13. Daire 2008/8484 E. , 2010/3539 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No: 2008/8484
Karar No: 2010/3539
Davacı : …
Vekili : …
Davalılar : 1- Başbakanlık - ANKARA
2- …
3- Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
Vekili : …
Davanın Özeti : Enerji KİT'lerinin Uygulayacağı Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Mekanizmasının Usul ve Esaslarına ilişkin Yüksek Plânlama Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararının ve 01.08.2008 tarihinde yürürlüğe giren konutlarda %16,88, sanayide %18,77 oranında artış öngören doğal gaz zammının; fahiş olduğu, kamu yararın gözetilmediği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Başbakanlık'ın Savunmasının Özeti : Yüksek Plânlama Kurulu'nun hangi maddelerinin iptalinin istenildiği açık olmadığından dilekçenin reddine karar verilmesi gerektiği, esas yönünden de davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
…'ın Savunmasının Özeti : Davacı tarafından idarî başvuru yolunun tüketilmediği, esas yönünden de davanın yasal dayanaktan yoksun olduğu ileri sürülerek reddi gerektiği savunulmaktadır.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Savunmasının Özeti : Kendilerine husumet yöneltilemeyeceği, esas yönünden de yasal dayanaktan yoksun davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi …'un Düşüncesi : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı …'nin Düşüncesi : Dava; Enerji KİT'lerinin Uygulayacağı Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Mekanizmasının Usul ve Esaslarına İlişkin Yüksek Planlama Kurulunun … ve … sayılı kararı ile 01.08.2008 tarihinde yürürlüğe giren konutlarda %16,88 ve sanayide %18,77 oranında artış öngören doğal gaz zammının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarelerin usule ilişkin itirazları yerinde görülmemiştir. İşin esasına gelince;
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun 5/A maddesinde Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun; Doğal Gaz Piyasası Kanununda yer alan hükümler dahilinde özel hallerde uygulamaya konulabilecek sınırlama ve yükümlülüklerin tespiti ile fiyat belirlemesine yönelik kararları almakla, doğal gaz piyasası içerisinde rekabetin hiç veya yeterince oluşmadığı alanlarda, fiyat ve tarife teşekkülüne ilişkin usul ve esasları düzenlemekle ve 4646 sayılı Kanunda belirlenen faaliyetlere ilişkin tarifeleri onaylamak veya tarife revizyonları hakkında karar almakla görevli ve yetkili olduğu hükme bağlanmış; aynı Kanunun Ek-2. maddesinin (1) numaralı fıkrasında da: "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, doğal gazın ithali, iletimi, dağıtımı, depolanması, ticareti ve ihracatı ile bu faaliyetlerine ilişkin tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini tanımlayan lisans ve sertifikaların verilmesinden, piyasa ve sistem işleyişinin incelenmesinden, dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, maliyeti yansıtan fiyatların incelenmesinden ve piyasada Doğal Gaz Piyasası Kanununa uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan yetkili ve sorumludur." hükmü yer almıştır.
4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanununun 1. maddesinde bu Kanunun amacının, doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde çevreye zarar vermeyecek şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, doğal gaz piyasasının serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir doğal gaz piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması olduğu belirtilmiş; aynı Kanunun "Tarifeler" başlıklı 11. maddesinde ise, bu Kanun kapsamında Kurulca onaylanmak üzere düzenlenen tarifelere, tarifelerin belirlenmesine ve uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar ayrıntılı olarak belirlenmiş ve toptan satış tarifesi: "Kurum doğal gaz satış tarifelerinde esas alınacak unsurlar ve şartları belirler. Satış fiyatları ise, bu esaslar dahilinde doğal gaz alım satımı yapan taraflarca serbestçe belirlenir." şeklinde düzenlenmiş; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunun … tarih ve … sayılı Kararının 1. maddesi ile de, doğal gaz toptan satış fiyatlarının taraflar arasında serbestçe belirleneceği öngörülmüştür.
Öte yandan, 540 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 5. maddesinde Yüksek Planlama Kurulunun görevleri: "a) İktisadi, sosyal ve kültürel kalkınmayı planlamada ve politika hedeflerin tayininde Bakanlar Kuruluna yardımcı olmak ve hazırlanacak kalkınma planları ile yıllık programları, Bakanlar Kuruluna sunulmadan önce, belirlenen amaçlara uygunluk ve yeterlik bakımından incelemek,
b) Ülkenin yurt içi ve yurt dışı ekonomik hayatıyla ilgili konularda yüksek düzeyde kararlar almak,
c) Kalkınma planı ve yıllık programlar çerçevesinde kamu iktisadi teşebbüsleri ile ilgili her türlü kararları almak,
d) Yatırım ve ihracatın teşvikine ilişkin esasları tespit etmek,
... " şeklide sayılmıştır.
233 sayılı Kamu İktisadî Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 1. maddesinin 2/c bendinde, kamu iktisadi kuruluşlarının, kendilerine verilen görev ve kamu hizmetlerini ekonomik ve sosyal gereklere uygun olarak verimlilik ilkesi doğrultusunda yürütecekleri; 29. maddesinde, teşebbüslerin, yatırım ve işletme faaliyetlerini plan, program ve bütçelere dayalı olarak ifa edecekleri; 32. maddesinde ise, teşebbüslere ait uzun vadeli veya yıllık genel yatırım ve finansman programlarının hazırlanmasında, finansman imkânları ve teşebbüslerin yatırım kapasitelerinin göz önünde tutulacağı belirtilmiş; 2008 yılı Genel Yatırım ve Finansman Programına ait ilke ve hedefler 15.10.2007 ve 2007/12702 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile tespit edilmiş, bu Kararname uyarınca yayımlanan Genelgenin 36. maddesinde ise, … ve bağlı ortaklıkların, sattıkları mal ve hizmetin fiyatını veya tarifesini gerçek maliyetlerin üzerinden belirleyecekleri, satış fiyatlarının ortalama maliyetin altında tutulamayacağı kurala bağlanmıştır.
Yüksek Planlama Kurulunun dava konusu yapılan … tarih ve … sayılı Kararı ile 01.07.2008 tarihinden itibaren yürürlüğe konulan Enerji KİT'lerinin Uygulayacağı Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Mekanizmasının Usul ve Esasların II.3. maddesinde enerji KİT'lerinin, 2008 yılında Temmuz ayını izleyen dönemlerde uygulayacakları yeni tarifelerini EK-3'te ve/veya ilgili mevzuatta yer alan formülasyonlara göre belirleyecekleri, belirleyecekleri yeni tarifeler ile güncel genel yatırım ile güncel finansman programında belirlenen malî hedeflerin tutturulacağı, maliyet dışı faktörlere bağlı olarak yıllık kâr ve faiz dışı fazla hedeflerinde önemli ölçüde sapma ihtimalinin ortaya çıkması durumunda, bu hususun enerji KİT'leri tarafından dikkate alınacağı, enerji KİT'lerinin, yılın geri kalan dönemi için uygulayacakları yeni tarifelerini tespit ederken, EK-3'te ve/veya ilgili mevzuatta yer alan formülasyonlara göre belirlenen maliyetlerdeki değişimler ile yıl sonuna yönelik revize makro ekonomik gösterge varsayımlarını (döviz kuru, petrol fiyatı, TEFE, TÜFE vs.) kullanacakları, bu varsayımların aylık olarak Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığınca ilgili enerji KİT'lerine bildirileceği öngörülmüştür.
Buna göre, enerji KİT'lerinin malî açıdan güçlü ve sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulmasını ve sağlıklı bir piyasanın oluşturulmasını amaçlayan Yüksek Planlama Kurulu'nun dava konusu Kararında, üst normlara ve hukuka aykırı bir yön görülmemiştir.
Davanın doğal gaz zammına ilişkin kısmına gelince;
Doğal gaz fiyatlarına zam yapılması kararına dayanak teşkil eden mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde; söz konusu düzenlemelerin öncelikli amacının, doğal gazın kaliteli, sürekli, ucuz şekilde tüketicilerin kullanımına sunulmasını sağlayacak doğal gaz piyasasının oluşturulması olduğu, istikrarlı bir piyasanın oluşturulabilmesi için de doğal gaz satış fiyatlarının tespitinde esas alınan unsurların yapılan fiyat ayarlamasını izah eder nitelikte olması ve artışın zamana yayılması gerektiği, bu çerçevede finansman kaynağı yaratılması amacı ile doğal gaz satış fiyatının ölçüsüz olarak belirlenemeyeceği, dava konusu kararın da bu açıdan incelenmesi gerekeceği kuşkusuzdur.
Dosyadaki belgelerin incelenmesinden; doğal gaz alım fiyatlarının uluslararası anlaşmalar çerçevesinde petrol ve petrol ürünleri fiyatlarına endeksli formüllerle üçer aylık dönemler halinde önceki altı veya dokuz aylık süre esas alınarak belirlendiği, dolayısıyla fiyatlardaki artış ya da düşüşlerin etkisinin en erken üç ilâ altı ay sonra görülmeye başlandığı, Türkiye'nin doğal gaz ihtiyacının %99'unun dış piyasadan ABD Doları ile alınıp, iç piyasada Türk Lirası ile satıldığı, 2008 yılı içinde doğal gaza dört kez zam yapıldığı, bunların kümülatif toplamının %36,23 olduğu, bu dönemde Dolar satış kurundaki artışın kümülatif toplamının ise yaklaşık %33'ü bulunduğu, ayrıca uluslararası petrol ve petrol ürünleri fiyatlarında 2004 yılı ortasından itibaren başlayan ve 2008 yılının Temmuz ayında en yüksek düzeye çıkan artışların gözlendiği, nitekim doğal gazın alım fiyatının tespitinde kullanılan "6 aylık ortalama" ham petrol sepeti fiyatının 2008 yılının ilk altı ayında %42'lik artışla … ABD Doları/varil'den, … ABD Doları/varil seviyesine çıktığı, öte yandan 2008 yılında … YTL faiz dışı fazla vermesi öngörülen … A.Ş.'nin aynı yıl içinde … YTL yatırım yapmasının hedeflendiği anlaşılmaktadır.
Buna göre, ham petrol fiyatlarındaki ve döviz kurundaki değişikliklerin iç piyasada doğal gazın toptan satış fiyatını etkileyeceği açıktır.
Nitekim, 2008 yılının Ağustos ayından itibaren düşme eğilimine giren ham petrol fiyatlarının izleyen süreçte doğal gazın toptan satış fiyatına yansıtıldığı, bu bağlamda 01.02.2009 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere konutlarda %17 ve sanayide %18 oranında; 02.05.2009 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere de konutlarda %25 ve sanayide %26 oranında indirime gidilmiştir.
Bu durumda, ilgili yılda petrol fiyatındaki ve döviz kurundaki artış ile birlikte …'ın faiz dışı fazla verme ve yatırım hedeflerine ulaşabilmesi için gerekli finansmanı sağlanma amacı dikkate alındığında, 01.08.2008 tarihinden itibaren yürürlüğe giren dava konusu doğal gaz zammında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren ve 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun Ek 1. maddesi uyarınca birlikte toplanan Danıştay Onüçüncü ve Onuncu Dairelerince, duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 27.04.2010 tarihinde, davacı vekilinin gelmediği, davalı idarelerden Başbakanlık temsilcisi ..'ın, … vekili Av. …'ın geldikleri, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun vekilinin gelmediği, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Gelen taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra gelen taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenip, gereği görüşüldü:
Dava, Enerji KİT'lerinin Uygulayacağı Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Mekanizmasının Usul ve Esaslarına ilişkin Yüksek Plânlama Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararının ve 01.08.2008 tarihinde yürürlüğe giren konutlarda %16,88, sanayide %18,77 oranında artış öngören doğal gaz zammının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarelerin usule yönelik iddiaları yerinde görülmemiştir.
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5/A maddesinde; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul), 4646 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu'nda yer alan hükümler dahilinde özel hallerde uygulamaya konulabilecek sınırlama ve yükümlülüklerin tespiti ile fiyat belirlemesine yönelik kararları almakla, doğal gaz piyasası içerisinde rekabetin hiç veya yeterince oluşmadığı alanlarda, fiyat ve tarife teşekkülüne ilişkin usul ve esasları düzenlemekle ve 4646 sayılı Kanunda belirlenen faaliyetlere ilişkin tarifeleri onaylamak veya tarife revizyonları hakkında karar almakla görevli ve yetkili olduğu hükme bağlanmış; aynı Yasa'nın "Tarifeler" başlıklı 11.maddesinde de; bu Kanun kapsamında Kurulca onaylanmak üzere düzenlenen tarifelere, tarifelerin belirlenmesine ve uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar ayrıntılı olarak belirtildikten sonra, fiyatların tespitinde hizmet maliyeti, yatırıma imkân sağlayacak makul ölçüde kârlılık ve piyasada cari olan doğal gaz alış fiyatları, enflasyon ve benzeri durumların dikkate alınacağı kurala bağlanmıştır.
4628 sayılı Kanunu'nun Ek-2 maddesinde de; "Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, doğal gazın ithali, iletimi, dağıtımı, depolanması, ticareti ve ihracatı ile bu faaliyetlerine ilişkin tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini tanımlayan lisans ve sertifikaların verilmesinden, piyasa ve sistem işleyişinin incelenmesinden, dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, maliyeti yansıtan fiyatların incelenmesinden ve piyasada Doğal Gaz Piyasası Kanununa uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan yetkili ve sorumludur." hükmüne yer verilmiş; Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 27.12.2007 sayılı 1439/2 sayılı kararı ile de doğal gaz toptan satış fiyatlarının taraflar arasında serbestçe belirleneceği hususu düzenlenmiştir.
Öte yandan, 540 sayılı Devlet Plânlama Teşkilâtı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 5. maddesinde; Yüksek Plânlama Kurulu'nun görevleri arasında kalkınma plânı ve yıllık programlar çerçevesinde kamu iktisadî teşebbüsleri ile ilgili her türlü kararları almak sayılmıştır.
233 Sayılı Kamu İktisadî Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 29. maddesinde; teşebbüslerin, yatırım ve işletme faaliyetlerini plan, program ve bütçelere dayalı olarak yürütecekleri, 32. maddesinde ise; teşebbüslere ait uzun vadeli veya yıllık genel yatırım ve finansman programlarının hazırlanmasında, finansman imkânlarının ve teşebbüslerin yatırım kapasitelerinin göz önünde tutulacağı kurala bağlanmış, 2008 yılı Genel Yatırım ve Finansman Programına ait ilke ve hedefler 15.10.2007 ve 2007/12702 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile tespit edilmiş, bu Kararname uyarınca yayımlanan Genelgede; enerji KİT'lerinin sattıkları mal ve hizmetlerin fiyat ve tarifesinin satış fiyatlarının ortalama maliyetin altında olmayacağı belirtilmiştir.
Bu bağlamda, Yüksek Plânlama Kurulu'nun … tarihli ve … sayılı kararı ile 01.07.2008 tarihinden itibaren geçerli olacak Enerji KİT'lerinin Uygulayacağı Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Mekanizmasının Usul ve Esasları hazırlanmış, … dahil bazı KİT'lerin malî açıdan sağlıklı ve sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulması amacıyla alım/üretim maliyetlerindeki değişimlerin satış fiyatlarına yansıtılmasını sağlayacak "Enerji KİTleri Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Mekanizması" uygulanmasına başlanmıştır.
Yine, enerji KİT'lerinin maliyet esasına dayanılarak maliyetin altında olmamak üzere fiyat ve tarifeleri belirleyeceği, maliyet esasları olarak belirlenen fiyatların "Genel Yatırım ve Finansman Programında" belirlenen malî hedeflere göre ayarlanacağı, bu ayarlama yapılırken de yıllık kâr ve faiz dışı fazla hedeflerinin gözetileceği, revize fiyatın, malî hedefin üzerinde bir gelir yaratması halinde, fiyatın azamî malî hedef kadar gelir yaratacak şekilde tespit edileceği, formülün uygulanması sonucunda belirlenen revize fiyatın malî hedefin altında bir gelir yaratması halinde ise fiyatın, asgari malî hedef kadar gelir yaratacak şekilde tespit edilmesi karar altına alınmıştır.
Buna göre, dava konusu kararın düzenlediği hususlar dikkate alındığında, hukuka ve dayanağı mevzuata aykırı bir husus saptanmamıştır.
Dava konusu doğal gaz zammına ilişkin işleme gelince;
Dosyanın incelenmesinden, faiz dışı fazlası … TL olan … için 2008 yılı içinde … TL yatırım yapılmasının öngörüldüğü, anılan yıl içinde doğal gaza dört kez zam yapıldığı, bunların kümülatif toplamının %36.23 olduğu, bu dönemdeki dolar satış kurundaki değişikliğin kümülatif toplamının ise (artış/azalış) %32.62 bulunduğu, …'nin faktörlere bağlı olarak yıllık kâr ve faiz dışı fazla hedeflerinde önemli ölçüde sapma ihtimalinin ortaya çıkması durumunda fiyatların tespitinde bu durumu dikkate alması gerektiği, doğal gaz ihtiyacının %99'unun ithalat yolu ile karşılandığı, gaz alım fiyatlarının üçer aylık süre ile belirlenip doğal gazın bu süre ile aynı fiyattan alındığı, petrol fiyatlarındaki hareketliliğin satış fiyatlarını etkilediği, doğal gazın bedelinin ABD doları üzerinden ödendiği, dolar kurundaki değişimin fiyatları doğrudan etkilediği, davacı tarafından zammın fahiş olduğu iddia edilmekteyse de söz konusu artışa rağmen Hazine ve Devlet Plânlama Teşkilâtı Müsteşarlıkları tarafından belirlenen malî hedeflerin altında kalındığı anlaşıldığından Yüksek Plânlama Kurulu kararındaki maliyet konusu fiyatlandırma esaslarına ilişkin formül uyarınca belirlenen doğal gaz fiyatında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine, davalı idarelerden … vekili için ...-TL duruşmalı avukatlık ücretinin, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu vekili için ...-TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak anılan davalı idarelere verilmesine, aşağıda dökümü yapılan yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, 27.04.2010 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.