6. Daire 2009/8736 E. , 2013/2 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2009/8736
Karar No : 2013/2
Temyiz Eden (Davacılar): 1- ... (...)
2- ... ...
3- ... ...
Vekilleri: Av. ...
Karşı Taraf (Davalı): ... Belediye Başkanlığı
Vekili: Av. ...
İstemin Özeti: .... İdare Mahkemesince verilen ... tarihli, E:..., K:... sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi: ...
Düşüncesi: Temyiz isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, ... İli, ... İlçesi, ... Mevkii, ... pafta, ..., ..., ... ve ... sayılı parsellere yönelik olarak 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarında değişiklik yapılması, taşınmazlarda parselasyon, kamulaştırılma yada satın alma yöntemlerinden birinin kullanılması suretiyle kısıtlılığının kaldırılması yolundaki başvurunun reddine dair 27/12/2007 tarihli, 4500 sayılı ... Belediye Başkanlığı işleminin ve yürürlükteki 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının taşınmaza ilişkin kısımlarının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, imar planı değişikliği talebinin belediye meclisi tarafından görüşülüp kararı bağlanması gerekirken, söz konusu talebin belediye başkanlığınca reddedildiği, bu nedenle dava konusu işlemin plan tadilatına yönelik kısmının yetki yönünden iptaline, parselasyon talebinin ise belediye encümeni tarafından karara bağlanması gerekirken, bu konuda işlem tesis etme yetkisi bulunmayan belediye başkanı tarafından reddedilmesinde de yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin parselasyona dair kısmının da iptaline, davacıların imar plan değişikliği taleplerinin yetkili organ olan belediye meclisince karara bağlanmasından sonra ortaya çıkacak sonuca göre hareket edileceğinden, mevcut imar planlarıyla ilgili olarak işin esasını inceleme olanağı bulunmadığından, bu kısım yönünden davanın incelenmeksizin reddine, kamulaştırılma yada satın alma yöntemlerinden birinin kullanılması suretiyle kısıtlılığının kaldırılması yolundaki başvuru açısından ise; yargı kararı ile idarenin zorlanamayacağı kuralı gözönünde bulundurulduğunda, dava konusu işlemin bu kısmında hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş; karar, davacılar vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Anayasanın 35. maddesinde: "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." kuralına yer verilmiş; temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını düzenleyen 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
Keza Anayasanın 90. maddesi uyarınca uygun bulunan ve iç hukukun bir parçası halini alan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 nolu Ek Protokolünün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesinde de: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir." hükmü yer almıştır.
Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin ... tarihli, E:..., K: ... sayılı kararıyla; 3194 sayılı İmar Kanununun 13. maddesinin birinci ve üçüncü fıkraları iptal edilmiş, iptal kararının gerekçesinde: "Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Temel hak ve özgürlüklerin özüne dokunup onları büyük ölçüde kısıtlayan veya tümüyle kullanılamaz hale getiren sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gerekleriyle bağdaştığı kabul edilemez. Demokratik hukuk devletinin amacı kişilerin hak ve özgürlüklerden en geniş biçimde yararlanmalarını sağlamak olduğundan yasal düzenlemelerde insanı öne çıkaran bir yaklaşımın esas alınması gerekir. Bu nedenle getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsü değil, koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yolları hep demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir. Özgürlükler, ancak ayrık durumlarda ve demokratik toplum düzeninin sürekliliği için zorunlu olduğu ölçüde sınırlandırılabilmelidir.
Demokratik bir toplumda temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın, bu sınırlamayla güdülen amacın gerektirdiğinden fazla olması düşünülemez.
Demokratik hukuk devletinde güdülen amaç ne olursa olsun, kısıtlamaların, bu rejimlere özgü olmayan yöntemlerle yapılmaması ve belli bir özgürlüğün kullanılmasını önemli ölçüde zorlaştıracak ya da ortadan kaldıracak düzeye vardırılmaması gerekir.
3194 sayılı Yasanın 13. maddesinin itiraz konusu birinci fıkrasında imar planlarında, resmi yapı, okul, cami, yol, meydan gibi umumi hizmetlere ayrılan yerlerin, imar programına alınıncaya kadar mevcut kullanma şeklinin devam edeceği öngörülmüştür. Yasanın 10. maddesinde de belediyelerin, imar plânlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde bu planı uygulamak üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlayacakları belirtilmiş, ancak Yasa’da bu plânların tümünün hangi süre içinde programa alınarak uygulanacağına ilişkin bir kurala yer verilmemiştir. 13. maddenin birinci fıkrası uyarınca imar planlarında umumi hizmetlere ayrılan yerlerin mevcut kullanma şekillerinin ne kadar devam edeceği konusundaki bu belirsizliğin, kişilerin mülkiyet hakları üzerinde süresi belli olmayan bir sınırlamaya neden olduğu açıktır.
İmar plânlarının uygulamaya geçirilmesindeki kamusal yarar karşısında mülkiyet hakkının sınırlanmasının demokratik toplum düzeninin gerekleriyle çelişen bir yönü bulunmamakta ise de, itiraz konusu kuralın neden olduğu belirsizliğin kişisel yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak mülkiyet hakkını kullanılamaz hale getirmesi, sınırlamayı aşan hakkın özüne dokunan bir nitelik taşımaktadır.
İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi de 23.9.1981 tarihli Sporrong ve Lonnroth kararında, kamulaştırma izni ile inşaat yasağının uzun bir süre için öngörülmüş olmasının, toplumsal yarar ile bireysel menfaat arasındaki dengeyi bozduğu sonucuna varmıştır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural Anayasanın 13. ve 35. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir." nitelemelerine yer verilmiştir.
Diğer taraftan, Anayasa Mahkemesinin sözü edilen kararında da atıf yapılan İnsan Hakları Avrupa Mahkemesinin 23.09.1982 tarihli, 7151/75 sayılı Sporrong ve Lönnroth – İsveç kararında ise Mahkeme; başvurucuların taşınmazlarının uzun bir süre inşaat yasağı kapsamında tutulmasını ve bu sürede kamulaştırma yapılmamasını mülkiyet hakkına müdahale olarak kabul etmiş, bu durumun müdahaleyi ağırlaştırdığı kanaatine vararak, kararın devamında, başvurucuların mülkiyet haklarını kullanmalarının Sporrong Miras Şirketi olayında toplam 25 yıl, Bayan Lönnroth olayında on iki yıl engellendiğini, bu bağlamda uzatılmış yasakların mülk sahipleri üzerinde yarattığı olumsuz sonuçları hukukun üstünlüğü ile yönetilen bir Devlette olması gereken durumla bağdaştırılabilir görmediğini kaydetmiş, bu yasakların yarattığı durumun mülkiyet hakkının korunması ile genel menfaatin gerekleri arasında sağlanması gereken dengeyi bozduğunu, başvurucuların hukuki durumlarının gerekli dengenin bulunmamasına yol açtığını vurgulamış, sonuçları inşaat yasakları ile ağırlaştırılmış olan kamulaştırma izinlerinde (izin verilmemesi) her iki başvurucu yönünden Birinci Protokolün 1. maddesinin ihlal edildiği sonucuna ulaşmıştır.
3194 sayılı İmar Kanunuyla, yerleşim yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla, adı geçen Kanunun 7. ve 8. maddesiyle belirli nüfus kriterini aşan belediyelere imar planlarını hazırlama ve yürürlüğe koyma yükümlülüğü getirilmiştir. Aynı Kanunun 10. maddesinde de: "Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisince kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek kamu kuruluşlarının bütçelerine konulur. İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder." hükmüne yer verilmek suretiyle, belediyelere, imar planlarını uygulamak üzere belirtilen süre içerisinde imar programını hazırlama; ilgili yatırımcı kamu kuruluşlara ise imar programlarında kendi görev alanlarındaki kamu hizmeti için ayrılan özel mülkiyete konu taşınmazları kamulaştırma zorunluluğu yüklenmiştir.
İmar planlarında kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerlerde kalan taşınmazlar üzerinde maliklerin tasarruf hakları kısıtlanmakta, bu yerler kamulaştırma işlemine konu teşkil edeceğinden satış değerleri düşmekte, rayiç değerinden satılamamakta, ancak kamulaştırma bedeli alınmak suretiyle yarar sağlanabilmektedir. Kamulaştırma yapılmadığı takdirde, kişilerin temel haklarından biri olan mülkiyet hakkı süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlanmakta ve bu durum mülkiyet hakkının özünün zedelemesine neden olmaktadır.
Yukarıda yer verilen İmar Kanununun 10. maddesi hükmüyle, belediyelere imar planının yürürlüğe girmesinden itibaren en geç üç ay içinde imar programını hazırlama, yatırımcı kuruluşlara imar planlarında kamu hizmetine ayrılan arsaları imar programı süresi içerisinde kamulaştırma, yine yetkili idari makamlara kamulaştırmaya ilişkin ödeneği yatırımcı kuruluşun bütçesine koyma mükellefiyeti yüklenmek suretiyle; kanun koyucu tarafından, kamu yararı adına fedakarlığa katlanmak durumunda kalan taşınmaz maliklerinin mülkiyet haklarının ihlal edilmesi sonucunu doğuracak şekilde uzun süre taşınmazlarının imar programlarına alınmadan bekletilmesi uygun görülmemiş ve idareye herhangi bir takdir yetkisi tanınmaksızın bağlayıcı sürelerle gerekli işlemleri yapma görevi yüklenmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesinde, "1. İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. 2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştay idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler. Altmış günlük süre içinde idarece verilen cevap kesin değilse ilgili bu cevabı istemin reddi sayarak dava açabileceği gibi, kesin cevabı da bekleyebilir. Bu takdirde dava açma süresi işlemez. Ancak, bekleme süresi başvuru tarihinden itibaren altı ayı geçemez. Dava açılmaması veya davanın süreden reddi halinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açabilirler." hükmü yer almaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda, davacılara ait taşınmazların 1993 yılında onaylanan imar planlarında çocuk bahçesi alanında kaldığı halde, planların yürürlüğe girmesinin üzerinden yıllar geçmesine rağmen davalı idarece taşınmazların imar programına alınmadığı ve bunun sonucu olarak kamulaştırılmadığı anlaşılmakta olup, imar programına alınmaması nedeniyle, davacıların mülkiyet hakkının süresi belirsiz bir zaman diliminde kısıtlandığı açıktır.
Bu bağlamda, davacıların taşınmazlarına yönelik olarak 1/5000 ölçekli nazım ve 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarında değişiklik yapılması, taşınmazlarda parselasyon, kamulaştırılma yada satın alma yöntemlerinden birinin kullanılması suretiyle kısıtlılığının kaldırılması yolundaki başvuruları üzerine, davacıların öncelikli talebi olan plan değişikliği hakkında, mevzuattaki usul çerçevesinde yetkili organlara iletilmek üzere karar alınması gerektiği açıktır. Ancak, yetkili organlara iletilmeden talebin reddedilmesi halinde ise bu durumdan kaynaklı olumsuz durumdan davacıların aleyhine sonuç çıkarmak, davacıların haklı beklentisine zarar verecektir. Zira davacıların başvurusu hakkında karar verme iradesi belediye meclisinindir ve yetkili olmayan birim tarafından tesis edilen işlemden sonra davacıların başvurabileceği başka bir mercii bulunmamaktadır. Olayımızda, 1993 yılından beri taşınmazları kısıtlı olan davacıların yaptığı başvuruya verilen yanıtla taşınmazlarındaki belirsizliğin devam etmesi idarenin kusuru olduğundan, bakılmakta olan davada işin esasına girilerek mevcut imar planlarında davacıların taşınmazlarına verilen fonksiyon hakkında bir değerlendirme yapılması gerekmektedir. Aksi takdirde davacıların haklı beklentisinin kendi kusuru dışında sürüncemede bırakılması söz konusu olur ki bu husus mülkiyet hakkının ihlalinin devamı sonucunu doğuracaktır.
Mahkemece plandaki kullanım kararı konusunda davacıların talepleri de dikkate alınarak yargısal değerlendirme öncelikle yapılmalıdır ki; bu plan dayanak alınmak suretiyle tesis edilecek sonraki işlemler için plan hukuki bir dayanak teşkil edebilsin; ya da bu plana dayalı olarak işlem tesis edebilme olanağı ortadan kalksın.
Bu durumda, İdare Mahkemesince işin esasına girilerek mevcut imar planında davacıların taşınmazlarına verilen fonksiyon hakkında bir değerlendirme yapılması ve bu husus hakkında karar verilmesi, diğer taleplerinin de bu belirlemeye göre karşılanması gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, .... İdare Mahkemesince verilen ... tarihli, E:..., K:... sayılı kararın BOZULMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 17/01/2013 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.