Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2010/2160 E. , 2016/4316 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2010/2160
Karar No : 2016/4316
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekilleri :
Davanın Özeti : Davacı şirkete iki yıl süre ile (C) Şekeri Tahsisat Belgesi düzenlenmemesine ilişkin Şeker Kurulu'nun (Kurul) tarih ve sayılı kararının; dava konusu kararın, 21.12.2006 tarih ve 26383 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Kurul’un 12.12.2006 tarih ve 135/1 sayılı “İmalatçı-İhracatçıların, Şekerli Mamul İhracatı Karşılığında C Şekeri Taleplerinin Karşılanması Şartları ve Uygulama Esaslarına Dair Kararı”nın 8. maddesi uyarınca alındığı, anılan Karar'ın 8. maddesinin Tahsisat Belgesi Düzenlenmesi ile ilgili esasları belirlediği, söz konusu maddede, Kurul tarafından imalatçı-ihracatçı firmalara iki yıl süreyle tahsisat belgesi düzenlenmemesine karar verilmesinin “tahsisat ve satışın gerçeği yansıtmayan bilgi ve belgeye dayandığının tespit edilmesi” şartına bağlandığı, haklarında iki yıl süreyle C Şekeri Tahsisat Belgesi düzenlenmeyeceğine dair karar alınması için gerekli yasal şartların mevcut olmadığı, tahsisat ve satışın gerçeği yansıtmayan bilgi ve belgeye dayandığına yönelik yapılmış bir tespitin de bulunmadığı, davalı idarenin dava konusu kararın gerekçesini, haklarında yürütülmekte olan bir soruşturma kapsamında Emniyet Genel Müdürlüğü Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele Daire Başkanlığı tarafından 'na (Kurum) iletilen bilgiler ile, konu ile ilgili olarak Dış Ticaret Müsteşarlığı’ndan alınan bilgilere dayandırdığı, oysa dayanak düzenlemenin açıkça tahsisat ve satışın gerçeği yansıtmayan bilgi ve belgeye dayandığının tespitini aradığı, haklarında Mahkemece verilmiş bir kararın bulunmadığı, sadece yürütülmekte olan bir soruşturma kapsamında gönderilen bilgiler doğrultusunda işlem tesis edilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Dava konusu kararın, ...Cumhuriyet Başsavcılığı’nca yürütülen bir soruşturma kapsamında Emniyet Genel Müdürlüğü Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele Daire Başkanlığı tarafından Kuruma iletilen bilgi ve belgeler ile Dış Ticaret Müsteşarlığı’ndan alınan bilgilerin incelenmesi ve değerlendirilmesi sonucunda alındığı, söz konusu bilgi ve belgelerden, davacı firmaya yapılan C şekeri tahsisatının ve satışının gerçeğe dayanmayan bilgi ve belgelere göre yapıldığının anlaşıldığı, dava konusu kararın alınması için öncesinde Mahkemece verilmiş bir karara gerek olmadığı, davacı şirketin Dahilde İşleme İzin Belgesi’nin de Dış Ticaret Müsteşarlığı tarafından iptal edildiği, anılan belgenin iptaline yönelik davacı tarafından yapılan bir itirazın ve açılan bir davanın da bulunmadığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı’nın iptal işleminin de Müsteşarlıkça yapılan tespitler neticesinde alındığı ve Mahkeme kararına dayanmadığı, dava konusu kararda hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi Düşüncesi : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı Düşüncesi : Dava, davacı şirkete iki yıl süre ile C şekeri tahsisat belgesi düzenlenmemesi yolundaki Şeker Kurulu'nun günlü, sayılı kararının iptali istemi ile açılmıştır.
4634 sayılı Şeker Kanunu'na dayanılarak çıkarılan ve işlem tarihi itibariyle yürürlükte bulunan (07.03.2009 günlü ve 27162 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan) İmalatçı-İhracatçıların, Şekerli Mamul İhracatı Karşılığında C Şekeri Taleplerinin Karşılanması Şartları ve Uygulama Esaslarına Dair Karar'ın 1. maddesinde; bu Kararının amacının, 4634 sayılı Şeker Kanunu'na göre yurt içinde pazarlanamayan ve ihraç edilmek zorunda olan C şekerinin, imalatçı-ihracatçıların şeker taleplerinin karşılanması suretiyle yurtdışı edilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, 3. maddesinde; bu Kararın; yaptıkları ihracat karşılığında, imalatçı-ihracatçılara C şekeri kapsamındaki pancar şekerinin satışı işlemlerinde uyulması gereken usul ve esasları belirlediği, bu kapsamdaki C şekeri satışının, ihracatın fiilen gerçekleştirilerek usulüne uygun biçimde belgelendirilmesi sonrasında yapılacağı, belirtilmiş, 4. maddesinde de; "Tahsisat Belgesi"; İhracatçı birlikleri genel sekreterliklerinin bildirimini müteakip, Kurum tarafından düzenlenen ve imalatçı-ihracatçı firmaya tedarikçiler tarafından satışı yapılabilecek C şekeri miktarını gösteren belge olarak tanımlanmıştır.
Belirtilen Karar'ın 8. maddesinin 7. fıkrasında ise; kendilerine yapılan tahsisat ve satışın, gerçeği yansıtmayan bilgi ve belgeye dayandığı tespit edilen imalatçı-ihracatçılara Kurum tarafından 2 yıl süreyle bir daha tahsisat belgesi düzenlenmeyeceği kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; ... Cumhuriyet Başsavcılığı'nca, davacı şirket sahipleri ve yöneticileri hakkında 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu'nun 3. maddesinin 14. fıkrası uyarınca soruşturma açıldığı, anılan soruşturma kapsamında 'na, İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele Dairesi tarafından gönderilen bilgiler ile, Dış Ticaret Müsteşarlığı'ndan alınan görüşlerin incelenmesi sonucunda, davacı şirkete yapılan C şekeri tahsisatının ve satışının gerçeğe dayanmayan bilgi ve belgeye göre yapıldığının tespit edildiği, ayrıca Dış Ticaret Müsteşarlığı'nın günlü yazısı ile, davacı şirket adına düzenlenmiş olan dahilde işleme izin belgesinin, 2005/8391 sayılı Dahilde İşleme Rejimi Kararı'nın 21. maddesi uyarınca, iptal edildiğinin davalı idareye bildirildiği anlaşılmış olup, tüm bu hususlar dikkate alınarak, İmalatçı-İhracatçıların Şekerli Mamul İhracatı Karşılığında C Şekeri Taleplerinin Karşılanması Şartları ve Uygulama Esaslarına Dair Karar'ın 8. maddesinin 7. fıkrası uyarınca tesis edilen işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık saptanmamıştır.
Açıklanan nedenle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Dava, davacı şirkete iki yıl süre ile (C) Şekeri Tahsisat Belgesi düzenlenmemesi ilişkin Şeker Kurulu'nun tarih ve sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
4634 sayılı Şeker Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, Kanun'un amacının, yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye'de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu belirtilmiş; "Tanımlar" başlıklı 2. maddesinde, (A) kotasının, yurt içi talebe göre üretilen ve pazarlama yılı içinde iç pazara verilebilen şeker miktarını; (B) kotasının, (A) kotasının belli bir oranına tekabül eden ve güvenlik payı için bulundurulmak üzere üretilen şeker miktarını; (C) şekerinin, (A) ve (B) kotaları dışında üretilen ve yurt içinde pazarlanamayan şeker ile işlenmek üzere ihraç kaydıyla temin edilen ham ve beyaz şekeri; hammaddenin, şeker üretiminde kullanılan ana girdiyi; işlenmiş ürünün, işleme suretiyle şekeri girdi olarak bünyesine alan mamul maddeyi; imalatçı-ihracatçının, işlenmiş ürünü üreten ve ihraç eden firmayı ifade ettiği açıklanmış; 11. maddesinde ise, (C) şekerini Kurul kararı dışında iç piyasada satan veya bedelsiz devredenler hakkında, şeker miktarının, tespitin yapıldığı tarihteki fabrika satış fiyatı üzerinden hesaplanacak tutar kadar idarî para cezası uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
21.12.2006 tarih ve 26383 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan “İmalatçı-ihracatçıların Şekerli Mamul İhracatı Karşılığında C Şekeri Taleplerinin Karşılanması Şartları ve Uygulama Esaslarına Dair” 12.12.2006 tarih ve 135/1 sayılı Kurul kararı’nın "Hukukî Dayanak ve İlkeler" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında; "İmalatçı-ihracatçıların şeker taleplerinin karşılanması işlemleri, 4634 sayılı Şeker Kanunu ile bu Kanun’a istinaden çıkarılan/çıkarılacak yönetmelikler esas alınarak düzenlenen bu karara uygun olarak yapılır." kuralına; "Kapsam" başlıklı 3. maddesinde, "Bu karar; yaptıkları ihracat karşılığında, imalatçı-ihracatçılara C şekeri kapsamındaki pancar şekerinin satışı işlemlerinde uyulması gereken usul ve esasları belirler. Bu kapsamdaki C şekeri satışı, ihracatın fiilen gerçekleştirilerek usulüne uygun biçimde belgelendirilmesi sonrasında yapılır." kuralına; “Tahsisat Belgesi Düzenlenmesi ve Belgenin Şekli” başlıklı 8. maddesinin 6. fıkrasında, “Kendilerine yapılan tahsisat ve satışın, gerçeği yansıtmayan bilgi ve belgeye dayandığı tespit edilen imalatçı-ihracatçılara Kurum tarafından 2 yıl süreyle bir daha tahsisat belgesi düzenlenmez.” kuralına yer verilmiştir.
Davalı idarenin 12.02.2006 tarih ve 135/1 sayılı kararıyla, imalatçı-ihracatçılara yapılan tahsisat ve satışın gerçeği yansıtmayan bilgi ve belgeye dayandığının tespit edilmesi hâlinde, Kurum tarafından imalatçı-ihracatçılara iki yıl süreyle tahsisat belgesi düzenlenemeyeceğine ilişkin kural getirildiği görülmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı firma hakkında, ....Cumhuriyet Başsavcılığı’nca yürütülmekte olan bir soruşturma kapsamında, İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğü Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele Daire Başkanlığı tarafından ’na gönderilen bilgi ve belgelerin incelenmesi ve konuya ilişkin olarak Dış Ticaret Müsteşarlığı’ndan alınan görüş ve değerlendirmeler sonucunda, Kurum tarafından, davacı firmaya yapılan C şekeri tahsisatının ve satışının gerçeğe dayanmayan bilgi ve belgelere göre yapıldığının tespit edilmesi, ayrıca Dış Ticaret Müsteşarlığı'nın tarihli yazısı ile, davacı firma adına düzenlenmiş olan dahilde işleme izin belgesinin iptal edildiğinin Kuruma bildirilmesi üzerine, Kurul'un tarih ve sayılı kararı ile, 12.12.2006 tarih ve 135/1 sayılı karar uyarınca davacı firmaya iki yıl süre ile C Şekeri Tahsisat Belgesi düzenlenmemesi yolunda karar tesis edildiği, anılan kararın iptali istemiyle de bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Davacı firmaya iki yıl süreyle tahsisat belgesi düzenlenmemesi yolunda alınan karara dayanak teşkil eden ve davalı idarenin 12.02.2006 tarih ve 135/1 sayılı kararı ile getirilen "Kendilerine yapılan tahsisat ve satışın, gerçeği yansıtmayan bilgi ve belgeye dayandığı tespit edilen imalatçı-ihracatçılara Kurum tarafından iki yıl süreyle bir daha tahsisat belgesi düzenlenmez." kuralının, idarî düzenin sağlanmasına yönelik olması ve muhatapları üzerinde ağır bir etki doğurması nedeniyle "idarî yaptırım" niteliğinde olduğu kuşkusuzdur. Dolayısıyla bakılan uyuşmazlıkta kanunilik ilkesine uyulup uyulmadığı hususunun irdelenmesi gerekmektedir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 2. maddesinde, kabahat deyiminden, kanunun karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlığın anlaşılması gerektiği belirtilmiş; “Kanunilik İlkesi” başlıklı 4. maddesinde, hangi fiillerin kabahat oluşturduğu kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi, kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabileceği, kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarının ancak kanunla belirlenebileceği kurala bağlanmıştır.
5326 sayılı Kanun’un yukarıda aktarılan kuralları gereğince, bir fiilin idarî yaptırıma konu edilebilmesi için, bu fiil kanunda açıkça tanımlanmalı veya kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve kuralın içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle doldurularak bu fiilin idarî yaptırımı gerektirdiği ortaya konulmalı, bir fiil nedeniyle uygulanacak yaptırımın türü, süresi ve miktarı ise kanunla belirlenmelidir.
İdarî yaptırımlar konusunda genel kanun niteliğini haiz Kabahatler Kanunu, hangi fiillerin kabahat oluşturduğuna yönelik kanunda bir çerçeve hükme yer verilmesi hâlinde idareye kısmî takdir yetkisi tanımakta, ancak yaptırımın türü, süresi ve miktarı bakımından mutlak olarak kanunilik ilkesini benimsemiş bulunmaktadır.
Görüldüğü üzere, belirli normların sadece kanunlarla düzenlenebileceğini öngören kanunilik ilkesi, idarî yaptırımlarda uygulanması zorunlu olan bir ilkedir. Hangi fiillerin idarî yaptırım gerektirdiğinin kanunda açıkça tanımlanması, bunun doğal sonucu olarak bir eyleme yaptırım uygulanabilmesi için yaptırım uygulanacak eylemin belirli olması gerekmektedir. Kanunla çerçevesi çizilmiş olmak ve kanuna aykırı olmamak koşuluyla düzenleyici işlemler ile de idarî yaptırım kuralları belirlenebilecektir.
Davalı idarenin 12.02.2006 tarih ve 135/1 sayılı kararında, imalatçı-ihracatçıların, şekerli mamul ihracatı karşılığında C şekeri taleplerinin karşılanması şartları ile uygulanması esasları belirlenmiş olup, anılan kararın 8. maddesinde yer alan "Kendilerine yapılan tahsisat ve satışın, gerçeği yansıtmayan bilgi ve belgeye dayandığı tespit edilen imalatçı-ihracatçılara Kurum tarafından iki yıl süreyle bir daha tahsisat belgesi düzenlenmez." kuralı uyarınca davacı firma hakkında, iki yıl süreyle tahsisat belgesi düzenlenmemesi yolunda idarî yaptırım niteliğindeki davaya konu karar tesis edilmiştir.
İdareler tarafından, yaptırım kararı alınmadan önce mevzuata aykırı eylemin ne olduğu ve kanunun hangi maddesinin ihlâl edildiği hiçbir tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlendikten sonra eylemin karşılığı olan kanunda belirtilen idarî yaptırımın uygulanmasına karar verilmelidir. Başka bir deyişle, eylem ile uygulanan idarî yaptırım örtüşmeli ve muhatabına kanunda karşılığı olmayan veya eylem ile örtüşmeyen bir idarî yaptırım uygulanmamalıdır.
Kurum tarafından, bir fiilin idarî yaptırım kararına konu edilebilmesi için, bu fiilin 4634 sayılı Şeker Kanunu’nda açıkça tanımlanması veya kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve kuralın içeriğinin Kurum'un genel ve düzenleyici işlemleriyle doldurularak bu fiilin idarî yaptırımı gerektirdiğinin ortaya konulması, ayrıca bu fiil nedeniyle uygulanacak yaptırımın türü, süresi ve miktarının kanunda açıkça belirlenmesi gerekmektedir.
Davacı firmaya iki yıl süreyle tahsisat belgesi düzenlenmemesi yolundaki işlem, davalı idarenin 12.12.2006 tarih ve 135/1 sayılı kararının 8. maddesine istinaden tesis edilmiştir. Ancak, dava konusu işleme dayanak olan kural, 4634 sayılı Kanun'da yer almamaktadır. Öte yandan, kanunda açıkça tanımlanmayan bir fiilin, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle doldurulabilme olanağı da bulunmamaktadır.
Bu itibarla, 4634 sayılı Kanunda idarî yaptırımı gerektiren fiili tanımlayan bir kural bulunmadığı gibi, kanunda bu yönde bir fiile yaptırım uygulanması gerektiğine ilişkin idarece içi doldurulabilecek bir düzenleme de yer almadığından, dayanağı olan Kanun ile tanınmayan bir yetkinin kullanılması suretiyle tesis edilen davacı firmaya iki yıl süreyle tahsisat belgesi düzenlenmemesi yolundaki işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; dava konusu işlemin İPTALİNE, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 22.12.2016 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.