1. Daire 2007/628 E. , 2007/735 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BİRİNCİ DAİRE
Esas No : 2007/628
Karar No : 2007/735
5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun uyarınca kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri için 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunun 3 üncü maddesine göre soruşturma izni vermeye, il valileri ile Gelir İdaresi Başkanından hangisinin yetkili ve görevli olduğu konusunda çıkan uyuşmazlığın çözümü hakkında karar verilmesi istemine ilişkin Başbakanlığın 28.5.2007 günlü, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü 2290 sayılı yazısına ekli İçişleri Bakanlığının 30.4.2007 günlü, 5083 sayılı yazısında aynen;
"İlgi: a) 29.08.2006 tarih ve B050HUK0000002.81-188/8575 sayılı yazımız.
b) 11.01.2007 tarih ve B.02.0.KKG/174-190/145 sayılı yazınız.
İlgi (a) yazımızla, 5345 sayılı Kanunla Maliye Bakanlığına bağlı Gelir İdaresi Başkanlığı kurulmasından sonra, bu birimin taşra teşkilatında çalışan memurlar ve diğer görevlileri bakımından 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna göre "ön inceleme yaptırma ve soruşturma izni verilmesi/verilmemesi" yetkisinin hangi mercide olduğu konusunda Maliye Bakanlığı ile Bakanlığımız arasında ortaya çıkan görüş ayrılığı Makamlarınıza arzedilmişti.
Bu görüş ayrılığının giderilmesi için konu Danıştay Başkanlığına iletilmiş ve bunun üzerine İlgi (b) yazınız ekinde Bakanlığımıza gönderilen Danıştay Birinci Dairesinin 16.01.2006 günlü ve Esas : 2006/958, Karar 2006/885 sayılı kararında;
"Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatının doğrudan merkeze bağlı vergi dairesi başkanlıkları ile vergi dairesi başkanlığı bulunmayan yerlerde vergi dairesi müdürlüklerinden oluştuğuna ilişkin hükmü içeren 5345 sayılı Yasanın 23 üncü maddesi ile vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin tarh, tahakkuk ve tahsil işlemlerini yürütmekle görevli Başkanlığa bağlı etkin bir taşra teşkilatının oluşturulması ve bu teşkilatın yönetsel anlamda doğrudan merkeze bağlı olması yoluyla daha verimli ve merkezle eşgüdüm içinde hizmet sunulmasını amaçladığı anlaşılmaktadır. Bu nedenle, taşra teşkilatının hizmetin işleyişi bakımından doğrudan merkeze bağlı olarak kurulmasına imkan veren bu hükmün, memurların ve diğer kamu görevlilerinin yargılanmasında izin vermeye yetkili mercileri açık bir biçimde belirleyen 4483 sayılı Yasanın 3 üncü maddesinin (a) ve (b) bentlerinde yer alan düzenlemeyi bertaraf edecek şekilde yorumlanamayacağı açıktır.
Bu nedenlerle 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun uyarınca kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında görev yapan memur ve diğer kamu görevlilerinin görevlerine ilişkin olarak işledikleri suçlar için ön inceleme başlatmaya ve soruşturma izni vermeye veya vermemeye yetkili merciin, 4483 sayılı Yasanın 3'üncü maddesinin (a) ve (b) bentleri uyarınca ilçede görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında kaymakam, ilde ve merkez ilçede görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında ise vali olduğu sonucuna ulaşılarak dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 16.10.2006 tarihinde oybirliğiyle karar verildi."
şeklinde görüş belirtilmiştir.
Bu durum karşısında, 4483 sayılı Yasa uygulamasının söz konusu karar doğrultusunda yürütülmesi için Bakanlığımızın 24.01.2007 gün ve B050HUK0000002.81-
188/918 sayılı Genelgesi yayımlanmıştır.(EK:1)
Ancak, İstanbul Valiliğinin 29.03.2007 gün ve B054VLK43403/090.05.01/6374 sayılı, yine Hatay Valiliğinin 13.03.2007 gün ve BO54VLK4310600-648.99-243-955 sayılı yazıları ekinde gönderilen Maliye Bakanlığının 01.03.2007 gün ve B.07.1.GİB.0.13.95/9500- GY sayılı ve 2007/1 Nolu Genelgesiyle, Danıştay Birinci Dairesinin görüşüne rağmen, "Danıştay'ın istişari kararları, görüş, düşünce, mütalaa niteliğindedir ve bu özelliklerinden dolayı idareyi bağlamaz. İdare ister mecburen, ister kendi isteğiyle görüş istemiş olsun Danıştay kararı doğrultusunda işlem yapmak zorunda değildir..." gerekçesiyle, "4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun uyarınca Vergi Dairesi Başkanlıklarında görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevlerine ilişkin olarak işledikleri suçlar için ön inceleme başlatmaya ve soruşturma izni vermeye veya vermemeye yetkili merciin, 4483 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (d) bendinde yer alan "Başbakanlık ve Bakanlıkların merkez ve bağlı veya ilgili kuruluşlarında görev yapan diğer kamu görevlileri hakkında o kuruluşun en üst idari amiri" hükmüne göre Gelir İdaresi Başkanı olduğu sonucuna ulaşılmaktadır..." denilerek, kendi görüşleri doğrultusunda uygulama yapmak istedikleri anlaşılmaktadır. (EK:2,3,4)
Bilindiği gibi, 2575 sayılı Danıştay Kanununun 46 ncı maddesinin 2 nci fıkrasında "İdari dairelerin birinden çıkıp, (e) bendi uyarınca Danıştay Başkanı tarafından Danıştay İdari İşler Kuruluna havale edilmemiş olan işler ve verilen kararlar ilgili bakanlığın görüşüne uygun olmadığı takdirde, bakanın isteği üzerine, Danıştay İdari İşler Kurulunda görüşülür." hükmü yer almaktadır. Bu yasa hükmüne göre, Danıştay Birinci Dairesinin mezkur istişari kararının Maliye Bakanlığının görüşüne uygun olmaması halinde, Maliye Bakanı tarafından bu kararın Danıştay İdari İşler Kurulunda görüşülmesinin istenmesi gerekmektedir. Ancak anılan Bakanlığın bu yasal yola başvurmak yerine, çıkardığı bir genelgeyle Danıştay Birinci Dairesinin bahse konu kararı aleyhine uygulama yapılmasını istediği görülmektedir.
Bakanlığımız ise Danıştay Birinci Dairesinin 16.10.2006 tarihli ve 2006/885 sayılı istişari kararının isabetli olduğu ve uygulamanın bu karar doğrultusunda yapılması gerektiği görüşünü muhafaza etmektedir.
Bu itibarla, Maliye Bakanlığına bağlı Gelir İdaresi Başkanlığı taşra teşkilatında çalışan memur ve diğer görevlileri hakkında 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna göre "ön inceleme yaptırma ve soruşturma izni verilmesi veya verilmemesi" yetkisinin hangi mercide olduğu hususunda Maliye Bakanlığı ile Bakanlığımız arasında görev ve yetki uyuşmazlığı ortaya çıkmış bulunmaktadır.
2575 sayılı Danıştay Kanununun 42/d maddesi hükmüyle "İdari makamlar arasında görev ve yetkiden doğan ve Başbakanlıktan gönderilen uyuşmazlıkları" inceleyerek karara bağlamak görevi Danıştay Birinci Dairesine verilmiştir.
Konunun Danıştay Başkanlığına intikal ettirilerek anılan Dairece söz konusu uyuşmazlığın giderilmesine ilişkin karar istihsalinin sağlanmasını takdirlerinize arz ederim." denilmekte olduğundan konu incelenerek;
Gereği Görüşülüp Düşünüldü :
5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun uyarınca kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri için 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunun 3 üncü maddesine göre soruşturma izni vermeye, il valileri ile Gelir İdaresi Başkanından hangisinin yetkili ve görevli olduğu konusunda çıkan uyuşmazlığın çözümü hakkında karar verilmesi istenilmektedir.
2575 sayılı Danıştay Kanununun 42 nci maddesinin (d) bendinde, idari makamlar arasında görev ve yetkiden doğan ve Başbakanlıktan gönderilen uyuşmazlıkları inceleyerek karara bağlamanın Birinci Dairenin kesin karara bağlayacağı görevlerinden birisi olduğu hükme bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun uyarınca Maliye Bakanlığına bağlı Gelir İdaresi Başkanlığı kurulmasından sonra Başkanlığın taşra teşkilatında görev yapan memur ve diğer kamu görevlileri için 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna göre ön inceleme yaptırmaya ve soruşturma izni vermeye yetkili merciin il valileri mi yoksa Gelir İdaresi Başkanı mı olduğu konusunda İçişleri Bakanlığı ile Maliye Bakanlığı arasında görüş ayrılığı çıkması üzerine Başbakanlığın 22.9.2006 günlü, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü 4480 sayılı yazısına ekli İçişleri Bakanlığının 29.8.2006 günlü, 8575 sayılı yazısıyla bu konuda düşülen duraksamanın giderilmesinin Danıştay Başkanlığından istendiği, bu istem üzerine idarelerden gelen temsilcilerin sözlü açıklamaları dinlendikten sonra Dairemizce verilen 16.10.2006 günlü, E:2006/958, K:2006/885 sayılı kararla Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında görev yapan memur ve diğer kamu görevlilerinin görevlerine ilişkin olarak işledikleri suçlar için ön inceleme başlatmaya ve soruşturma izni vermeye veya vermemeye yetkili merciin, 4483 sayılı Kanunun 3 üncü maddesinin (a) ve (b) bentleri uyarınca ilçede görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında kaymakam, ilde ve merkez ilçede görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında ise vali olduğu sonucuna ulaşıldığı, İçişleri Bakanlığının 24.1.2007 günlü, 2007/13 sayılı genelgesiyle yukarıda anılan istişari karar uyarınca işlem yapılmasının istenildiği, buna karşılık Maliye Bakanlığının 1.3.2007 günlü, 2007/1 sayılı genelgesiyle 5345 sayılı Kanunun Gelir İdaresi Başkanlığı taşra teşkilatını doğrudan merkeze bağlı olarak düzenlediği ve Danıştay tarafından verilen istişari düşüncelerin idareler bakımından uygulanması zorunluluğu bulunmadığı gerekçesiyle taşra teşkilatında görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri için ön inceleme başlatmaya ve soruşturma izni vermeye yetkili merciin Gelir İdaresi Başkanı olduğundan bahisle bu doğrultuda işlem yapılmasının istenildiği, aynı konudaki bu iki farklı genelge üzerine Hatay Valiliğinin 13.3.2007 günlü, 243-955 sayılı ve İstanbul Valiliğinin 29.3.2007 günlü, 6374 sayılı yazılarıyla iki genelge arasındaki çelişki dolayısıyla uygulamanın hangi doğrultuda yapılması gerektiği konusunda meydana gelen duraksamanın giderilmesinin İçişleri Bakanlığından istenildiği, öte yandan, Gelir İdaresi Başkanlığı kurulmasından sonra Başkanlığın taşra teşkilatında görev yapan memur ve diğer kamu görevlileri için 4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanuna göre ön inceleme yaptırmaya ve soruşturma izni vermeye yetkili merciin kim olduğu konusunda bir uygulama birliği olmadığı, bazen bu yetkinin il valileri veya ilçe kaymakamları tarafında kullanıldığı bazen de yetkinin Gelir İdaresi Başkanı tarafından kullanıldığı, verilen kararları itirazen incelemeye görevli bölge idare mahkemelerince de konunun farklı şekillerde yorumlandığı, bu nedenle anılan konuda idari makamlar arasında görev ve yetkiden kaynaklanan bir uyuşmazlığın bulunduğu anlaşılmaktadır.
4483 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunun "Amaç" başlıklı 1 inci maddesinde, bu Kanunun amacının memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için izin vermeye yetkili mercileri belirlemek ve izlenecek usulü düzenlemek olduğu, "İzin vermeye yetkili merciler" başlıklı 3 üncü maddesinin (a) bendinde, ilçede görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında kaymakamın, (b) bendinde, ilde ve merkez ilçede görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında valinin, (c) bendinde, bölge düzeyinde teşkilatlanan kurum ve kuruluşlarda görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında görev yaptıkları il valisinin, (d) bendinde ise, Başbakanlık ve bakanlıkların merkez ve bağlı ve ilgili kuruluşlarında görev yapan diğer memur ve kamu görevlileri hakkında o kuruluşun en üst idari amirinin soruşturma izni vermeye yetkili olduğu hükme bağlanmıştır.
3046 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun "Amaç" başlıklı 1 inci maddesinde, bu Kanunun amacının kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülebilmesi için bakanlıkların kurulmasına, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin esas ve usullerin düzenlenmesi olduğu, "Bakanlık bağlı kuruluşları" başlıklı 10 uncu maddesinin (3) üncü fıkrasında, bağlı kuruluşların taşra teşkilatının bölge, il ve ilçe kuruluşları veya doğrudan kendine (merkeze) bağlı olarak kurulabileceği, 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun "Amaç" başlıklı 1 inci maddesinde, bu Kanunun Maliye Bakanlığına bağlı Gelir İdaresi Başkanlığının kurulması, teşkilat, görev, yetki ve sorumluluklarına ilişkin esasları düzenlemesi olduğu, "Teşkilat" başlıklı 3 üncü maddesinin (1) inci fıkrasında, Başkanlığın merkez ve taşra teşkilatından meydana geldiği, "Taşra teşkilatı" başlıklı 23 üncü maddesinin (1) inci fıkrasında ise, Başkanlığın taşra teşkilatının doğrudan merkeze bağlı vergi dairesi başkanlıkları ile vergi dairesi başkanlığı bulunmayan yerlerde vergi dairesi müdürlüklerinden oluştuğu hükmüne yer verilmiştir.
4483 sayılı Yasa; etkin, verimli ve süratli bir şekilde kamu hizmetinin sunulması ve kamu otoritesinin saygınlığının zedelenmemesi amacıyla bu hizmeti sunan memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, bu görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı doğrudan doğruya ceza soruşturmasına tabi tutulmamasını, haklarında adli makamlarca soruşturma yapılmasından önce idarenin inceleme yapmasını ve bu incelemenin sonucuna göre olayın yetkili ve görevli cumhuriyet başsavcılığına intikal etmesini öngören bir izin sistemi getirmektedir. Yasa ile ceza soruşturması açılmadan önce idare tarafından yapılan ön incelemeye göre karar verilmesi esasının getirilmesi suretiyle Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu Muvakkat uygulamasından farklı olarak soruşturmanın kurullar elinde sürüncemede kalmasının önlenmesi, başka bir ifade ile soruşturma izni verilmesi veya verilmemesi kararlarının etkin ve hızlı bir şekilde karara bağlanması amaçlanmaktadır.
Bu genel amaca uygun olarak 4483 sayılı Yasanın 3 üncü maddesinin (a) ve (b) bentleri, yetkili merciin belirlenmesinde memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görev yaptığı yeri temel kıstas olarak kabul etmiştir. Buna göre, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görev yaptıkları yer mülki idare amirini yetkili merci olarak belirlemesi nedeniyle ilçede görev yapan tüm memur ve diğer kamu görevlileri hakkında kaymakam, ilde ve merkez ilçede görev yapan tüm memur ve diğer kamu görevlileri hakkında ise vali soruşturma izni vermeye yetkili makamdır. Anılan maddenin (c) bendinde, (a) ve (b) bentlerinde yer alan genel kuralın uzantısı olarak hizmet bakımından doğrudan merkeze bağlı olmak ve il idaresi içerisinde yer almamakla birlikte bölge düzeyinde teşkilatlanan kamu kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında da görev yapılan il valisinin yetkili merci olduğu açıkça düzenlemiştir. İdari izin sisteminin hızlı ve etkin bir şekilde yürümesini hedefleyen 4483 sayılı Yasa, ilçede ve ilde görevli memurlar ve diğer kamu görevlilerinin idari hiyerarşi içinde bağlı bulunduğu makamından bağımsız olarak yetkili mercii belirleme yoluna gitmiştir. Bu bağlamda, Yasanın 3 üncü maddesinde yer alan istisnalar hariç olmak üzere ilde veya ilçede görev yapan memur ve diğer kamu görevlilerinin disiplin, sicil ve atamaya yetkili amirlerinin mülki idare amirleri olup olmadıklarına bakılmaksızın haklarında soruşturma izni vermeye yetkili merciin vali ve kaymakam olduğu kabul edilmiştir.
Bunun yanında, Yasanın 3 üncü maddesinin (d) bendinde yer alan, Başbakanlık ve bakanlıkların merkez ve bağlı kuruluşlarında görev yapan diğer memurlar ve kamu görevlileri hakkında o kuruluşun en üst idari amirinin yetkili merci olduğuna ilişkin hüküm, bakanlıkların merkez kuruluşlarında ve bağlı kuruluşlarında görev yapan diğer memurlar ve kamu görevlilerini kapsamaktadır. Diğer sözcüğü ile ifade edilmek istenilen personelin, ilçede ve ilde görevli olan memur ve kamu görevlilerinin dışında kalanlar olduğu açıktır. Bu bakımdan 3 üncü maddenin (d) bendinde yer alan hükmün, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşların il ve ilçede görevli olmayan, merkez teşkilatında yer almakla birlikte ortak kararla veya Bakanlar Kurulu kararıyla atanmayan memurlar ve diğer kamu görevlilerini kapsadığı açık bir biçimde anlaşılmaktadır. En üst idari amirin, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşların kendi kuruluş yasalarında merkez teşkilatı olarak düzenlenen idari birimlerinde görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında yetkili merci olması nedeniyle Gelir İdaresi Başkanlığının merkez teşkilatında görev yapan memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında Gelir İdaresi Başkanının ön inceleme yaptırmaya ve soruşturma izni vermeye yetkili merci olacağı tabiidir.
Bu nedenlerle 5345 sayılı Gelir İdaresi Başkanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun uyarınca kurulan Gelir İdaresi Başkanlığının taşra teşkilatında görev yapan memur ve diğer kamu görevlilerinin görevlerine ilişkin olarak işledikleri suçlar için ön inceleme başlatmaya ve soruşturma izni vermeye veya vermemeye; 4483 sayılı Yasanın 3 üncü maddesinin (a) ve (b) bentleri uyarınca ilçede görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında kaymakamın, ilde ve merkez ilçede görevli memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında ise valinin görevli ve yetkili olduğuna, dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 12.6.2007 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.