Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2013/13506 E. , 2016/848 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ON BEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2013/13506
Karar No : 2016/848
Davacı :
Davalı :
Vekili :
Davanın Özeti : 28.04.2012 tarih ve 28277 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 6. maddesi, 9. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "... Taşra teşkilatı hukuk birimleri bu karar çerçevesinde işlem tesis etmekle yükümlüdür." cümlesi, 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "ilgili hukuk birimleri" ibaresi, 10. maddesinin 1. fıkrasındaki "idarece yapılacak hukuki yardım" ibaresi ile 11. maddesinin hukuka, Anayasaya ve Avukatlık Kanununa aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesine dayanılarak çıkarıldığı ve iptali istenen maddederinin üst hukuk normlarına ve kamu yararına uygun düzenlemeler içerdiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetklik Hakimi :
Düşüncesi : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : 28.4.2012 tarih ve 28277 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin dava konusu edilen hükümlerin; kamu görevi sebebiyle uğranılan hakaret, dövme, yaralama hatta adam öldürme gibi fiiller arasında son yıllarda sağlık personeline karşı işlenen suçların çok önemli bir yer tutması nedeniyle sağlık hizmetini özveriyle sunmaya çalışan sağlık çalışanlarının hak ve menfaatlerini korumak amacıyla getirildiği gibi davacı tarafından belirtilen tereddütlerin giderilmesi amacıyla her kamu idaresine kendi davalarını takip etmeleri için avukat istihdamı sağlandığı, kamuya mali külfet yüklenmediği, tüm personelin her türlü hukuki sorununda değil, sadece sağlık personelinin sağlık hizmetini sunarken karşılaştığı sorunlarda yardım edileceği, yoğunluğa bağlı olarak hizmet satın alınabileceğinden serbest avukatlara da iş imkanı sunacağı ve suç ihbarı halinde olaya hızlı müdahale imkanı bulunduğu anlaşıldığından kamu yararı ile hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına herhangi bir aykırılığı bulunmayan düzenlemelerin iptali istemiyle açılan davanın reddi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Daire'since gereği görüşüldü:
Dava, 28.04.2012 tarih ve 28277 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 6. maddesi, 9. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "... Taşra teşkilatı hukuk birimleri bu karar çerçevesinde işlem tesis etmekle yükümlüdür." cümlesi, 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "ilgili hukuk birimleri" ibaresi, 10. maddesinin 1. fıkrasındaki "idarece yapılacak hukuki yardım" ibaresi ile 11. maddesinin hukuka, Anayasaya ve Avukatlık Kanununa aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istemiyle açılmıştır.
663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Hukukî yardım" başlıklı 54. maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlarında; sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı personele karşı işlenen suçlar sebebiyle ceza hukuku kapsamında yürütülmekte olan işlemler ve davalarda personelin talebi üzerine Bakanlık ve bağlı kuruluşlarınca hukukî yardım yapılır. (Ek cümle: 4/7/2012-6354/ 18 md. ) Bakanlık ve bağlı kuruluşları merkez ve taşra teşkilatı ile döner sermaye teşkilatı kadrolarında bulunan hukuk birimi amirleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar, ayrıca vekâletname ibraz etmeksizin ilgili personeli vekil sıfatı ile temsil eder. Bu yardımın usûl ve esasları Bakanlıkça belirlenir." hükmüne yer verimiştir.
663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesiyle düzenlenen hukuki yardımdan faydalanmak için işlenen suçun, ile bağlı kuruluşlarında ve sağlık hizmetinin sunumu sırasında ya da bu hizmetten dolayı gerçekleştirilmesi gerekmektedir. Buna göre, personele karşı işlenen suçların nedeni ne olursa olsun, eğer ve Bağlı kuruluşlarında işlenmiş ve suç sağlık hizmeti sunumu sırasında gerçekleştirilmiş ise ya da ve Bağlı kuruluşlarında işlenmiş ve suç personelin görevinden dolayı işlenmiş ise bu hukuki yardımdan ilgili personel faydalanabilmektedir. Bu durumda maddeyle ulaşılmak istenen amacın, Bakanlığın kendi çalışanını koruma yükümlülüğünü bu şekilde gerçekleştirmek, ayrıca personelin sağlık hizmeti sunumunu kolaylaştırmak ve süren davalar nedeniyle hizmetin aksatmasına engel olmak olduğu açıktır.
Kararnamenin 54. maddesinde ön görülen hukuki yardımın kapsamının ne olduğu hakkında Kararnamenin gerek tanımlar kısmında, gerekse madde gerekçelerinde herhangi bir belirleme yapılmamıştır. Hukuki yardımın kapsamına ilişkin oluşan tereddütleri gidermek amacıyla aynı maddeye 04.07.2012 tarihli 6354 sayılı Kanunla getirilen ek cümle ile bu tereddüt giderilmiş ve hukuki yardımın kapsamının danışma ve temsil etme yetkisini içerdiği anlaşılır hale getirilmiştir.
Bu şekilde, 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname uyarınca hukuk birimlerinde yapılacak hukuk hizmetlerinin muhakemat hizmetleri ve hukuk danışmanlığına ilişkin her türlü iş ve işlemleri içermekte olduğu yolundaki hükümle 663 sayılı Kanunun 54. maddesi uyumlaştırılmıştır. Bu yardımın usul ve esaslarını belirleme yetkisi de Sağlık Bakanlığa bırakılmıştır.
Bakanlıkça bu kapsamda çıkarılan Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğinin iptali istenen "Vekâlet ilişkisi" başlıklı 6. maddesi, " Sağlık hizmeti sunumu sırasında veya bu hizmetten dolayı bu Yönetmelik kapsamındaki personele karşı işlendiği iddia edilen suçlara ilişkin soruşturma ve kovuşturmalarda; Bakanlık ve bağlı kuruluşlar merkez ve taşra teşkilatı ile döner sermaye teşkilatı kadrolarında bulunan avukatlar ile 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanununa göre hizmet alımı suretiyle kendilerine idarece vekâlet verilmiş avukatlar, ayrıca vekâletname ibrazı gerekmeksizin ilgili personelin veya kanuni mirasçılarının vekili sıfatıyla işlem yapmaya yetkilidir." şeklinde düzenlenmiştir. "Hukuk birimlerince inceleme" başlıklı 9. maddesi, "1) Hukuki yardım talebine ilişkin taleplerin gereği yapılmak üzere kendilerine intikalini müteakip Bakanlık ve bağlı kuruluşları taşra teşkilatı hukuk birimlerince yapılacak inceleme neticesinde talebin bu Yönetmelik kapsamında bulunmadığının değerlendirilmesi halinde durum gerekçeli bir yazı ile ilgili birim amirine ve talepte bulunana derhal bildirilir.
(2) Birinci fıkra uyarınca yapılacak bildirim üzerine ilgili personelin itiraz etmesi veya birim amirinin yazılı olarak yeniden talepte bulunması halinde dilekçe ve ekleri en geç yedi gün içerisinde ilgisine göre Bakanlık Hukuk Müşavirliği veya Kurum Hukuk Müşavirliğine gönderilir.
(3) Bakanlık Hukuk Müşavirliği veya Kurum Hukuk Müşavirliği tarafından verilecek karar ilgili personele, birim amirine ve taşra teşkilatı hukuk birimine gönderilir.
(4) Üçüncü fıkra uyarınca verilecek karar idari açıdan kesin olup, taşra teşkilatı hukuk birimleri bu karar çerçevesinde işlem tesis etmekle yükümlüdür.
(5) İlgili hukuk birimleri, safahatına göre soruşturma veya kovuşturma işlemleri ile alâkalı olarak ifası lâzım gelen hukuki işlemleri gecikmeksizin başlatır." ifadesine yer verilmiştir.
Yine aynı Yönetmeliğin "Hukuki yardımın sona ermesi" başlıklı 10. maddesinde," (1) İdarece yapılacak hukuki yardım;
a) İlgili personelin veya kanunî mirasçılarının hukuki yardım talebini geri alması,
b) 5 inci maddenin ikinci fıkrası hariç olmak üzere, adli mercilerce yapılacak tahkikat neticesinde personelin sanık durumuna gelmesi, hallerinde sona erer." ifadesine yer verilmiş, "Vekalet ücreti" başlıklı 11. maddesinde ise "Bu Yönetmelik kapsamında yapılacak hukuki yardıma bağlı olarak Avukatlık Asgarî Ücret Tarifesi uyarınca lehe hükmedilecek vekâlet ücretleri hakkında 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesi uygulanır." şeklinde düzenlenmiştir.
Davacının Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 6. maddelerinin iptali istemine ilişkin olarak;
Davalı tarafından, Yönetmeliğin 6. maddesiyle yapılan düzenlemede, idarece vekalet ibrazı gerekmeksizin ilgili personelin ve kanuni mirasçılarının vekili sıfatıyla işlem yapmaya yetkilendirilmesiyle yalnız idareyi temsil etme görevi bulunan kamu avukatlarına, kapsamı sınırsız ve belirsiz ek göreviler yüklediği, bu durumun 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesine ve 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye aykırılık oluşturduğu, ayrıca 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesinde belirtilen hukuki yardımın iptali istenen maddede belirtilen vesayet ilişkisini içermediğinden bahisle iptali gerektiği ileri sürülmektedir.
663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesinde belirtilen, "... ayrıca vekâletname ibraz etmeksizin ilgili personeli vekil sıfatı ile temsil eder." şeklindeki ibarenin lafzından da anlaşılacağı üzere, yapılacak hukuki yardımın kapsamı içinde, görevi sırasında ya da görevi nedeniyle işlenen suçlarda vekalet ibrazı gerekmeksizin personelin temsil edilmesi yer almaktadır.
659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararnamenin 2. maddesi uyarınca hukuk birimlerinde yapılacak hukuk hizmetlerinin, muhakemat hizmetleri ve hukuk danışmanlığına ilişkin her türlü iş ve işlemleri içermekte olduğu kurala bağlanmış, 4. maddesinde ise bu kapsamdaki görevleri ayrıntılı bir şekilde sayılmıştır. Bunlardan muhakemat hizmetleri içerisinde sayılanları, idarenin taraf olduğu davaları takip etme ve bu davalarda idareyi temsil etme şeklinde özetlemek ve hukuk danışmanlığı kapsamındaki görevleri ise hukuki mütalaa vermek, hukuki teklif hazırlamak, idaresince verilen diğer görevleri yapmak şeklinde özetlenmesi mümkündür.
Buna göre, Yönetmeliğin 6. maddesiyle kamu avukatlarının ve hizmet alımı suretiyle idarece vekalet verilen serbest avukatların, vesayet ilişkisi kapsamı içerisinde, ayrıca vekalet ibrazı aranmaksızın ilgili personelin veya kanuni mirasçılarının vekili sıfatıyla işlem yapmaya yetkili kılınmasının üst hukuk normuyla çelişkisinden bahsedilmesi mümkün değildir.
Bununla birlikte, hukuki yardımda bulunulan kişi her ne kadar zarar gören personel olsa da bu hukuki yardımın asıl nedeninin, Bakanlığın kendi çalışanını koruma yükümlülüğünü hukuki yardım sağlamak suretiyle yerine getirmek ve personelin sağlık hizmeti sunumunu kolaylaştırarak süren davalar nedeniyle hizmetin aksatmasına engel olmak olduğu dikkate alındığında, söz konusu yardımın personelin şahsından değil yürüttüğü kamu hizmetinden kaynaklandığı açıktır. nedeniyle bu avukatların dolaylı olarak idareyi temsil ettikleri kuşkusuzdur.
Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanununun 1. maddesinde, serbest bir meslek olarak tanımlanan avukatlık mesleğinin görev ve yetkileri ile 657 sayılı Kanun kapsamında idarenin bir ajanı olarak kamu avukatlarına verilen görev ve yetkiler birbirinden farklıdır. 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin kapsamında görev yapan avukatların, hangi kurumda çalışırlarsa çalışsınlar, serbest avukat olmadıklarından kendilerine verilen görevleri seçme özgürlükleri bulunmamaktadır. 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 5. maddesinin son fıkrası uyarınca, hizmet satın alınarak kendisine vekalet verilen serbest avukatlar ve avukatlık ortaklıkları ise, kendilerine vekalet verilen dava ve icra işlemlerinin takibiyle ilgili olarak, idareleri vekil sıfatıyla temsile yetkili olan kamu görevlileriyle, aynı yetki ve sorumlulukları haiz bulunmaktadır.
657 kapsamına girmeyi kabul eden her kamu avukatı, ya da kamu ihalelerine girerek ihaleyi üzerine almak suretiyle hizmeti satın alınan her bir serbest avukatın, bu kapsamdaki görev ve yetkilerinin kanun ve diğer düzenleyici işlemlerle belirlenmektedir. Yasalarla verilen görevleri yerine getirmeyi bu mesleğe girmek suretiyle baştan kabul eden avukatların vesayet ilişkisi nedeniyle serbest avukatlara tanınan yetkilerin tanınmasının mümkün olmadığı açıktır.
Bununla birlikte, serbest avukatlara yüklenen rekabet yasağı gibi bir takım yükümlülüklerin, 657 sayılı Kanun uyarınca çalışan avukatlara ve hizmet satın alınarak kendisine vekalet verilen serbest avukatlara bu kapsamdaki iş ve işlemlerinde yüklenmesi işin niteliği gereği mümkün değildir.
Buna durumda, iptali istenen maddenin, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesine aykırılığı bulunmadığı gibi 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle de çelişen bir yönü bulunmamaktadır.
Davacının Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 9. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "... Taşra teşkilatı hukuk birimleri bu karar çerçevesinde işlem tesis etmekle yükümlüdür." cümlesi ile aynı maddesinin 5. fıkrasında yer alan "ilgili hukuk birimleri" ibaresi ve 10. maddesinin 1. fıkrasındaki "idarece yapılacak hukuki yardım" ibaresinin iptali istemine ilişkin olarak;
663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 54. maddesi, nın kendi göre görev ve sorumluluklarının belirlenmesine ilişkin olup bu kapsamda çıkarılan Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin amacı, ve bağlı kuruluşlarında sağlık hizmetinin sunumu sırasında veya bu görevlerden dolayı personele karşı işlenecek suçlar nedeniyle personelin veya kanuni mirasçılarının talebi üzerine Bakanlık ve bağlı kuruluşlarınca yapılacak hukuki yardıma ilişkin usul ve esasları belirlemektir. 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ise daha genel nitelikteki bir düzenleme salt genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri (Türkiye Büyük Millet Meclisi, Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu ve Sayıştay dâhil) ve özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerinin etkili, verimli ve usul ekonomisine uygun şekilde yerine getirilmesine ve bu hizmetlerin yürütülmesinde uygulama birliğinin sağlanmasına yönelik usul ve esasların belirlenmesine ilişkindir. Bu nedenle 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname uyarınca çıkarılan davaya konu Yönetmeliğin, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle karşılaştırılarak hukuka aykırı olduğundan bahsedilebilmesi ancak açık bir aykırılığın tespiti halinde mümkündür. Yönetmeliğin iptali istenilen ibarelerin yer aldığı maddelerde, idarece yapılacak hukuki yardımın ve bu yardımı yapacak hukuk birimlerine ilişkin düzenlemeler içermektedir. Bu birimlerin görev ve yetkileri ile verilece hukuki yardımın içeriği incelendiğinde söz konusu ibarelerin üst hukuk normlarıyla çelişen bir yönü bulunmamaktadır
Davacının Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 11. maddenin iptali istemine ilişkin olarak;.
Davacı tarafından, maddede belirtilen avukatlık ücretinin avukat lehine hükmedilmesi gerektiği ileri sürülerek maddenin iptali istenilmiş ise de; iptali istenen Yönetmelik kapsamında yapılacak hukuki yardıma bağlı olarak Avukatlık Asgarî Ücret Tarifesi uyarınca lehe hükmedilecek vekâlet ücretleri hakkında 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14 üncü maddesi uygulanacağı yolundaki düzenleme, 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin öngördüğü hukuki yardımın temel amacına uygundur. Nitekim yukarıda da belirtildiği gibi bu kapsamda verilen hukuki yardım, memurlarca yerine getirilen bir kamu hizmeti niteliğinde olup bu kapsamda avukatlarca yürütülen iş ve işlemlerde adına hareket edilmektedirler. Bu kapsamda temsil ettikleri kişi personel olarak gözükse de, bu temsil yetkisi, personelin şahından değil yürüttüğü kamu hizmetinden kaynaklandığı açıktır. Bu nedenle söz konusu iş ve işlemler nedeniyle hükmedilecek vekalet ücretinde 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14. maddesinin uygulanmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; Personeline Karşı İşlenen Suçlar Nedeniyle Yapılacak Hukuki Yardımın Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğin 6. maddesinin, 9. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "... Taşra teşkilatı hukuk birimleri bu karar çerçevesinde işlem tesis etmekle yükümlüdür." cümlesinin, 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "ilgili hukuk birimleri" ibaresinin, 10. maddesinin 1. fıkrasındaki "idarece yapılacak hukuki yardım" ibaresinin ile 11. maddesinin iptali isteminin REDDİNE, … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak na verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu karara karşı tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz isteminde bulunulabileceğinin taraflara duyurulmasına, 12/02/2016 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.