10. Daire 2007/2534 E. , 2010/2531 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2007/2534
Karar No: 2010/2531
Davacı : …
Vekili : …
Davalılar : 1- T.C. Başbakanlık - ANKARA
2- TRT Genel Müdürlüğü - ANKARA
Vekili : …
Davalı İdareler Yanında Müdahil : …
Vekili : …
Davanın Özeti : 24.2.2007 tarih ve 26444 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türkiye Radyo - Televizyon Kurumu'nun Kuracağı veya Katılacağı Ortaklığa Dair Usul ve Esasları düzenleyen 13.2.2007 tarih ve 2007/11725 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının; Türkiye Radyo - Televizyon Kurumu'nun Anayasa'da özel olarak düzenlendiği, tarafsız ve özerk bir yapıya sahip olduğu, dava konusu düzenleme sonucunda sözü edilen yapının sona ereceği, düzenlemenin uygulanması halinde TRT'nin sadece yapımla ilgili bir stüdyo konumuna dönüşeceği, bunun yanında bir kamu yayıncısı olan TRT'ce yürütülen hizmetlerin özelleştirilmiş olacağı, düzenlemeyle TRT personelinin özlük haklarının ihlal edildiği, dolayısıyla çalışanların mağduriyetine neden olunduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmaların Özeti : Bakanlar Kurulunun dava konusu Kararının, Anayasanın 133. maddesi ile 2954 sayılı Yasa ve bu Yasa'nın gerekçeleri dikkate alınarak alındığı, TRT'nin özerk ve tarafsız yapısının korunduğu, kurulan şirkette TRT'nin üstün hak ve yetkileri haiz olduğu, Kurum personelinin herhangi bir hakkının ihlal edilmediği, Kuruma ait malların Kurum bünyesinde aynen muhafaza edildiği, düzenlemenin teknolojik ve bilimsel gelişmeler dikkate alınarak, kaynak israfının önlenmesi, kamu kaynaklarının etkin bir şekilde kullanılması, radyo ve televizyon yayıncılığının dijital olarak geliştirilmesine yönelik olduğu, sonuç olarak düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savıyla davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : 1982 Anayasasının 133. maddesi ile 2954 sayılı Yasa ve bu Yasa'nın gerekçesi de gözönüne alındığında, TRT'nin olmazsa olmaz özelliğinin "tarafsızlık" ve "özerklik" olduğu açıktır. Dava konusu Bakanlar Kurulu Kararında, Kurumun kuracağı ortaklığa ilişkin esasların, TRT'nin kurulacak olan tüzel kişilikte, diğer ortaklardan hiçbir farkı, ayrıcalığı olmayan, eşit statüde bir ortak şeklinde bulunması sonucunu doğuracak biçimde düzenlenmesi, ortaklığa ilişkin bazı önemli hususların belirlenmesinin TRT Yönetim Kurulu'na bırakılması; kurulacak şirketin kâr amaçlı olması nedeniyle, diğer ortaklarının kendi çıkarları doğrultusunda davranması halinde, TRT'nin Anayasal konumunun zedelenmesine yol açacağında kuşku bulunmamaktadır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemenin Anayasal ve yasal düzenlemelerin amacına aykırı olduğu açık olduğundan, düzenlemenin iptal edilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : Dava, "Türkiye Radyo-Televizyon Kurumunun Kuracağı veya Katılacağı Ortaklığa Dair Usul ve Esaslar Hakkında Karar"ın yürürlüğe konulmasına ilişkin 24.2.2007 günlü, 26444 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 13.2.2007 günlü, 2007/11725 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 133. maddesinde, "Radyo ve televizyon istasyonları kurmak ve işletmek kanunla düzenlenecek şartlar çerçevesinde serbesttir.
Devletçe kamu tüzelkişiliği olarak kurulan tek radyo ve televizyon kurumu ile kamu tüzelkişilerinden yardım gören haber ajanslarının özerkliği ve yayınlarının tarafsızlığı esastır." hükmü yer almaktadır.
Anayasanın yukarıda belirtilen hükmü uyarınca, kamu yayıncılığının bir kamu tüzel kişisi tarafından yürütülmesi, bu kurumun özerk ve tarafsız olması öngörülmektedir.
2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanununun 37. maddesinde, TRT Yönetim Kurulu'nun, Kurumun amaçlarına uygun olmak şartıyla ve Bakanlar Kurulu kararnamesi ile gösterilecek esaslar içerisinde, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerce, özel hukuk hükümlerine tabi sınırlı sorumlu ortaklıklar kurabileceği hüküm altına alınmıştır.
3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanunun Ek 1. maddesinde de, bu yasaya göre yayın izni verilen özel radyo ve televizyon kuruluşlarının, kendilerine tahsis edilen TV kanal ve radyo frekansından yapacakları yayınlarını, Türkiye Radyo-Televizyon Kurumunun veya bu amaçla özel yayın kuruluşlarıyla ortak kuracağı şirketin görev ve sorumluluğunda işletilen verici tesislerinden yapmalarının asıl olduğu, Türkiye Radyo-Televizyon Kurumunun, verici tesislerinin kurulması, işletilmesi, yenilenmesi ve bu tesislerde değişiklik yapılması sırasında özel yayın kuruluşlarının ihtiyaçlarını da göz önünde tutacağı hükme bağlanmıştır.
2954 sayılı Yasa'nın 37. maddesi ile 3984 sayılı Yasa'nın Ek 1. maddesinin birlikte değerlendirilmesinden; TRT Yönetim Kurulu'nun, Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenecek esaslar çerçevesinde yayıncı kuruluşlarla verici alt yapısının işletilmesine yönelik sınırlı sorumlu şirket kurabilmesinin mümkün olduğu sonucuna varılmaktadır. Ancak kurulacak şirketin, kamu yayıncılığı yapan TRT'nin tarafsızlığını ve özerkliğini engellemeyecek yapıda olması ve ortaklık içinde TRT'nin ayrıcalıklı konumunun korunması gerektiği açıktır.
Dava konusu Bakanlar Kurulu Kararında, verici alt yapısının ortak işletilmesine yönelik anonim şirket şeklinde kurulmuş veya kurulacak ortaklıklara TRT'nin katılabileceği ifade edilmekte, kurulmuş veya kurulacak ortaklıkların esas sözleşmesine konulacak rüçhan hakları ve imtiyazlar, hisse miktarı ve nev'i, ortaklığın tasfiyesine ilişkin hükümlerin belirlenmesi Kurum Yönetim Kuruluna bırakılmaktadır.
Bakanlar Kurulu kararı sonrasında TRT Yönetim Kurulunun, Kurumun verici alt yapısını işletecek şirkete yüzde 20,94 payla katılımına karar verildiği, TRT'nin kamu yayın kuruluşu olmaktan kaynaklanan ayrıcalıklı ve özel konumuna rağmen şirket yönetiminde yeterli etkinlik sağlamadığı anlaşılmaktadır.
Bakanlar Kurulu kararında, TRT'nin özerk ve tarafsız kamu yayın kuruluşu olarak, 2954 ve 3984 sayılı Yasalarla verici alt yapısını kendi insiyatifinde kuracağı şirketle işletme hakkı göz ardı edilmiş, verici alt yapısını işletecek şirketin tabi olacağı esaslar belirlenmeyip, şirketin ana sözleşmesine konulacak bütün hükümlerin saptanması TRT Yönetim Kuruluna bırakılmıştır.
Bu haliyle dava konusu Bakanlar Kurulu Kararında yukarıda belirtilen Anayasa maddesi ve ilgili mevzuata uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle dava konusu Bakanlar Kurulu Kararının iptaline karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onuncu Dairesince gereği görüşüldü;
Dava konusu Bakanlar Kurulu Kararı, 2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanunu'nun 37. maddesine göre alınmakla birlikte; 3984 sayılı Yasa'nın Ek 1. maddesiyle de ilgili bulunmaktadır. Ancak, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun 34/C maddesinde; "Onüçüncü Daire... Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanundan... doğan uyuşmazlıklardan Danıştay'ın diğer dava dairelerinin görevleri dışında kalan davaları çözümler" kuralı yer almakta olup; 2954 sayılı Yasa'dan kaynaklanan, 3984 sayılı Yasanın doğrudan uygulanmasının söz konusu olmaması nedeniyle Dairemizin görev alanı dışına da çıkmayan uyuşmazlığın çözümü için, bakılan davada 13. Daire ile müşterek heyet halinde toplanılarak karar verilmesine gerek görülmemektedir.
Dava, "Türkiye Radyo - Televizyon Kurumunun Kuracağı veya Katılacağı Ortaklığa Dair Usul ve Esaslar Hakkında Karar"ın yürürlüğe konulmasına ilişkin 24.2.2007 tarih ve 26444 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 13.2.2007 tarih ve 2007/11725 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 133. maddesinde 1993 yılında 3918 sayılı Yasa ile yapılan değişiklik sonucu, yasayla belirlenecek şartlar çerçevesinde özel radyo ve televizyon istasyonları kurmak ve işletmek olanağı sağlanmış; fakat TRT tarafından yürütülen kamu yayıncılığı da korunmuştur. Anayasanın 133. maddesinin son fıkrası "Devletçe kamu tüzelkişiliği olarak kurulan tek radyo ve televizyon kurumu ile kamu tüzelkişilerden yardım gören haber ajanslarının özerkliği ve yayınlarının tarafsızlığı esastır." hükmünü taşımaktadır.
Görüldüğü gibi Anayasanın 133. maddesinde, kamu yayıncılığının bir kamu tüzel kişisi tarafından yürütülmesi, bu kurumun özerk ve tarafsız olması öngörülmektedir.
Kamu tüzelkişiliği; idarenin bir organının veya kurumunun, genel idarenin dışında, hak ve fiil ehliyetine sahip olması; yani, bir hukuk süjesi olması demektir. Kamu tüzelkişiliği ancak yasayla veya yasanın açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulabilmektedir. Yasa, kendisinin vücut verdiği idarenin bir organına veya kurumuna hak ve fiil ehliyetini kazandırmaktadır. Bu niteliğinden dolayı, kamu tüzelkişisi, idari vesayet ilişkisi dışında, genel idareden bağımsızdır.
Bir kamu tüzelkişisi olan TRT, 2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanunu ile kurulmuştur. Anılan Yasanın 8. maddesinin ikinci fıkrasında, bu yasadaki özel hükümler ile düzenlenen hususlar dışında kalan konularda Kurum hakkında kamu iktisadi kuruluşlarına uygulanan genel hükümlerin uygulanacağı kurala bağlanmıştır. Hizmet yerinden yönetim kuruluşları olan kamu iktisadi kuruluşları, teknik bilgi ve uzmanlık isteyen kimi hizmetlerin merkezi idare tarafından yürütülmesi halinde ortaya çıkabilecek sakınca ve güçlükleri önleme amacını taşımaktadırlar.
Anayasamızın 123 üncü maddesinin 3 üncü fıkrasında, "kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur" demek suretiyle, kamu kurumlarının yasayla veya yasanın verdiği yetkiye dayanarak bir idari işlemle kurulabileceği belirtilmekle beraber, bu kurumların da yine ancak Anayasanın öngördüğü ve yasanın belirlediği esaslar çerçevesinde yönetilmesi esastır. Bu kurumların en önemli özelliklerinden biri de, tüzel kişiliklerinin bir sonucu olarak, kendilerine özgü ayrı bir mal varlığına ve bütçeye sahip olmalarıdır. Bu idarelerin gerek bütçe ve gerekse malvarlıkları vesayet bağı ile bağlı bulundukları merkezi idarenin bütçe ve malvarlığından ayrıdır. Bu ayrılık, söz konusu malvarlığının kamu malı olma niteliğini ortadan kaldırmamaktadır. Dolayısıyla, Türkiye Radyo - Televizyon Kurumu'nun özellikle radyo ve televizyon yayıncılığına ilişkin malvarlığının da Anayasada yer alan ilkeler gözetilerek ayrıca korunması, bu niteliklerini kaybedecek ve kamu hizmeti ile bağdaşmayacak şekilde ticari amaçlarla kurulan tüzelkişilere ya da gerçek kişilere devredilememesi gerekmektedir.
Anayasa'ya göre oluşturulan Radyo ve Televizyon Kurumunun özerk ve tarafsız olması, yürütülen kamu yayıncılığı yönünden kaçınılmazdır. Kamu kurumları, özerkliğe, yani kendi iradelerine göre hareket etme olanağına sahiptirler. Özerklik, kamu tüzelkişisinin işlevi ile bağlantılı olarak çeşitli biçimlerde ortaya çıkmaktadır. "Tarafsız yayın yapmak" şeklinde belirlenen Anayasal işlevi de TRT'nin, özerkliğinin içeriğini belirlemekte; kapsam ve sınırlarını göstermektedir. Buradan hareketle, TRT'nin Anayasanın emrettiği işlevini yerine getirebilmesi, ancak tam bir mali, idari serbestliğe, işlev ve amacına uygun örgütlenmeye sahip olması halinde mümkündür.
TRT yayınlarının tarafsızlığından anlaşılması gereken, Kurumun; yayınlarında, idari vesayeti altında olduğu yürütme organı da dahil, hiç kimseden emir almaması, toplumsal, siyasi, etik, inançsal, vb. hiç bir kurum veya kuruluşun yanında yer almaması ve sadece Türk hukuk düzeninin temel ilkelerine ve mesleğin evrensel kurallarına uygun bir yayıncılık faaliyetinde bulunmasıdır. TRT'nin, özerkliği ve tarafsızlığı, kurum tarafından yönetilip, yönlendirilemeyecek yapılanmalar içerisinde yer almamasını da gerektirmektedir.
2954 sayılı Türkiye Radyo ve Televizyon Kanununun 9. maddesinde; Kurumun tarafsız yayın kuruluşu niteliğine uygun biçimde radyo ve televizyon yayınları yapmak ve bu amaçla radyo ve televizyon verici istasyonları, program iletim sistemleri ve stüdyo tesisleri kurmak, geliştirmek, TRT'nin görevleri arasında sayılmış; böylece stüdyo ve verici istasyonlarıyla bir bütün olarak radyo ve televizyon istasyonlarının TRT Kurumunca yönetileceği belirtilmiştir.
Nitekim 3984 sayılı Yasanın Ek 1. maddesinde de, özel konumu dikkate alınmak suretiyle, TRT Kurumunun veya Kurumun özel yayın kuruluşlarıyla ortak kuracağı şirketin verici alt yapıyı işleteceği belirtilmiş; özel yayın kuruluşlarının kuracağı ortaklığa katılımı değil, TRT Kurumunun inisiyatifinde özel yayın kuruluşlarıyla şirket kurulması, yayın yapılacak verici alt yapısının işletilmesinde TRT'nin etkin olması öngörülmüştür. Zira TRT'nin Anayasayla tanımlanan işlevini yerine getirebilmesi, verici istasyonlarının işletilmesi amacıyla kurulacak şirketin yönetim ve karar mekanizmasında diğer ortaklardan ayrıcalıklı bir konumda olmasına bağlıdır.
Özetle;TRT'nin, Anayasanın 1, 2 ve 3. maddelerindeki temel ilkeler doğrultusunda, radyo televizyon yayıncılığında etkin rol oynaması, dolayısıyla, demokratik bir kamuoyunun oluşması, kitlelerin doğru bilgi alması, etik ve estetik değerlerin gelişmesine katkıda bulunması, kamu yayıncılığı işlevini gereği gibi yürütebilmesi için, herşeyden önce özerkliğinin ve tarafsızlığının korunması gerekmektedir.
Dava konusu Bakanlar Kurulu kararının dayanağı olan 2954 sayılı Yasa'nın 37. maddesinde TRT Yönetim Kurulu'nun, Kurumun amaçlarına uygun olmak şartıyla ve Bakanlar Kurulu kararnamesi ile gösterilecek esaslar içerisinde, yerli veya yabancı gerçek veya tüzelkişilerle, özel hukuk hükümlerine tâbi sınırlı sorumlu ortaklıklar kurabileceği hüküm altına alınmıştır.
3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanunun Ek 1. maddesinde de, bu yasaya göre yayın izni verilen özel radyo ve televizyon kuruluşlarının, kendilerine tahsis edilen TV kanal ve radyo frekansından yapacakları yayınlarını, Türkiye Radyo - Televizyon Kurumunun veya bu amaçla özel yayın kuruluşlarıyla ortak kuracağı şirketin görev ve sorumluluğunda işletilen verici tesislerinden yapmalarının asıl olduğu; Türkiye Radyo - Televizyon Kurumunun, verici tesislerinin kurulması, işletilmesi, yenilenmesi ve bu tesislerde değişiklik yapılması sırasında özel yayın kuruluşlarının ihtiyaçlarını da göz önünde tutacağı hükme bağlanmıştır.
Yukarıda anılan 2954 sayılı Yasa'nın 37. maddesi ile 3984 sayılı Yasa'nın Ek 1. maddesinin birlikte değerlendirilmesinden; TRT Yönetim Kurulu'nun, "Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenecek esaslar çerçevesinde" yayıncı kuruluşlarla verici alt yapısının işletilmesine yönelik sınırlı sorumlu şirket kurabilmesinin mümkün olduğu anlaşılmaktadır. Ancak, kurulacak şirketin, kamu yayıncılığı yapan TRT'nin tarafsızlığını ve özerkliğini engellemeyecek yapıda olması ve ortaklık içinde TRT'nin ayrıcalıklı konumunun korunması gerektiği açıktır.
Dava konusu Bakanlar Kurulu Kararında ise, verici alt yapısının ortak işletilmesine yönelik anonim şirket şeklinde kurulmuş veya kurulacak ortaklıklara TRT'nin katılabileceği ifade edilmekte; kurulmuş veya kurulacak ortaklıkların esas sözleşmesine konulacak rüçhan hakları ve imtiyazlar, hisse miktarı ve nev'i, ortaklığın tasfiyesine ilişkin hükümlerin belirlenmesi Kurum Yönetim Kuruluna bırakılmaktadır.
Bakanlar Kurulu kararı sonrasında TRT Yönetim Kurulunun, Kurumun verici alt yapısını işletecek şirkete yüzde 20,94 payla katılımına karar verdiği; TRT'nin kamu yayın kuruluşu olmaktan kaynaklanan ayrıcalıklı ve özel konumuna rağmen şirket yönetiminde yeterli etkinlik sağlamadığı dosyada mevcut belgelerin incelenmesinden anlaşılmaktadır.
Öncelikle dava konusu Bakanlar Kurulu kararında, TRT'nin özerk ve tarafsız kamu yayın kuruluşu olarak, 2954 ve 3984 sayılı Yasalarla verici alt yapısını kendi inisiyatifinde kuracağı şirketle işletme hakkı göz ardı edilmiş; verici alt yapısını işletecek şirketin tabi olacağı esaslar belirlenmeyip, şirketin ana sözleşmesine konulacak bütün hükümlerin saptanması TRT Yönetim Kuruluna bırakılmıştır. Ayrıca TRT'ye ait verici istasyonlarının kurulacak şirkete devredilemeyeceği güvenceye kavuşturulmamıştır.
Her ne kadar davalı idareler tarafından verilen savunmalarda, TRT'ye ait verici istasyonlarının hiç bir şekilde devrinin mümkün olmadığı belirtilmiş ise de; dava konusu düzenlemede, bu konuda bir açıklık bulunmamaktadır. TRT'ye ait mevcut verici istasyonlarının hiç bir şekilde devredilmeyeceğine ilişkin düzenlemenin Bakanlar Kurulunca, tartışmadan uzak bir şekilde hükme bağlanması gerekmektedir.
Sonuç olarak, yayın yapılacak verici alt yapısını işletecek anonim şirkete TRT Kurumunun katılımını öngören dava konusu Bakanlar Kurulu kararı, TRT'nin özerk ve tarafsız kamu yayın kuruluşu olma özelliğinin, verici alt yapısının işletilmesiyle ilgili Anayasa ve yasalardan kaynaklanan haklarının göz ardı edilmesi, TRT'nin ayrıcalıklı ve özel konumunu koruyacak ilke ve esaslara yer verilmemesi, TRT Kurumuna ait verici alt yapısının şirkete devredilmeyeceğinin güvence altına alınmaması nedeniyle hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, "Türkiye Radyo - Televizyon Kurumunun Kuracağı veya Katılacağı Ortaklığa Dair Usul ve Esaslar Hakkında Karar"ın yürürlüğe konulmasına ilişkin 24.2.2007 tarih ve 26444 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 13.2.2007 tarih ve 2007/11725 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının İPTALİNE, aşağıda dökümü yapılan … TL yargılama giderleri ile Avukatlık Asgari Ücret tarifesine göre belirlenen … TL avukatlık ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 48. maddesi uyarınca, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içerisinde İdari Dava Daireleri Kuruluna temyizen başvurulabileceğinin taraflara duyurulmasına, 31.3.2010 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.