Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2012/1001 E. , 2018/3985 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2012/1001
Karar No : 2018/3985
DAVACI : ... Barosu Başkanlığı
DAVALI : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 28/12/2011 tarih ve ... sayılı kararıyla onaylanan 01/01/2012 Tarihinden İtibaren Uygulanacak 2012 Yılı Faaliyet Bazlı Tarife Tabloları'ndan "Tarife Tablo 1"de bulunan "Tüketiciye Uygulanmakta Olan Tarifeler" tablosunun kayıp/kaçak bedeline ilişkin düzenlemesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Kayıp enerji kalemi ile kaçak enerji kaleminin birbirinden ayrılmadan tek bir kalem olarak tüketiciye yansıtıldığı, karşılığını ödeyerek elektriğini kullanan dürüst tüketici ile dürüst olmayan tüketici arasındaki adaletsizliğin kalıcı hâle getirildiği, belirli bölgelerde yoğunlaşan kaçak elektrik kullanım bedelinin ülke çapında tüm abonelere yansıtılmasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Kayıp-kaçak bedelinin elektrik dağıtım faaliyetinin bir unsuru olduğu, üretilen elektriğin maliyetinin tüketicilere yansıtılması gerektiği, kayıpsız bir elektrik üretiminin söz konusu olmadığı, her bölge için hedef kayıp-kaçak oranları belirlenerek tüketicilerin daha düşük kayıp-kaçak bedeline maruz kalmalarının sağlandığı, bu hizmeti yerine getiren dağıtım şirketlerine de riskler yüklendiği, kayıp-kaçağın tamamen ortadan kaldırılmasının teknik olarak mümkün olmadığı, 4628 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesi gereğince her bir şirket için belirlenen kayıp-kaçak birim fiyat tavanlarının, her bir abone grubu için tek bir bedel olarak tüm Türkiye'de uygulandığı, uyuşmazlık konusu Kurul kararlarının hukuka uygun olduğu belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'UN DÜŞÜNCESİ : Dava, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 28/12/2011 günlü, 3612 sayılı kararıyla onaylanan 01/01/2012 tarihinden itibaren uygulanacak olan 2012 yılı Faaliyet Bazlı Tarife Tabloları'ndan "Tarife Tablo 1"de bulunan "Tüketiciye Uygulanmakta Olan Tarifeler" tablosunun kayıp-kaçak bedeline ilişkin düzenlemesinin iptali istemi ile açılmıştır.
4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin sağlanması olduğu, tüketici ibaresinin, elektriği kendi ihtiyacı için alan serbest ve serbest olmayan tüketicileri kapsadığı belirtilmiştir.
4628 sayılı Kanun'un 09/07/2008 günlü ve 5784 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile değişik Geçici 9. maddesinde ise, "31/12/2012 tarihinde sona erecek geçiş döneminde düzenlemeye tâbi tarifeler üzerinden elektrik enerjisi satın alan tüketicileri, dağıtım bölgeleri arası maliyet farklılıkları nedeniyle var olan fiyat farklılıklarından kısmen veya tamamen koruyacak şekilde tesis edilmiş ve uygulamaya ilişkin hususları tebliğle düzenlenmiş olan fiyat eşitleme mekanizması uygulanır. Tüm kamu ve özel dağıtım şirketleri fiyat eşitleme mekanizması içerisinde yer alır.
Geçiş dönemi süresince ulusal tarife uygulamasının gerekleri esas alınır ve ulusal tarifede çapraz sübvansiyon uygulanır. Ulusal tarife Kurumca hazırlanır ve Kurul onayıyla yürürlüğe girer. Kurul onaylı çapraz sübvansiyon ancak Bakanlar Kurulu kararı ile değiştirilebilir.
Geçiş dönemi süresince tüm hesaplar ilgili mevzuata göre ayrıştırılarak tutulur." hükmü yer almaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuatlar uyarınca, amaç, elektriğin yeterli, kaliteli düşük maliyetle ve çevreye uyumlu olarak tüketicilerin kullanımına sunulabilmesi için gerekli rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterebilecek elektrik enerjisi piyasasının oluşturulmasını sağlamakla birlikte, geçiş döneminde tüketicileri dağıtım bölgeleri arasındaki maliyet farklılıklarından korumak olduğu açıktır.
Bundan dolayı, çok farklı oranlarda kayıp ve kaçak miktarlarının çıkmasının bölgeler arası maliyet farkı niteliğinde kabul edilmesine imkân bulunmamaktadır.
Maliyet unsurları, yalnızca hizmetin hazırlanmasında ve sunulmasında zorunlu olarak katlanılan giderlerden oluşmalıdır.
4628 sayılı Kanun'un 09/07/2008 günlü ve 5784 sayılı Kanun'un 7. maddesi ile değişik Geçici 9. maddesinde, kayıp-kaçak bedelinin tüketicilere yansıtılmasına imkân veren bir düzenlemeye de yer verilmemiştir. Bu nedenle idare tarafından, yorum yolu ile ilgililerin mali haklarını kısıtlayıcı sonuç doğuran işlem tesisine hukuken imkân bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 28/12/2011 günlü, 3612 sayılı kararıyla onaylanan 01/01/2012 tarihinden itibaren uygulanacak olan 2012 yılı Faaliyet Bazlı Tarife Tabloları'ndan "Tarife Tablo 1"de bulunan "Tüketiciye Uygulanmakta Olan Tarifeler" tablosunun kayıp-kaçak bedeline ilişkin düzenlemesinde hukuka uygunluk görülmediğinden iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
4628 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesi uyarınca 31/12/2012 tarihine kadar uygulanacak geçiş dönemine ilişkin olarak daha önce 24/12/2009 tarih ve 2363 sayılı Kurul kararı ile 01/01/2010 tarihinden itibaren 31/12/2010 tarihine kadar uygulanmak üzere onaylanan tarife tablolarının, 4628 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesi ve Yüksek Planlama Kurulu'nun 14/02/2008 tarih ve ... sayılı kararı ile kabul edilen Enerji KİT'lerinin Uygulayacağı Maliyet Bazlı Fiyatlandırma Mekanizması Usul ve Esasları ve ilgili mevzuat gereği, elektrik dağıtım şirketlerinin talepleri çerçevesinde güncellenmesine ve tarife tablolarının onaylanmasına ilişkin 28/12/2010 tarih ve ... sayılı Kurul kararının alındığı, bu karardan sonra ise, 28/12/2011 tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile 01/01/2012 Tarihinden İtibaren Uygulanacak 2012 Yılı Faaliyet Bazlı Tarife Tabloları'nın onaylandığı, 3612 sayılı kararla onaylanan 01/01/2012 Tarihinden İtibaren Uygulanacak 2012 Yılı Faaliyet Bazlı Tarife Tabloları'ndan "Tarife Tablo 1"de bulunan "Tüketiciye Uygulanmakta Olan Tarifeler" tablosunun kayıp/kaçak bedeline ilişkin düzenlemesinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun (6446 sayılı Kanun'la başlığı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun şeklinde değiştirilmiştir) "Amaç, kapsam ve tanımlar" başlıklı 1. maddesinde, iletimin; elektrik enerjisinin gerilim seviyesi 36 kV üzerindeki hatlar üzerinden naklini; dağıtımın; elektrik enerjisinin 36 kV ve altındaki hatlar üzerinden naklini, perakende satışın; elektriğin tüketicilere satışını; perakende satış hizmetinin; perakende satış lisansına sahip şirketlerce, elektrik enerjisi ve/veya kapasite satımı dışında tüketicilere sağlanan diğer hizmetleri; serbest tüketicinin; Kurul tarafından belirlenen elektrik enerjisi miktarından daha fazla tüketimde bulunması veya iletim sistemine doğrudan bağlı olması nedeniyle tedarikçisini seçme serbestisine sahip gerçek veya tüzel kişiyi; serbest olmayan tüketicinin; elektrik enerjisi ve/veya kapasite alımlarını bölgesinde bulunduğu perakende satış lisansı sahibi dağıtım şirketi veya perakende satış şirketlerinden yapabilen gerçek veya tüzel kişiyi; tarifenin; elektrik enerjisinin ve/veya kapasitenin iletimi, dağıtımı ve satışı ile bunlara dair hizmetlere ilişkin fiyat, hüküm ve şartları içeren düzenlemeyi ifade ettiği belirtilmiş; 4. maddesinde, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun bu Kanun'da yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten sorumlu olduğu belirtilmiş; 5. maddesinde ise, tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak, ilgili lisans hükümleri uyarınca hazırlanacak olan; ... Anonim Şirketi'nin toptan satış fiyat tarifesini, iletim tarifesini, dağıtım tarifeleri ile perakende satış tarifelerini incelemek ve onaylamak, iletim, dağıtım, toptan satış ve perakende satış için yapılacak fiyatlandırmaların ana esaslarını tespit etmek ve gerektiğinde ilgili lisans hükümleri doğrultusunda revize etmek Kurul'un görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Öte yandan, 09/07/2008 tarih ve 5784 sayılı Kanun'un 7. maddesiyle değişik 4628 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinde de; 31/12/2012 tarihinde sona erecek geçiş döneminde düzenlemeye tâbi tarifeler üzerinden elektrik enerjisi satın alan tüketicileri, dağıtım bölgeleri arası maliyet farklılıkları nedeniyle var olan fiyat farklılıklarından kısmen veya tamamen koruyacak şekilde tesis edilmiş ve uygulamaya ilişkin hususları tebliğle düzenlenmiş olan fiyat eşitleme mekanizması uygulanacağı, tüm kamu ve özel dağıtım şirketlerinin fiyat eşitleme mekanizması içerisinde yer aldığı, geçiş dönemi süresince ulusal tarife uygulamasının gereklerinin esas alınacağı ve ulusal tarifede çapraz sübvansiyon uygulanacağı, ulusal tarifenin Kurumca hazırlanacağı ve Kurul onayıyla yürürlüğe gireceği, Kurul onaylı çapraz sübvansiyonun ancak Bakanlar Kurulu kararı ile değiştirilebileceği kurala bağlanmıştır.
4628 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinde yer alan kuralla, dağıtım ve perakende satış şirketlerine maliyetlerini yansıtan tarifeler uygulanması sonucunda bölgeler arasında özellikle kayıp-kaçak nedeniyle oluşan aşırı farklılaşmaların ulusal tarifeye yansıtılmasının önlenmesi, tüketicilere ulusal bazda tek bir satış fiyatı uygulanması, toptan ve perakende satış fiyatlarına müdahale edilmeden perakende satışta rekabet ortamının ve dağıtım şirketlerinin gelirlerinin önceden tahmin edilebileceği bir mekanizmanın oluşturulması, eşitleme mekanizmasının uygulanması sürecindeki kayıpların eşit taraflar arasında ayrım gözetmeksizin tüm kullanıcılara yansıtılmasında gerekli şartların tesisi asıl amaç olarak belirlenmiştir.
Dava Konusu İşlemin İncelenmesi:
Aktarılan mevzuat hükümlerine göre, davalı idarenin elektrik piyasasında faaliyet gösteren tüzel kişilerin uygulayacakları tarifeleri belirleme konusunda yetkisinin bulunduğu, bu yetkiyi kanunla kendisine bırakılmış alan ve sınırlar içerisinde kullanarak karar alabileceği açıktır.
4628 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinde, 10/05/2006 tarih ve 5496 sayılı Kanun'la yapılan ilk düzenleme uyarınca alınan ve 01/09/2006-31/12/2010 tarihleri arasında uygulanacak tarifeleri belirleyen 24/08/2006 tarih ve 875 sayılı Kurul kararı ile, dağıtım şirketleri tarafından uygulanan tarife bileşenleri; serbest olmayan tüketiciler için, perakende satış tarifesi (aktif/net enerji bedeli (tek zamanlı tarife, çok zamanlı tarife) + kayıp/kaçak bedeli), dağıtım sistemi kullanım tarifesi, sayaç okuma ve faturalama gibi hizmetlerden oluşan perakende satış hizmet tarifesi ve iletim tarifesi bileşenlerinden; serbest tüketiciler için ise, dağıtım bedeli, sayaç okuma ve faturalama gibi hizmetlerden oluşan perakende satış hizmet bedeli ve iletim bedelinden oluşturulmuşken; 4628 sayılı Kanun'un 09/07/2008 tarih ve 5784 sayılı Kanun'un 7. maddesiyle değişik Geçici 9. maddesindeki düzenleme uyarınca ikinci uygulama dönemine ilişkin olarak 01/01/2011 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere elektrik dağıtım şirketleri tarafından serbest olan ve olmayan tüketicilere uygulanacak tarife bileşenleri ve bu tarife bileşenlerine ilişkin bedeller, 28/12/2010 tarih ve 2999 sayılı Kurul kararı ile yeniden belirlenmiştir.
28/12/2010 tarih ve ... sayılı Kurul kararının akabinde üçer aylık dönemlerde uygulanacak faaliyet bazlı tarife tablolarının belirlendiği 24/03/2011 tarih ve ... sayılı, 30/06/2011 tarih ve ... sayılı, 29/09/2011 tarih ve...sayılı kararlar ile dava konusu 28/12/2011 tarih ve ... sayılı Kurul kararı alınmıştır. Anılan Kurul kararları sonucu dağıtım şirketleri tarafından serbest olmayan tüketicilere uygulanacak tarifeye ilişkin bedeller, net enerji bedeli (tek zamanlı veya çok zamanlı), kayıp enerji bedeli, dağıtım bedeli, sayaç okumaya ilişkin perakende satış hizmet bedeli, sayaç okuma dışındaki perakende satış hizmet bedeli ve iletim bedelinden; serbest tüketicilere uygulanacak tarifeye ilişkin bedeller ise, kayıp enerji bedeli, dağıtım bedeli, sayaç okumaya ilişkin perakende satış hizmet bedeli ve iletim bedelinden meydana gelmiştir.
Uyuşmazlık, kayıp-kaçak bedelinin tüketiciden alınıp alınmayacağı noktasında toplanmaktadır. Kayıp-kaçak miktarı, dağıtım sistemine giren enerji ile dağıtım sisteminde tüketicilere tahakkuk ettirilen enerji miktarı arasındaki farkı göstermektedir. Dağıtım sistemine giren enerji ile tahakkuk ettirilen enerji arasında oluşan bu fark, elektriğin dağıtımı için gerekli olan hat, trafo ile sayaçlarda meydana gelen teknik kayıp miktarı ve yasal olmayan bir şekilde elektriğin kaçak kullanılması sonucunda oluşan miktarın toplamından oluşmaktadır. Kaçak elektrik tüketiminin tamamen ortadan kaldırıldığı bir durumda dahi teknik kayıp söz konusu olacaktır. Teknik ve teknik olmayan kayıplar elektrik maliyetinin bir unsurudur. Elektriğin kesintisiz bir şekilde sağlanması için teknik ve teknik olmayan kayıpların karşılanması gerekir. Kayıpsız bir elektrik üretimi söz konusu olamayacağından, tüketicilere sunulan elektriğin kesintisiz sağlanabilmesi için her bir dağıtım bölgesinin kayıp-kaçak oranları dikkate alınarak elektriğin üretilmesi gerekmektedir. Üretilen elektriğin maliyetinin tüketicilere yansıtılması, faaliyetin doğal bir sonucudur.
Davalı idare, tüketicilere elektrik sağlamaya yönelik hizmet sunumu sırasında teknik ve teknik olmayan nedenlere bağlı olarak ortaya çıkan ve tamamen engellenmesi ve yok edilmesine imkân bulunmayan kayıp-kaçağın belli bir hedef doğrultusunda giderek azaltılması için gerekli tedbirlerin alınmasına yönelik özendirici ve teşvik edici uygulamalarla, kaliteli ve sürekli elektrik hizmetini temin için gerekli önlemleri almakla görevlidir.
Davaya konu olan kayıp-kaçak bedeli, 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 9. maddesinde ulusal tarife adı altında Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından belirlenerek uygulanmaktadır. Ulusal tarife uygulaması ile, kayıp-kaçağın yüksek olduğu dağıtım bölgelerinin maliyetleri, geçici bir süre için, kayıp-kaçağın düşük olduğu dağıtım bölgelerindeki kullanıcılardan karşılanmaktadır. Bu uygulama, 4628 ve 6446 sayılı Kanunlarla belirlenen bir geçiş dönemiyle sınırlı olarak “fiyat eşitleme mekanizması” adı verilen ulusal tarife düzenlemesinden kaynaklanmaktadır. Fiyat eşitleme mekanizması, tek bir satış fiyatı olması için, dağıtım bölgeleri arasındaki maliyet farklılıklarını ortalama birim fiyatta eşitleme ve dağıtım bölgeleri arasında çapraz sübvansiyon yapma yetkisi vermektedir.
Geçiş döneminde öngörülen "fiyat eşitleme mekanizması"nın temel amacının; toplumsal nitelikli olan aşırı yüksek kayıp-kaçakların toplumun bütünü tarafından eşit olarak bölüşülmek suretiyle ödenmesi, geçiş dönemi sonuna kadar abone grupları arasındaki çapraz sübvansiyonun tedrici olarak azaltılması ve geçiş dönemi sonunda her dağıtım bölgesinin ve abone grubunun kendi maliyetlerine katlanmaya başlaması olduğu dikkate alındığında ve bu sistemin verimli dağıtım şirketlerinin faaliyette bulunduğu istikrarlı ve doğal tekel niteliğini haiz faaliyetler dışında kalan faaliyetlerin serbest rekabet koşullarında yürütüldüğü bir piyasa yapısını hedeflediği gözetildiğinde, fiyat eşitleme mekanizması ile öngörülen sistemin eşitlik, hakkaniyet ve nesafet ilkeleriyle bağdaşmadığından söz etmek mümkün değildir.
Bu itibarla, elektrik üretim, iletim, dağıtım ve tedarikinde oluşan ve maliyetin bir parçası olan kayıp-kaçak bedelinin, elektrik piyasası faaliyetlerinin düzgün yürütülmesi, kaliteli ve sürekli bir elektrik hizmeti sağlanmasının temini için Kurum tarafından belirlenen hedef kayıp-kaçak oranları ölçüsünde tüketicilere yansıtılmasında ve buna yönelik olarak alınan dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 14/12/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.