13. Daire 2010/3479 E. , 2012/3012 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2010/3479
Karar No : 2012/3012
Davacı : …
Vekili : …
Davalı : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
Vekili : …
Davanın Özeti : Bayilik lisansı sahibi davacıya üçüncü şahıslar mali sorumluluk sigortası yaptırma yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle … -TL idarî para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının; idari para cezasının 5015 sayılı Kanun'un hangi hükümlerine dayalı olarak tesis edildiğinin belli olmadığı, sigortanın yaptırılmadığı öğrenildikten sonra bu yükümlülüğün davacı tarafından yerine getirilerek Kurum'a ilgili belgelerin sunulduğu, uygulanan idari para cezası miktarının fahiş olduğu, davacıya neden üst sınırdan idari para cezası verildiğinin belli olmadığı, idarenin takdir yetkisinin yargısal denetime imkan verecek şekilde kullanılması gerektiği ileri sürülerek iptali ile 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetim sonucu, davacının üçüncü şahıslar mali sorumluluk sigortası yaptırma yükümlülüğünü yerine getirmediğinin tespit edilmesi üzerine, 5015 sayılı Kanun'un 15. maddesi ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 49. maddesinin birinci fıkrasına aykırılık nedeniyle, anılan Kanun'un 19. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrası uyarınca verilen idarî para cezasında Kanuna aykırılık bulunmadığı belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi …'ın Düşüncesi : Dava, bayilik lisansı sahibi davacıya üçüncü şahıslar mali sorumluluk sigortası yaptırma yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, ihlal konusu fiil için öngörülen idari para cezası miktarının üst sınırı olan …-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İdari para cezaları için genel kanun niteliğinde olan 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun genel hükümleri arasında yer alan "İdari Para Cezaları" başlıklı 17. maddesinin 2. fıkrasında, idari para cezasının, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebileceği, bu durumda, idari para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumunun birlikte göz önünde bulundurulacağı kurala bağlanmıştır.
Belirtilen hükmün değerlendirilmesinden, idari para cezalarının Kanun'da alt ve üst sınır belirtilmek suretiyle belirlendiği durumlarda, idari para cezası vermeye yetkili makamın Kabahatler Kanunu'nda belirtilen kriterleri göz önünde bulundurmak suretiyle ceza tayini yoluna gitmesi gerektiği, bu hususta idareye bir takdir yetkisi verildiği açık olmakla birlikte, bu takdir yetkisinin öncelikle ilgili mevzuatta belirlenen sınırlar çerçevesinde, 5015 sayılı Kanun'un öngördüğü amaçlar doğrultusunda ve objektif kriterlere dayanılarak ve bu suretle takdir yetkisinin hukuka uygun olarak kullanılıp kullanılmadığının yargısal denetimine imkan verecek şekilde belirlenmesi gerekmektedir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesi'nin 01.03.2012 tarih ve E: 2011/119 K: 2012/33 ( 17.10.2012 tarih ve 28444 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmıştır.) sayılı kararında; suç ile ceza arasında adil bir dengenin kurulabilmesinin, verilecek cezanın kişiselleştirilmesini, her somut olayda suçlunun kişiliğine uygun hale getirilmesini gerektirdiği, (itiraza konu olayda nispi/üst sınırlı olarak öngörülen) idari para cezası miktarı belirlenirken, işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumunun birlikte gözetilerek cezanın kişiselleştirilmesi gerekeceği gerekçesine yer verilmiştir.
Belirtilen saptamalar çerçevesinde, somut olayda idari para cezası tayininde herhangi bir kriter gözetmeksizin üst sınırdan ceza verildiği, Kabahatler Kanunu'nun 17. maddesinde yer alan kriterler idari para cezası verilirken dikkate alınmadığından, dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk görülmemiştir.
Öte yandan, davalı idarenin yaptırım uygulama yetkisinin somut olayda soruşturma zamanaşımına uğradığı ileri sürülebilirse de, davacının yaptırmakla yükümlü olduğu sigortayı 18.02.2010 tarihinde yaptırdığı, belirtilen yükümlülüğün yıllar itibarıyla yerine getirilmesi gerekli bir yükümlülük olması ihtimali dahilinde, 2006 yılına ait yükümlülük açısından zamanaşımı süresinin dolduğu açık olsa bile dava konusu Kurul kararında yıllar itibarıyla bir sınırlamaya gidilmemiş olması, ihlalin 2010 yılına kadar devam etmesi ve davalı idare tarafından bu hususun saptanabilir durumda olması nedeniyle, dava konusu fiil açısından soruşturma zamanaşımı süresinin dolmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, yargısal denetime imkan vermeyecek şekilde ve Kabahatler Kanunu'nda yer alan kriterler esas alınmaksızın tesis edilen dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığından iptali gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı …'un Düşüncesi : Dava, davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … günlü, … sayılı kararının iptali istemi ile açılmıştır.
Davacının … günlü, … numaralı bayilik lisansı sahibi olduğu, … Karayolu 18. km. … adresindeki tesiste, 10.11.2006 tarihinde yapılan denetimde, üçüncü şahıslar mali sorumluluk sigortası yaptırmadığı hususunun tespit edildiği açık olup, bu hususun 5015 sayılı Kanun'un 15. maddesi ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 49. maddesinin 1. fıkrasına aykırılık teşkil ettiği açıktır.
Bu nedenle, davacıya idari para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararında hukuka aykırılık görülmediğinden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Dava; bayilik lisansı sahibi davacıya üçüncü şahıslar mali sorumluluk sigortası yaptırma yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrası uyarınca …-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … sayılı kararının iptali 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülerek iptali için itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istemiyle açılmıştır.
Davacının Anayasa'ya aykırılık iddiası; 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 3. fıkrasında yer alan alt ve üst sınır arasında öngörülen idari para cezası miktarı belirlenirken, 5326 sayılı Kanun'un 17. maddesinin 2. fıkrasında yer alan işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu kriterleri gözetilerek ceza tayin edileceği açık olduğundan, belirlilik ilkesine ve cezaların yasal ve hukuksal anlamda eşit olmalarına rağmen ceza adaletinin gereği olarak kişiler için uygulanmasında çıkan sonucun eşitlik ilkesine aykırı olduğundan söz edilemeyeceği; diğer yandan, 4. fıkrada belirlenen, bayiler açısından Kanun'da öngörülen idari para cezalarının beşte birinin uygulanmasına yönelik hükmün de bayiler lehine getirilen bir hüküm olarak eşitlik ilkesine aykırılık teşkil etmediği; eşitlik ilkesinin hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusu olduğu ve bu ilke ile eylemli değil, hukuksal eşitliğin öngörüldüğü; eşitlik ilkesinin amacının, aynı durumda bulunan kişilerin yasalar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemek olduğu; bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlalinin yasaklandığı; kanun önünde eşitliğin, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmeyeceği; durumlarındaki özelliklerin, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kurallar ve uygulamaları gerektirebileceği; aynı hukuksal durumların aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesinin zedelenmeyeceği sonucuna ulaşıldığından ciddi görülmeyerek işin esasına geçildi:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinin 1. fıkrasında, bu Kanun'un amacının; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, 15. maddesinde, lisans kapsamında yürütülen faaliyetler için sigorta yapılmasının zorunlu olduğu, Bakanlar Kurulu kararıyla sigorta kapsamından muaf tutulacak faaliyetlerin belirlenebileceği, sigorta kapsamına alınacak varlık çeşitlerinin belirlenmesi ile bunların tabi olacağı sigorta kolları ve muafiyet tanınan husuların Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerde düzenleneceği, gerçek ve tüzel kişilere verilecek lisanslara, Kuruma yapılacak bildirimlere ve kayıt düzenlerine ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla 17.06.2004 tarih ve 25495 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 49. maddesinin birinci fıkrasında ise tüm lisans sahiplerinin, faaliyetlerinin üçüncü kişiler nezdinde oluşturabileceği bedeni ve maddi zarar veya ziyanları tazmin etmek için gerekli mali sorumluluklara ilişkin sigortalamaları yapmakla yükümlü oldukları kurala bağlanmış, beşinci fıkrasında da; üçüncü şahıslar mali sorumluluk sigortalarında muafiyet uygulanmayacağı düzenlenmiştir.
5015 sayılı Kanun'un idari para cezası ve idari yaptırımların düzenlendiği 19. maddesinin üçüncü fıkrasında ise maddede belirtilenlerin dışında kalan ancak Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara … Türk Lirasından … Türk Lirasına kadar idari para cezası vereleceği, aynı maddenin 4. fıkrasında; bayiler için yukarıda yer alan cezaların beşte birinin uygulanacağı hükmü yer almıştır.
Öte yandan, 01 Haziran 2005 tarihinde yürürlüğe giren, 19 Aralık 2006 tarih ve 26381 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 5560 sayılı Kanun ile bazı maddeleri değiştirilen 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği belirtilmiş; 3. maddesinde, bu Kanun'un; idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer Kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde; diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı düzenlenmiş; anılan Kanun'un genel hükümleri arasında yer alan "İdari Para Cezaları" başlıklı 17. maddesinin 2. fıkrasında, idari para cezasının, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebileceği, bu durumda, idari para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte göz önünde bulundurulacağı kurala bağlanmıştır.
Belirtilen hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden, idari para cezalarının Kanun'da alt ve üst sınır belirtilmek suretiyle belirlendiği durumlarda, idari para cezası vermeye yetkili makamın Kabahatler Kanunu'nda belirtilen kriterleri göz önünde bulundurmak suretiyle ceza tayini yoluna gitmesi gerektiği anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, davacıya ait akaryakıt istasyonunda yapılan denetim sonucunda düzenlenen 10.11.2006 tarihli tutanakla, davacının üçüncü şahıslar mali sorumluluk sigortasını yaptırmadığının tespit edildiğinden bahisle dava konusu Kurul kararıyla 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde ihlal konusu fiil açısından uygulanabilecek idari para cezası miktarının üst sınırı olan …-TL idarî para cezası verildiği anlaşılmakta ise de, dava konusu fiilin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte göz önünde bulundurulduğunda, Kanun'da öngörülen üst sınırdan idari para cezası verilmesinde hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; dava konusu Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve … kararının iptaline, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, posta giderleri avansından artan tutarın hükmün kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 14.11.2012 tarihinde esasta oybirliği, gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Çeşitli Hükümler" başlıklı İkinci Kısmının "Cezalar, İdari Yaptırımlar, Dava Hakkı, Yönetmelik ve Yürürlükten Kaldırılan ve Uygulanmayacak Hükümler" başlıklı Birinci Bölümünde yer alan "İdari Para Cezaları" başlıklı 19. maddesinde idari para cezaları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiş, "Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı" başlıklı 21. maddesinde ise, Kurulun re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği belirtilmiştir.
Aktarılan bu Yasa hükümlerine göre, Kurulun idari para cezası verilmesini gerektiren hallerle ilgili olarak re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vermesi gerektiği açıktır.
Öte yandan, 21. maddenin başlığında ve içeriğinde 19. maddede öngörülen idari para cezasını gerektiren hallerin ön araştırma veya soruşturma zorunluluğundan muaf tutulduğuna dair hiçbir ifadeye yer verilmediğinden, 21. maddede tüm idari cezalar için zorunlu tutulan idari usulün, 19. maddede öngörülen idari cezalar için de uygulanmasının yasal bir yükümlülük olduğu ortadadır.
Keza, modern idare hukuku uygulamalarında kişilere idari ceza verilmeden önce idari soruşturma yapılması ve cezanın bir soruşturma sonucu verilmesi "idari usul" kurallarının önemli bir kısmını oluşturmakta olup regülasyon otoritelerinin verdiği idari cezalarda bu uygulama çok daha belirgindir.
Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenen idari para cezasını gerektiren hallerin gerçekleştiğinin Kurul tarafından re'sen belirlenmesi veya bu konuda Kurula ihbar veya şikâyetlerin intikal etmesi üzerine Kurul tarafından doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verilmesi zorunlu olmasına rağmen davacı şirket hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idari para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığı ve işlemin bu gerekçeyle iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluk kararının gerekçesine katılmıyorum.