10. Daire 2007/6407 E. , 2008/3039 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2007/6407
Karar No: 2008/3039
Kararın Düzeltilmesini İsteyen (Davalı) : İçişleri Bakanlığı-ANKARA
Diğer Davalı : … Valiliği
Davalılar Yanında Davaya Katılan : …
Karşı Taraf (Davacı) : … Derneği
Vekili : …
İstemin Özeti : ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararını onayan Dairemizin 14.2.2006 tarih ve E:2003/3504, K:2006/1242 sayılı kararının; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 54. maddesi uyarınca düzeltilmesi istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Cevap verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : Dava konusu edilen İçişleri Bakanlığının 3.7.2001 tarih ve … sayılı işlemi ile Ankara Valiliğinin 23.7.2001 tarih ve … sayılı işlemi, dernek tüzel kişiliği yönünden hukuki sonuç doğurmayan, idari davaya konu olabilecek nitelikte, kesin ve yürütülmesi gereken işlemler olmadığından, davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin mahkeme kararında yasal isabet bulunmadığından davalı idarenin temyiz isteminin kabulüyle anılan mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : Dernekler Kanunu ve Türk Medeni Kanununda dernek yönetici ve üyelerine huzur hakkı veya başka bir adla ücret ödemesi yapılmasına izin verilmediği, bu nedenle davacı dernek Tüzüğünün 45.maddesinde yer alan "Dernek yöneticilerine ücret ödenmesine" ilişkin hükmün tüzükten çıkarılarak yeniden hazırlanacak tüzüğün Ankara Valiliğine gönderilmesinin istenilmesine ilişkin Ankara Valiliği işlemi ile bu işlemin dayanağı İçişleri Bakanlığı'nın 3.7.2001 tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle açılan dava sonucunda, ... İdare Mahkemesince, davanın esası incelenerek dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin olarak verilen kararı onayan Danıştay Onuncu Dairesinin 14.2.2006 tarih ve E:2003/3504, K:2006/1242 sayılı kararın düzeltilmesi istenilmektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari dava türleri gösterilmiş ve iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak belirlenmiştir.
İdari makam ya da mercilerin, idare hukuku alanında gördüğü idari faaliyetlerle ilgili olarak, kamu hukuku kurallarını uygulayarak, kamusal alanda tesis ettikleri tek taraflı, doğrudan uygulanabilir nitelikteki hukuki tasarruflar idari işlem olarak tanımlanmaktadır.
Ancak 2577 sayılı Yasanın 2'inci maddesinde ifade edildiği gibi her idari işlem iptal davasına konu edilememekte; kesin ve yürütülmesi zorunlu olan idari işlemlerin iptali istemiyle dava açılabilmektedir. Dolayısıyla, 2577 sayılı Yasa hükümleri ve idari yargıda açılan iptal davalarının niteliği gereği, kesin olmayan ve yürütülmesi zorunlu bulunmayan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu doğrudan etkilemeyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik yaratmayan işlemlerin dava konusu edilmesine olanak bulunmamaktadır.
Anayasanın 33. maddesinde, dernek kurma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usullerin kanunda gösterileceği, derneklerin, Kanunun öngördüğü hallerde hakim kararıyla kapatılabileceği veya faaliyetten alıkonulabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 2908 sayılı Dernekler Kanununun 4.maddesinin 1. fıkrasında, herkesin önceden izin almaksızın dernek kurmak hakkına sahip olduğu, 9. maddesi 1. fıkrasında, derneklerin, kuruluş bildirgesini ve eklerini merkezlerinin bulunduğu mahallin en büyük mülki amirliğine vermek suretiyle tüzelkişilik kazanacakları öngörülmüş, 10. maddesinin 2. fıkrasında ise,Kuruluş bildirisinde,tüzükte ve kurucuların hukuki durumunda kanuna aykırılık veya noksanlık tespit edildiği takdirde,bunların giderilmesinin geçici yönetim Kurulundan yazı ile isteneceği bu yazının tebliğinden itibaren otuz gün içinde belirtilen noksanlıkların tamamlanmaması veya kanuna aykırılıkların giderilmemesi halinde, mahallin en büyük mülki amirinin ihbarı üzerine Cumhuriyet Savcılığının derneğin feshi için yetkili mahkemeye başvuracağı ayrıca derneğin faaliyetinin durdurulmasını isteyebileceği hükme bağlanmıştır. Aynı Yasanın Beşinci Kısmında, dernek tüzel kişiliğinin sona ereceği haller düzenlenmiş olup 49. maddesinde, genel kurul kararı ile feshe yer verilmiş 50. maddesinde mahkeme kararı ile fesih öngörülmüş, ve 51. maddesinde ise derneğin kendiliğinden sona ereceği hallere yer verilmiştir.
Uyuşmazlığa konu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan Dernekler Kanunu, dernek tüzüklerini alma, kanuna aykırılıkları tespit etme ve eksikleri giderme için bildirimde bulunma görevini mülki amire vermişse de; derneklerle ilgili olarak söz konusu kanuna aykırılık ve eksikler konusunda kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem tesis etme yetkisi tanımamıştır. Anılan düzenlemede, dernek tüzüğünde kanuna aykırılık veya noksanlıklar saptayan mülki idare amirinin, belirtilen eksikliklerin giderilmemesi halinde konuyu Cumhuriyet Savcılığına intikal ettireceği belirtilmekle yetinilmiştir.
Dava konusu olayda da, İçişleri Bakanlığının 3.7.2001 tarih ve … sayılı yazısıyla, davacı derneğin tüzüğündeki 45. maddenin 2908 sayılı Dernekler Kanunu ve Türk Medeni Kanununa aykırılığının saptandığı belirtilerek,bu maddenin tüzükten çıkarılmasının sağlanmasının Ankara Valiliğinden istenilmesi üzerine Ankara Valiliğinin, dava konusu olan 23.7.2001 tarih ve … sayılı işlemi ile 45.maddenin tüzükten çıkartılarak, yeniden hazırlanan beş adet tüzüğün Valiliğe gönderilmesinin istenildiği dosyanın incelenmesinden anlaşılmaktadır.
Bu haliyle, kanuna aykırılıkların giderilmesi amacıyla 2908 sayılı Dernekler Kanununun yukarıda anılan hükümleri gereğince tesis edilen dava konusu işlemler, yetkili hukuk mahkemesinde dava açılmadan önce yapılan ön bildirim niteliğini taşımaktadır. Davalı idarelerce tesis edilen dava konusu işlemlerde belirlenen kanuna aykırılıkların yetkili hukuk mahkemesinde değerlendirilebileceği ve dernek tüzel kişiliği hakkında adliye mahkemesince karar verileceği açık olup; yalnızca bir ön bildirim niteliğindeki dava konusu işlemler, derneğin tüzel kişiliği üzerinde hukuki bir sonuç doğurmamaktadırlar.
Bu durumda ,dari işlemin yukarıda belirtilen tanımı ve nitelikleri dikkate alındığında, ön bildirim niteliğinde, dernek tüzel kişiliği üzerinde bu aşamada hukuki sonuç doğurmayan, kesin ve yürütülmesi zorunlu olmayan, dava konusu işlemlerin iptal davasına konu edilmelerine olanak bulunmamaktadır.
Buna göre, iptal davaları kesin ve yürütülmesi zorunlu idari işlemlere karşı açılabileceğinden, bu nitelikte olmayan işlemler karşı açılan davanın, 2577 sayılı Yasanın 15. maddesinin (b) bendine göre reddine karar verilmesi gerekirken, davanın esası incelenerek dava konusu işlemlerin iptaline ilişkin idare mahkemesi kararında hukuki isabet görülmediğinden,karar düzeltme istemi kabul edilip,anılan kararı onayan Danıştay Onuncu Dairesinin 14.2.2006 tarih ve E:2003/3504, K.2006/1242 sayılı kararı kaldırılarak, İdare Mahkemesi kararının bozulmasına karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince davalı idare tarafından öne sürülen karar düzeltme nedenleri yerinde görüldüğünden 14.2.2006 tarih ve E:2003/3504, K:2006/1242 sayılı Dairemiz kararı kaldırılarak temyiz istemi yeniden incelenip gereği görüşüldü:
Dava, Dernekler Kanunu ve Türk Medeni Kanununda dernek yönetici ve üyelerine huzur hakkı veya başka bir adla ücret ödemesi yapılmasına izin verilmediğinden bahisle davacı dernek Tüzüğünün 45. maddesinde yer alan "Dernek yöneticilerine ücret ödenmesine" ilişkin hükmün tüzükten çıkarılarak yeniden hazırlanacak tüzüğün Ankara Valiliği'ne gönderilmesinin istenilmesine ilişkin Ankara Valiliğinin 23.7.2001 tarih … sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı İçişleri Bakanlığının 3.7.2001 tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
... İdare Mahkemesince, Dernekler Kanunu ve Türk Medeni Kanununda, derneklerin şube başkanlarına ve şube yönetim kurulu üyelerine ücret veya hakkı huzur ödemesi yapılamayacağına ilişkin yasaklayıcı bir hükme yer verilmediği, görme özürlülerin ekonomik, toplumsal, kültürel ve mesleki bakımdan gelişmesi yolunda çaba gösterilmesi ile toplumdaki diğer yurttaşlarla eşit haklara ve yaşam standartlarına sahip bireyler olarak tam ve
eşit katılımların gerçekleştirilmesini sağlamak amacıyla kurulan, iktisadi ve ticari bir faaliyeti bulunmayan davacı derneğin, yöneticilerine ücret ödemesinde bulunmasının derneğin iktisadi faaliyeti olarak nitelendirilmesine olanak bulunmadığından, davacı dernek tüzüğünde yer alan 45. maddenin yasaya aykırılığından söz edilemeyeceği gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar vermiştir.
Davalı İçişleri Bakanlığı, hukuka aykırı olduğunu ileri sürdüğü anılan mahkeme kararının bozulmasını istemektedir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari dava türleri gösterilmiş ve iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; diğer yandan, anılan Yasanın 14/3-d maddesinde, dava dilekçelerinin idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmaması durumda, anılan Yasanın 15/1-b maddesi uyarınca davanın reddine karar verileceği hükme bağlanmıştır.
İdari makam ya da mercilerin, idare hukuku alanında gördüğü idari faaliyetlerle ilgili olarak, kamu hukuku kurallarını uygulayarak, kamusal alanda tesis ettikleri tek taraflı, doğrudan uygulanabilir nitelikteki hukuki tasarruflar idari işlem olarak tanımlanmaktadır.
Ancak 2577 sayılı Yasanın 2'inci maddesinde ifade edildiği gibi her idari işlem iptal davasına konu edilememekte; kesin ve yürütülmesi zorunlu olan idari işlemlerin iptali istemiyle dava açılabilmektedir. Dolayısıyla, 2577 sayılı Yasa hükümleri ve idari yargıda açılan iptal davalarının niteliği gereği, kesin olmayan ve yürütülmesi zorunlu bulunmayan, başka bir deyişle ilgililerin hukukunu doğrudan etkilemeyen, onların hak ve yükümlülüklerinde değişiklik yaratmayan işlemlerin dava konusu edilmesine olanak bulunmamaktadır.
Anayasanın 33. maddesinde, dernek kurma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usullerin yasada gösterileceği; derneklerin, Yasanın öngördüğü hallerde hakim kararıyla kapatılabileceği veya faaliyetten alıkonulabileceği hükmüne yer verilmiştir. Dava konusu işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan ve 23.11.2004 tarih ve 25649 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4.11.2004 tarih ve 5253 sayılı Dernekler Kanunu'nun 38. maddesi ile yürürlükten kaldırılan 2908 sayılı Dernekler Kanununun 4.maddesinin 1. fıkrasında, herkesin önceden izin almaksızın dernek kurmak hakkına sahip olduğu; 9. maddesi 1. fıkrasında, derneklerin, kuruluş bildirgesini ve eklerini merkezlerinin bulunduğu mahallin en büyük mülki amirliğine vermek suretiyle tüzel kişilik kazanacakları öngörülmüş, 10. maddesinde ise; bir il'de faaliyette bulunacak derneklerin kuruluş bildirisi ve eklerinin doğruluğu ile tüzüklerinin valiliklerce otuz gün içinde, birden çok il'de faaliyet gösterecek derneklerin kuruluş bildirisi ve eklerinin doğruluğu ile tüzüklerinin İçişleri Bakanlığınca altmış gün içinde inceleneceği; kuruluş bildirisinde, tüzükte ve kurucuların hukuki durumunda yasaya aykırılık veya noksanlık tespit edildiği takdirde, bunların giderilmesinin geçici yönetim Kurulundan yazı ile isteneceği bu yazının tebliğinden itibaren otuz gün içinde belirtilen noksanlıkların tamamlanmaması veya yasaya aykırılıkların giderilmemesi halinde, mahallin en büyük mülki amirinin ihbarı üzerine Cumhuriyet Savcılığının derneğin feshi için yetkili mahkemeye başvuracağı, ayrıca derneğin faaliyetinin durdurulmasını isteyebileceği hükme bağlanmıştır. Aynı Yasanın Beşinci Kısmında, dernek tüzel kişiliğinin sona ereceği haller düzenlenmiş olup 49. maddesinde, genel kurul kararı ile feshe yer verilmiş, 50. maddesinde mahkeme kararı ile fesih öngörülmüş ve 51. maddesinde ise derneğin kendiliğinden sona ereceği haller sayılmıştır.
Yukarıda anılan 2908 sayılı Dernekler Kanunu hükümlerinin değerlendirilmesinden; davalı idarelere dernek tüzüklerini alma, eksiklikleri giderme için bildirimde bulunma görevinin verildiği , derneklerle ilgili kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem tesis etme yetkisinin tanınmadığı; anılan düzenlemede dernek tüzüğünde, kuruluş bildirisinde veya eklerinde belirtilen eksikliklerin giderilmemesi halinde konuyu Cumhuriyet Savcılığına intikal ettireceğinin belirtilmekle yetinildiği tartışmasızdır.
Dava konusu olayda da, Dernekler Kanunu ve Türk Medeni Kanununda dernek yönetici ve üyelerine huzur hakkı veya başka bir adla ücret ödemesi yapılmasına izin verilmediğinden bahisle davacı dernek Tüzüğünün 45. maddesinde yer alan "Dernek yöneticilerine ücret ödenmesine" ilişkin hükmün tüzükten çıkarılarak yeniden hazırlanacak tüzüğün Ankara Valiliği'ne gönderilmesinin istenilmesi üzerine Ankara Valiliğinin 23.7.2001 tarih … sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı İçişleri Bakanlığının 3.7.2001 tarih ve … sayılı işlemin iptalinin istendiği dosyanın incelenmesinden anlaşılmaktadır.
Bu haliyle, saptanan eksikliklerin giderilmesi amacıyla 2908 sayılı Dernekler Kanununun 10. maddesi gereğince tesis edilen dava konusu işlemler, yetkili asliye hukuk mahkemesinde dava açılmadan önce yapılan ön bildirim niteliğini taşımaktadır. İçişleri Bakanlığı ile Ankara Valiliğince tesis edilen dava konusu işlemlerde belirlenen eksikliklerin yetkili asliye hukuk mahkemesinde değerlendirilebileceği ve dernek tüzel kişiliği hakkında adliye mahkemesince karar verileceği açık olup; yalnızca bir ön bildirim niteliğindeki dava konusu işlem, derneğin tüzel kişiliği üzerinde hukuki bir sonuç doğurmamaktadır.
İdari işlemin yukarıda belirtilen tanımı ve nitelikleri dikkate alındığında, ön bildirim niteliğinde, dernek tüzel kişiliği üzerinde bu aşamada hukuki sonuç doğurmayan, kesin ve yürütülmesi zorunlu olmayan dava konusu işlemlerin iptal davasına konu edilmesine olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte olmayan işlemlere karşı açılan davanın, 2577 sayılı Yasanın 15. maddesinin (b) bendine göre reddine karar vermesi gerekirken, işlemlerin iptaline karar veren idare mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı Yasanın 49. maddesi uyarınca davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne, ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA, dava dosyasının yeniden bir karar verilmek üzere anılan idare mahkemesine gönderilmesine, 30.4.2008 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.