendiği, haklı dayanaktan yoksun davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
Başbakanlık Devlet Personel Başkanlığı'nın Savunmasının Özeti: Diğer davalı İçişleri Bakanlığı'nın savunması ile aynı içeriktedir.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi: Teftiş hizmetlerinin kariyer yapısı gözetildiğinde, iktisat müfettişlerinin teftiş kurullarında görevlendirilmelerinin kamu yararı amacına uygun olmadığı anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik maddesinin iptali gerektiği düşünülmüştür.
Danıştay Savcısı: …
Düşüncesi : Dava , 22.2.2007 tarih ve 26442 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Standartlarına Dair Yönetmeliğin 26. maddesinin "Bu Yönetmeliğin eki cetvel ve kütüklerde yer verilmeyen iktisat müfettişliği kadrolarında istihdam edilen personel kadrolarıyla birlikte ilgili mahalli idarenin teftiş kurulu başkanlığı/müdürlüğünde görevlendirilir" şeklindeki (2) numaralı fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 54 .maddesinde denetimin amacına işaret edilmiş ve 55. maddesinde , belediyelerde iç ve dış denetim yapılacağı ; denetimin, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsayacağı ; iç ve dış denetimin 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılacağı ;ayrıca, belediyenin malî işlemler dışında kalan diğer idari işlemlerinin, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetleneceği ; belediyelere bağlı kuruluş ve işletmelerin de yukarıdaki esaslara göre denetleneceği öngörülmüştür.
Belediyelerin teftiş kurulu yönetmeliklerine göre , belediyelerdeki denetim, inceleme ve soruşturma görevinin belediye başkanı adına teftiş kuruluna bağlı başmüfettiş ve müfettişlerce yürütülmesi öngörülmüş ; belirli koşulları taşıyanlar arasında yapılacak "yarışma" sınavını kazananlardan 3 yıllık yardımcılık döneminde yetiştikten sonra "yeterlik sınavı"nı başarmaları halinde mesleğe kabul edilmeleri esası benimsenmek suretiyle müfettişlik görevi , kariyer bir meslek olarak düzenlenmiş ; bu göreve ancak , nakil veya istifa nedeniyle ayrılanların dönebilecekleri ya da ihtiyaç halinde aynı esasa göre müfettiş olmaya hak kazanmış başka kurum müfettişlerinin naklen atanabilecekleri kabul edilmiştir.
Nitekim dava konusu Yönetmeliğin 12. maddesinde "Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan norm kadro standartları cetvellerinde kendi alt gruplarında müfettiş ve mali hizmet uzmanı öngörülen kapsama dahil kurum ve kuruluşlar bu ünvanlarda personel istihdam edebilirler. Bu şekilde istihdam edilecekler, en az dört yıllık lisans eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden veya bunlara denkliği yetkili makamlarca kabul edilen yurt içi ve yurt dışındaki öğretim kurumlarından mezun olanlar arasından yapılacak özel yarışma sınavı sonunda mesleğe müfettiş yardımcısı ya da mali hizmetler uzman yardımcısı olarak alınırlar. En az üç yıl çalışmak ve olumlu sicil almak şartıyla açılacak yeterlik sınavına girme hakkını elde ederler. Yeterlik sınavında başarılı olanlar ilgisine göre müfettiş ya da mali hizmet uzmanı olarak atanırlar" denilmek suretiyle , belediye müfettişliğinin kariyer meslek niteliği gözetilmiştir.
Buna karşılık , Devlet Personel Başkanlığınca yapılan tanıma göre "iktisat müfettişi" ünvanlı belediye personeli "açma iznine tabi işyerlerini ruhsat , yerleşme , nitelik , fiyat ve ücret bakımından denetlemek, noksanlık ve aykırılıklar hakkında gerekli işlemleri yapmak ; ilgili mevzuat uyarınca etiket ve tarife kontrolü yapmak..." gibi belediye iktisat müdürlüğünün görev alanına giren konularla sınırlı olarak görev yaptıklarından yetki ve sorumlulukları bakımından belediye müfettişlerinden tamamen farklı nitelikte bulundukları ; öte yandan , bu görev yüksek öğrenimli olmayan kişilerce de yürütüldüğünden atanma koşullarının teftiş kurulunda görevlendirilmeleri yönünden uygun bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu duruma göre , anılan Yönetmelik ekinde yer alan norm kadro kütükleri incelendiğinde : eski "İktisat ve Küşat Müdürlüğü" bünyesinde görev yapmakta olan iktisat müfettişleri ünvanlı belediye kontrol personelinin , yeni "Ruhsat ve Denetim Müdürlüğü" veya bu birim bulunmuyorsa da "Zabıta Müdürlüğü" emrinde görevlendirilmelerinin, bunların görev , yetki ve sorumlulukları bakımından niteliklerine uygun olacağının açık bulunması karşısında , Teftiş Kurulu Başkanlığı/Müdürlüğü emrinde görevlendirilecekleri yolundaki dava konusu Yönetmeliğin 12/2. maddesinde , kuruluş ve işleyişi yönünden hizmetin gereklerine ve öte yandan bu hususun , 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 49. maddesinin birinci fıkrasının "Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Belediyenin ve bağlı kuruluşlarının norm kadroları, bu ilke ve standartlar çerçevesinde belediye meclisi kararıyla belirlenir" hükmü ile norm kadroların belirlenmesi konusunda Belediye Meclisine tanınan yetki kapsamında olduğu da gözetildiğinde , anılan Yasa kuralına uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle , Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke Standartlarına Dair Yönetmeliğin 26. maddesinin (2) numaralı fıkrasının iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Beşinci Dairesi'nce işin gereği düşünüldü:
Davacılar; 22.2.2007 günlü 26442 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan "Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik"in 26. maddesinin 2. fıkrası hükmünün; belediye müfettişleri ile iktisat müfettişinin ayrı prosedürlerle göreve alındığını, görev ve yetkilerinin farklı olduğunu, mali haklarla ilgili düzenlemelerde de ayrı ayrı değerlendirildiklerini, belediye müfettişlerinin merkez denetim elemanı oldukları için sendika üyesi olamadıklarını, iktisat müfettişlerinin ise, sendika üyesi olabildiğini, iktisat müfettişlerinin yaptıkları işe göre Denetim ve Ruhsat Müdürlüğüne bağlanmalarının hizmet gereğine daha uygun düşeceğini, kariyer bir görev olmayan iktisat müfettişlerinin kariyer meslek olan belediye müfettişleri gibi değerlendirilemeyeceğini, ileri sürerek iptalini istemektedir."
Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin 26. maddesinin 2. fıkrasında; "Bu Yönetmeliğin eki cetvel ve kütüklerde yer verilmeyen iktisat müfettişi kadrolarında istihdam edilen personel, kadrolarıyla birlikte ilgili mahalli idarenin teftiş kurulu başkanlığı/müdürlüğünde görevlendirilir." hükmü getirilmiştir.
5393 sayılı Kanunun 54. maddesinde denetimin amacı; "Belediyelerin denetimi; faaliyet ve işlemlerde hataların önlenmesine yardımcı olmak, çalışanların ve belediye teşkilatının gelişmesine, yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amac ve hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek, kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor haline getirerek ilgilileri duyurmaktır." şeklinde belirtilmiştir.
Denetimin Kapsamı ve Türleri başlıklı 55 maddesinde ise; "Belediyelerde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk mali ve performans denetimini kapsar.
İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır.
Ayrıca, belediyenin mali işlemler dışında kalan diğer idari işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir.
Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmeler de yukarıdaki esaslara göre denetlenir.
Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur" hükmü getirilmiştir.
Belediyelerin Teftiş Kurulu Yönetmeliklerinde; belediyenin yönetim ve denetiminde olan tüm kurum, kuruluş, şirket ve tesislerde kanunlar ve Teftiş Kurulu Yönetmeliği hükümleri çerçevesinde her türlü inceleme, araştırma, teftiş, denetim ve soruşturma görevinin belediye başkanı adına teftiş kuruluna bağlı başmüfettiş ve müfettişler tarafından yapılacağı düzenlenmiş; aynı Yönetmeliklerde belediye müfettişliğine, belirli koşulları taşıyanlar arasında yapılacak "yarışma" sınavını kazananların, 3 yıllık müfettiş yardımcılığı döneminden sonra "yeterlik sınavı"nı başarmak suretiyle atanacakları kurala bağlanarak belediye müfettişliğinin kariyer bir meslek olduğu kabul edilmiştir.
Öte yandan, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmeliğin 12. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin ekinde yer alan norm kadro standartları cetvellerinde kendi alt gruplarında müfettiş ve mali hizmet uzmanı öngörülen kapsama dahil kurum ve kuruluşlar bu unvanlarda personel istihdam edebilirler. Bu şekilde istihdam edilecekler, en az dört yıllık lisans eğitimi veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat, işletme, iktisadi ve idari bilimler fakültelerinden veya bunlara denkliği yetkili makamlarca kabul edilen yurt içi ve yurt dışındaki öğretim kurumlarından mezun olanlar arasından yapılacak özel yarışma sınavı sonunda mesleğe müfettiş yardımcısı ya da mali hizmetler uzman yardımcısı olarak alınırlar. En az üç yıl çalışmak ve olumlu sicil almak şartıyla açılacak yeterlik sınavına girme hakkını elde ederler. Yeterlik sınavında başarılı olanlar ilgisine göre müfettiş ya da mali hizmet uzmanı olarak atanırlar." hükmü getirilmiş olup, bu madde ile de belediye müfettişliğinin kariyer özelliği gözetilmiştir.
İktisat müfettişlerinin ise, eski yapılanmada Belediye İktisat Müdürlüğü'nün görev alanına giren konularla sınırlı olarak hizmet gördükleri, örneğin, açma iznine tabi işyerlerini ruhsat, yerleşme, nitelik, fiyat ve ücret bakımından denetlemek, ilgili mevzuat uyarınca etiket ve tarife kontrolü yapmak, toptancı hallerinde inceleme yapmak gibi görevleri yerine getirdikleri bilinmektedir.
Bu durumda, teftiş hizmetlerinin yukarıda da belirtilen kariyer niteliği itibariyle diğer idari hizmetlerden farklı olarak düzenlenmesi karşısında, kariyer niteliği olmayan ve gördürülen hizmet bakımından teftiş hizmeti ile herhangi bir benzerlik ve yakınlık göstermeyen iktisat müfettişliği kadrolarının kaldırılması nedeniyle, iktisat müfettişlerinin teftiş kurulu başkanlığı veya müdürlüğü emrinde görevlendirilmelerinde kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davaya konu Yönetmeliğin 26. maddesinin 2. fıkrasının iptaline, aşağıda dökümü gösterilen …-TL yargılama giderlerinin davalı idarelerden alınarak davacılara verilmesine, 16.6.2009 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Bir maddesinin bir cümlesinin iptali istenilen Yönetmeliğin 5393 sayılı Kanunun 49, 5216 sayılı Kanunun 21 ve 5355 sayılı Kanunun 17. maddelerine dayanılarak hazırlandığı, belediyelere ihtiyaç duyacakları kadroları sayı ve unvan olarak, belirlenen standardı aşmamak kaydıyla saptama olanağı verildiği, Yönetmeliğe ekli Ek-4 nolu cetveldeki kadro kütüklerinde iktisat müfettişi kadrolarına yer verilmediği, böylelikle bu görevde çalışanların işgal ettikleri kadroların boşaldıkça iptal edilmesinin amaçlandığı, Yönetmeliğin iptali istenilen 26. maddesiyle iktisat müfettişlerinin teftiş kurulu başkanlık veya müdürlüklerine bağlanmasının, bu kadroların kaldırılması sürecinde iktisat müfettişlerinin hiyerarşik olarak teftiş kurulu başkanı veya müdürüne bağlı olarak çalışacaklarını gösterdiği, iddia edilenin aksine, iktisat müfettişlerinin belediye müfettişleri ile unvan, mesleki nitelik ve özlük hakları yönünden eşitlendiği anlamına gelmediği, bu hususta bir hükme de Yönetmelikte yer verilmediği anlaşılmakla, dava konusu edilen ibarede hukuka aykırı bir yön görülmemiştir.
Belirtilen nedenlerle dayanağı bulunmayan davanın reddi gerektiği görüşüyle iptal kararına karşıyız.