Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2013/2638 E. , 2017/1747 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2013/2638
Karar No : 2017/1747
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekili :
Davanın Özeti : 25.03.2010 tarih ve 27532 mükerrer sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin “Finansmanı Sağlanan Sağlık Hizmetlerinin Sağlanma Yöntemleri ve Ödeme Kuralları“ başlıklı 4.2. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "bu işyerlerinin kamu kurumu niteliğinde olması halinde ise o iş yerinde hizmet akdiyle çalıştırılanlar ile birlikte SUT’un 1.2(1)c bendinde sayılan sigortalılara da SUT ve eki listelerde yer alan usul ve esaslar dâhilinde reçete edilmiş ilaç bedelleri Kurumca karşılanır." düzenlemesi ile 7. fıkrasının ilk cümlesinin; reçete bedellerinin ödenip ödenmemesi hususunun davalı Kurum ve hasta arasındaki ilişki ile ilgili olduğu, acil olmayan hallerde adliye çalışanı dışındaki genel sağlık sigortalısı kişilerin kurum hekimliğine nadiren müracaat ettiği, acil hallerde müdahalenin ise hekimlik görevinin gereği olduğu, temel hekim maaşı dışında ödeme alamadığı, Aile Hekimliği Ücret Yönetmeliği kapsamında da 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesi kapsamında da ek ödeme alamadığı, Sağlık Bakanlığı'na bağlı çalışan bir hekim döner sermayeden ek ödeme alabilirken kendisi davalı Kuruma hizmet sunmasına rağmen ek ödeme alamadığı, Kurum tarafından Sağlık Bakanlığı'nda görevli hekimlere yapılan ek ödemelerin kendisine de yapılması gerektiği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Davacının kurum hekimi olduğu, dava konusu düzenlemelerde ise işyeri hekimlerinin düzenlendiği, kamu kurumlarında çalışan personel dışındaki genel sağlık sigortalısı veya bakmakla yükümlü oldukları kişiler için davacı tarafından reçete düzenlenmesine herhangi bir engel bulunmadığı, 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 73. maddesi uyarınca Kurumun ihtiyaç duyduğu sağlık hizmetini sözleşmeler yolu ile satın aldığı, kurum hekimlikleri tarafından düzenlenen reçete bedellerinin Kurum tarafından karşılandığı, aynı zamanda yetkilendirilmiş aile hekimi olan davacının ek ödeme alamaması ile ilgili düzenlemelerin görev yapılan kurum ve Sağlık Bakanlığı mevzuatından kaynaklandığı, kurum hekimlerinin genel sağlık sigortalıları ve bakmakla yükümlü olduğu kişileri tedavi ve muayene etme zorunluluğunun bulunmadığı, Kurum tarafından yeterli sayıda sağlık hizmet sunucusu ile bu sağlık hizmetleri için sözleşme yapıldığı, şayet dava konusu düzenlemeler olmasa idi kurum hekimlerinin görevi gereği hastaları tedavi ve muayene etmesine rağmen bu kişilerin eczanelere başvurma hakkından mahrum kalacağı, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Düşüncesi : 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu uyarınca finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin ödeme usul ve esaslarını belirlemeye yetkili idarece kurum hekimleri yönünden özel düzenlemeler getirilmesine ilişkin dava konusu düzenlemelerde reçete bedellerinin ödeneceği belirtilerek hastaların sağlık hakkına ulaşımının engellenmediği, ayrıca kurum hekimlerinin mesleğini icrasını engeller nitelikte kısıtlama içeren bir düzenleme de bulunmadığı görülmektedir.
Açıklanan nedenle dava konusu düzenlemelerin hukuka ve kamu yararına aykırı bulunmadığı, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava, 25.3.2010 tarih ve 27532 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinin “ Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri “başlıklı bölümde yer alan 4.2.6 ve 4.2.7 maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 73. maddesinde, “ Bu Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır.
.........
Acil haller dışında sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından kişilerce satın alınan sağlık hizmeti bedelleri Kurumca ödenmez.
.........
Kurum, bu Kanunun birinci fıkrasında belirtilen yöntemler dışında, kamu idarelerince verilecek sağlık hizmetlerini götürü bedel üzerinden hizmet alım sözleşmesiyle de sağlamaya yetkilidir.
..........
Sağlık hizmeti satın alma sözleşmelerinin hazırlanması ve akdedilmesi, sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usul ve esaslar, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.” hükmü yer almaktadır.
25.3.2010 tarih ve 27532 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sağlık Uygulama Tebliğinin 4.2.6 maddesinde, işyeri hekimleri veya birden fazla işyerine hizmet veren ortak sağlık birimlerince sadece yetkili oldukları işyerlerinde hizmet akdi ile çalıştırılanlara, bu işyerlerinin kamu kurumu niteliğinde olması halinde ise o iş yerinde hizmet akdi ile çalıştırılanlar ile birlikte SUT'un 1.2(1)c bendinde sayılan sigortalılara da SUT ve eki listelerde yer alan usul ve esaslar dahilinde reçete edilmiş ilaç bedellerinin Kurumca karşılanacağı, 4.2.7 maddesinde ise sağlık kuruluşlarından Sağlık Bakanlığı dışındaki birinci basamak sağlık kuruluşları ile kamu idareleri bünyesindeki kurum hekimleri tarafından verilen sağlık hizmetleri için Kurumdan her hangi bir ücret talep edilemeyeceği kurala bağlanmıştır.
5510 sayılı Yasanın yukarıda belirtilen 73. maddesi hükmü gereğince, Kurum, sigortalıların ihtiyaç duyduğu sağlık hizmetlerini sözleşme yoluyla satın almak zorundadır. Davalı idare savunmasında, aile hekimleri ile aralarında bir sözleşme bulunmadığını, Sağlık Bakanlığı ile yapmış oldukları protokol gereği aile hekimliği hizmetleri ile birinci basamak sağlık hizmetlerini götürü bedel üzerinden satın aldığını beyan etmiştir.
Bu durumda, Sağlık Uygulama Tebliğinin, 4.2.7 maddesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Tebliğin iptali istenilen 4.2.6 maddesiyle de kurum hekimlerinin kurum çalışanlarının muayene ve tedavileri sonrasında düzenledikleri reçetelerde bulunan ilaçların Kurumla sözleşmesi bulunan eczanelerden temin edilme olanağı getirildiğinden, bu düzenlemede de mevzuata ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, tetkik hakiminin açıklamaları dinlenildikten sonra gereği görüşüldü:
Dava, 25.03.2010 tarih ve 27532 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin “Finansmanı Sağlanan Sağlık Hizmetlerinin Sağlanma Yöntemleri ve Ödeme Kuralları“ başlıklı 4.2. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "bu işyerlerinin kamu kurumu niteliğinde olması halinde ise o iş yerinde hizmet akdiyle çalıştırılanlar ile birlikte SUT’un 1.2(1)c bendinde sayılan sigortalılara da SUT ve eki listelerde yer alan usul ve esaslar dâhilinde reçete edilmiş ilaç bedelleri Kurumca karşılanır." düzenlemesi ile 7. fıkrasının ilk cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.
24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 6.4 maddesi ile dava konusu düzenlemelerin de yer aldığı 25.03.2010 tarih ve 27532 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği yürürlükten kaldırılmıştır.
İptal davasına konu işlemlerin tesis edildikleri tarihteki durumları itibariyle hukuksal değerlendirmeye tabi tutulacakları, İdare Hukukunun ve İdari Yargılama Usulünün bilinen ilkelerinden olmakla birlikte, dava aşamasında iken idari işlemin usulüne uygun olarak geri alındığı veya yürürlükten kaldırıldığı durumlarda, iptal hükmüne konu olabilecek idari işlemin varlığından söz etmek olanaklı değilse de özellikle belli süreyle de olsa uygulama işlemlerine dayanak alınan düzenleyici işlemler yönünden hukuka uygunluk denetiminin yapılması, iptal davasının “Hukuk Düzeni”nin korunması yolundaki gerçek amacına uygun olandır.
Ancak, dava konusu düzenlemenin yürürlükten kaldırılması, davacının haklarını ihlâl eder nitelikte tesis edilen herhangi bir bireysel işlemin dava konusu edilmemesi karşısında, dava konusu düzenleyici işlemin yürürlükte bulunduğu süre içinde davacı yönünden gerçekleşmiş bir menfaat ihlalinden söz edilemeyeceği sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, konusu kalmayan dava hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA, davanın açılmasına sebebiyet vermiş olması nedeniyle kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen … TL avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, aşağıda dökümü gösterilen …-TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin ve kullanılmayan …TL yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davacıya iadesine, bu karara karşı tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 12/04/2017 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) :
Dava, 25.03.2010 tarih ve 27532 mükerrer sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği (SUT)'nin “Finansmanı Sağlanan Sağlık Hizmetlerinin Sağlanma Yöntemleri ve Ödeme Kuralları“ başlıklı 4.2. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "bu işyerlerinin kamu kurumu niteliğinde olması halinde ise o iş yerinde hizmet akdiyle çalıştırılanlar ile birlikte SUT’un 1.2(1)c bendinde sayılan sigortalılara da SUT ve eki listelerde yer alan usul ve esaslar dâhilinde reçete edilmiş ilaç bedelleri Kurumca karşılanır." düzenlemesi ile 7. fıkrasında yer alan "Sağlık Kuruluşlarından Sağlık Bakanlığı dışındaki birinci basamak sağlık kuruluşları ile kamu idareleri bünyesindeki kurum hekimlikleri tarafından verilen sağlık hizmetleri için Kurumdan herhangi bir ücret talep edilemez." cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesine göre idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenlerce iptal davası açılabileceği hüküm altına alınmıştır.
İptal davalarında; her ne kadar husumet kural olarak işlemi tesis eden makama yöneltiliyor olsa da esasen yargılanan idare değil işlemin bizatihi kendisi olduğundan objektif bir uyuşmazlık söz konusudur ve re'sen araştırma ilkesi çerçevesinde yargı yeri işleme ilişkin gerekli incelemeleri yapmaktadır.
Dava konusu Tebliğ gibi düzenleyici işlemler; genel ve soyut nitelikte olup belli kişiler için değil düzenleme içinde yer alan herkes için geçerli olduğundan bu işlemlerin hukuka aykırılığı iddiası ile açılan iptal davası da objektif niteliği haizdir.
Bu durumda 24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği'nin 6.4 maddesi ile dava konusu düzenlemelerin de yer aldığı Tebliğ yürürlükten kaldırılmış ise de idari yargı yerlerince hukuka uygunluk denetiminin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata, genel düzenleyici işlemlere ve mevcut koşullara göre yapılması gerektiğinden davanın esasının incelenmesi gerekmektedir:
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun ''Sağlık hizmetlerinin sağlanma yöntemi ve sağlık giderlerinin ödenmesi'' başlıklı 73. maddesinin 1. fıkrasında; bu Kanuna göre sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanacağı hüküm altına alınmıştır.
209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı Sağlık Kurumları ile Esenlendirme Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun'un 5. maddesinde; döner sermaye gelirlerinden, döner sermayeli sağlık kurum ve kuruluşlarında görev yapan memurlar ve sözleşmeli personel ile açıktan vekil olarak atananlara mesai içi veya mesai dışı ayrımı yapılmaksızın ek ödeme yapılabileceği hükmü yer almaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; 27.05.2002 tarihinde kurum hekimi statüsünde İzmir Adliyesi'nde görev yapmak üzere atanan davacı tarafından 26.01.2011 tarihinde 2010 yılı Kasım ve Aralık aylarında kurum hekimliğince acil müdahale ve poliklinik muayenesi yapılan hasta sayısı bildirilerek 2010 Tebliğ eki Sağlık Kurumları Puan Listesi (EK-8)’nin 12,18 ve 19. sıralarında yer alan ücretlendirmeler dikkate alınarak hak edişlerinin hesaplanması ve kendisine ödenmesi istemiyle davalı Kuruma yaptığı başvurunun, 2010 Tebliğ'inin dava konusu maddeleri gerekçe gösterilerek Kurumca kendisine herhangi bir ücret ödenmesinin söz konusu olmadığı şeklinde verilen cevap ile reddi üzerine davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Tebliğ'in, "Sağlık hizmeti sunucuları" başlıklı 2. maddesinde; kamu idareleri bünyesindeki kurum hekimlikleri birinci basamak sağlık hizmeti sunucuları arasında sayılmıştır.
5510 sayılı Kanun kapsamındaki sigortalı kişilerin yararlandığı sağlık hizmetinin finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemeyi amaçlayan Tebliğin dava konusu 4.2 maddesi ile iş yeri hekimlikleri ve kurum hekimlikleri açısından özel düzenlemeler getirilerek bu hekimlikler tarafından verilen sağlık hizmetleri için Kurumdan herhangi bir ücret talep edilemeyeceği kuralı getirilmiştir.
Yukarıya aktarılan mevzuat birlikte incelendiğinde; davalı Kurum tarafından sağlık hizmetlerinin sağlık hizmet sunucuları ile yapılan sözleşmeler yoluyla sağlanacağı, bu anlamda Kurum ile sözleşme ilişkisinin hekimler ile değil, sağlık hizmet sunucuları ile kurulduğu, dava konusu düzenlemelerde ise kurum bünyesinde faaliyet gösteren hekimliklere herhangi bir ödeme yapılmaması şeklinde kural getirildiği, devamında ise bu birimlerde görevli hekimler tarafından Tebliğ ve eki listelerde yer alan usul ve esaslar dâhilinde reçete edilmiş ilaç ve gözlük cam-çerçeve bedellerinin Kurumca karşılanacağı belirtilerek kurum hekimlerine müracaat eden genel sağlık sigortalıları lehine düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Bu durumda dava konusu düzenlemenin, herhangi bir hastanın kurum hekimine müracaatını engeller veya yasaklar niteliği haiz olmadığı, bu anlamda hekimlerin mesleğini icrasını ve kişilerin sağlık hakkına erişimini engellemediği, finansmanı sağlanan sağlık hizmetlerinin ödeme usul ve esaslarını belirlemeye yetkili idarece yapılan dava konusu düzenlemelerde hukuka ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Ayrıca davacının 209 sayılı Kanun uyarınca döner sermaye ve temel hekim maaşı haricinde ek ödeme alamaması hususuna ilişkin iddiaları, bu davanın konusunu oluşturmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu Tebliğ'in 4.2. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "bu işyerlerinin kamu kurumu niteliğinde olması halinde ise o iş yerinde hizmet akdiyle çalıştırılanlar ile birlikte SUT’un 1.2(1)c bendinde sayılan sigortalılara da SUT ve eki listelerde yer alan usul ve esaslar dâhilinde reçete edilmiş ilaç bedelleri Kurumca karşılanır," düzenlemesi ile 7. fıkrasının ilk cümlesinin hukuka uygun olduğu, bu nedenle davanın reddi gerektiği düşüncesiyle aksi yöndeki çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.