Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2013/2747 E. , 2015/5927 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2013/2747
Karar No : 2015/5927
Davacı :
Vekilleri :
Davalılar : 1-
Vekili :
2-
Vekili :
Davanın Özeti : ... nın "Sağlık Hizmeti Sunucularının Denetim Usul ve Esasları" konulu 06.07.2009 tarih ve 2009/89 sayılı Genelgesinin eczanelere ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
... nın Savunmasının Özeti: 5510 sayılı Kanun ile hedeflenen amaca ulaşılması ve sigortalıların güvence altına alınması ile sağlık hizmetlerinden verimli ve kaliteli şekilde faydalanmasının, Sosyal Güvenlik Kurumunun sigortalılarından sağladığı gelirlerin kaynak israfına yol açmaksızın kullanılmasına bağlı olduğu, haksız kazanımların, usulsüzlüklerin önlenmesinin de kaynak israfına yol açılmaması kapsamında olacağı, bu çerçevede sunulan hizmetlerin gerçek karşılığının ödenmesini temin için etkili bir denetimin gerekli olduğu, eczanelerin 5510 sayılı Kanun kapsamında kuruluşlardan olması nedeniyle Genelge'nin eczanelerin denetime alınma usulüne ilişkin hususların Kanunun amacı ve kapsamı ile Sosyal Güvenlik Kurumunun görev ve yetki sahası içindeki hususlara yönelik olduğu, haksız açılan davanın reddedilmesi gerektiği savunulmaktadır.
...'nın Savunmasının Özeti : 6643 sayılı Kanun'un 20.maddesinin (m) bendi, 6197 sayılı Kanun'un 30 ve 31.maddesi, TEB Yönetmeliği'nin 32 ve 33.maddelerinde belirtilen hususların tarafından öngörülen denetimlerle ilgili olduğu, oysa Kurum tarafından yapılan denetimin dayanağının 5510 sayılı Kanun'un 59 ve 78.maddeleri olduğu ve Genelgede belirtilen eczane denetiminin ...nca yapılan denetimden tamamen farklı bir denetim olduğu; Kurumun, sağlık hizmeti sunucularından sağlık hizmeti satın alınan sağlık hizmetlerinin genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilere sunulması ile bu hizmetlere ilişkin ödeme belgesi ve eklerinin düzenlenmesinde, sağlık hizmeti sunucularının mevzuat ve sözleşme-protokol hükümlerine uygun hareket edip etmediklerini düzenleme ve kontrol yetkisinin bulunduğu, Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokolün 6.16.maddesinde de Kurumun eczane nezdinde denetim yapabileceğinin düzenlendiği, haksız açılan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi :
Düşüncesi : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava, ...nın sağlık hizmeti sunucularının denetim usul ve esasları konulu 6.7.2009 tarih ve 2009/89 sayılı Genelgesinin eczanelere ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun “Kurumun denetleme kontrol yetkisi” başlıklı 59. maddesinin birinci fıkrasında, Bu Kanunun uygulanmasına ilişkin işlemlerin denetiminin, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurları eliyle yürütüleceği, üçüncü fıkrasında, bu Kanunun uygulanması bakımından, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarının, 4857 sayılı İş Kanununda belirtilen denetim, teftiş ve kontrol yetkisine haiz oldukları, son fıkrasında ise, bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği öngörülmüştür. Aynı Yasanın “ Sağlık Hizmeti Sunucularının Kayıt ve Bildirim Zorunluluğu ve Kontrol Yetkisi “ başlıklı 78. maddesinin üçüncü fıkrasında, Kurumun genel sağlık sigortası hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili olarak, işverenler, sağlık hizmeti sunucuları ve diğer gerçek ve tüzel kişiler nezdindeki defter, belge ve bilgileri inceleyebileceği, ibrazını isteyebileceği, son fıkrasında ise, Kurumun bu Kanunda belirtilen görevleriyle ilgili sağlık hizmeti sunucularının yürüttüğü hizmet ve işlemleri kontrol yetkisine sahip olduğu, bu yetkisini görevlendirdiği personeli vasıtasıyla veya kamu kurumları ve özel kurumlardan hizmet satın almak suretiyle kullanabileceği hüküm altına alınmıştır.
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanununun 6111 sayılı Yasanın 163. maddesiyle değişik 31. maddesinin beşinci fıkrasında, Sosyal Güvenlik Denetmenlerinin sosyal güvenlik mevzuatının uygulanmasına ilişkin tespit, denetim ve taramalarda görevlendirileceği ve görevleriyle ilgili kayıt ve belgeleri inceleme yetkisine sahip olduğu, belirtilmiştir.
5502 sayılı Yasanın 31 inci ve geçici 8 inci maddesine dayanılarak hazırlanan ve 26.5.2011 tarih ve 27945 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sosyal Güvenlik Denetmenliği Yönetmeliğinin 24. maddesinde, “Denetmen ve Denetmen Yardımcılarının Görev, Yetki ve Sorumlulukları” düzenlenmiş ve (ı) fıkrasında, il müdürü tarafından denetimi uygun görülen eczane, hastane, tıbbi malzeme ve tedavi edici ürünler temin eden işyerleri, optisyenlik gibi müesseseler gibi sağlık hizmet sunucularının, sigortalıların sosyal güvenlik mevzuatı kapsamındaki iş ve işlemlerinin mevzuata, Kurumla yapılan sözleşme ve protokollere uygunluğu konusunda inceleme, tespit, denetim ve tarama yapılması, (i) fıkrasında, sağlık hizmet sunucularının vermiş olduğu sağlık hizmetlerinin, sosyal güvenlik mevzuatına ilişkin ödeme belgeleri ile eklerinin, ilgili mevzuat ve Kurum ile sağlık hizmet sunucuları arasında akdedilen sözleşme hükümleri çerçevesinde düzenlenip düzenlenmediğinin kontrol edilmesi ve incelenmesi, (j) fıkrasında, sağlık hizmet sunucularının denetiminde, denetim konusu ile ilgili olarak her türlü bilgi, belge ve kayıtların ibrazının istenmesi, bunların incelenmesi, gerektiğinde tasdikli örnek ve fotokopilerinin alınması, sayılmıştır.
5510 ve 5502 sayılı Yasaların yukarıda belirtilen hükümlerine göre; Kurumun, sağlık hizmeti satın aldığı sağlık hizmeti sunucusu olan eczaneleri, genel sağlık sigortası hükümlerine, protokol/sözleşme kurallarına uygunluk yönünden denetleme ve kontrol yetkisi bulunmaktadır.
Bu durumda, Sosyal Güvenlik Denetmenliği Yönetmeliğinin yürürlüğe girmesine kadar, sağlık hizmet sunucularının bu hizmete ilişkin ödeme belgesi ve eklerinin düzenlenmesinde, mevzuat, sözleşme/protokol hükümlerine uygun hareket edip etmediklerinin, Sosyal Güvenlik İl Müdürlükleri bünyesinde görevli personel tarafından fiilen denetiminin yapılması, denetimi yapacak personelin yetki ve sorumlulukları, denetim sonunda düzenlenecek tutanak ve raporlarda belirtilen hususlar hakkında yapılacak iş ve işlemleri belirlemek üzere yürürlüğe konulan genelgede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce gereği görüşüldü;
Dava, davalı Kurumca çıkarılan "Sağlık Hizmeti Sunucularının Denetim Usul ve Esasları" konulu 06.07.2009 tarih ve 2009/89 sayılı Genelgenin eczanelere ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Genelge, sağlık hizmeti sunucularından satın alınan sağlık hizmetlerinin genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilere sunulması ile bu hizmetlere ilişkin ödeme belgesi ve eklerinin düzenlenmesinde, sağlık hizmeti sunucularının mevzuat, sözleşme-protokol hükümlerine uygun hareket edip etmediklerinin, Sosyal Güvenlik İl Müdürlükleri bünyesinde görevli personel tarafından fiilen denetiminin yapılması, denetimi yapacak personelin yetki ve sorumlulukları, denetim sonucunda düzenlenecek tutanak ve raporlarda belirtilen hususlar hakkında yapılacak iş ve işlemleri belirlemek üzere yürürlüğe konulmuştur.
Davalı İdarenin savunmasında, denetimin dayanağının 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 59. ve 78.maddeler ile Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokolün 6.16.maddesi olduğu ifade edilmiştir.
5510 sayılı Kanun'un 59.maddesinde, bu Kanunun uygulanmasına ilişkin işlemlerin denetiminin, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurları eliyle yürütüleceği, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarının görevleri sırasında tespit ettikleri Kurum alacağını doğuran olay ve bu olaya ilişkin işlemlerin, yemin hariç her türlü delile dayandırılabileceği ve bunlar tarafından düzenlenen tutanakların aksi sabit oluncaya kadar geçerli olacağı, işverenler ve sigortalılar ile işyeri sahipleri, tasfiye ve iflâs idaresinin memurları, işle ilgili gerçek ve tüzel kişilerin, Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarına bilgi verilmek üzere çağrıldıkları zaman gelmek, gerekli olan defter, belge ve delilleri getirip göstermek ve vermek, görevlerini yapmak için her türlü kolaylığı sağlamak ve bu yoldaki isteklerini geciktirmeksizin yerine getirmekle yükümlü oldukları ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilmiş memurlarının görevlerini yaparken, tüm kamu görevlilerinin gerekli kolaylığı gösterip yardımcı olacakları düzenlenmiştir.
5510 sayılı Kanun'un 78.maddesinin 4. ve 5.fıkralarında, Kurumun, genel sağlık sigortası hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili olarak işverenler, sağlık hizmeti sunucuları ve diğer gerçek ve tüzel kişiler nezdindeki defter, belge ve bilgileri inceleyebileceği, ibrazını isteyebileceği, Kurumun, bu Kanunda belirtilen görevleriyle ilgili olarak sağlık hizmeti sunucularının yürüttüğü hizmet ve işlemleri kontrol yetkisine sahip olduğu, bu yetkisini görevlendirdiği personeli vasıtasıyla veya kamu kurumları ve özel kurumlardan hizmet satın almak suretiyle kullanabileceği düzenlenmiştir.
28.08.2008 tarih ve 26981 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Genel Sağlık Sigortası İşlemleri Yönetmeliği'nin "Sağlık hizmeti sunucularına ilişkin Kurumun denetleme ve kontrol yetkisi" başlıklı 59.maddesinde "(1)Kurum, genel sağlık sigortası hükümlerinin uygulanmasıyla ilgili olarak işverenler, sözleşmeli sağlık hizmeti sunucuları ile diğer sağlık hizmeti sunucuları ve diğer gerçek ve tüzel kişiler nezdindeki defter, belge ve bilgileri, hasta mahremiyetini ihlal etmeyecek şekilde, ibrazını isteyebilir. (2)Kurum, Kanunda belirtilen görevleriyle ilgili olarak sözleşmeli hizmeti sunucuları ile diğer sağlık hizmeti sunucularının yürüttüğü hizmet ve işlemleri kontrol yetkisine sahiptir. Kurum, bu yetkisini görevlendirdiği personeli vasıtasıyla veya kamu kurumları ve özel kurumlardan hizmet satın almak suretiyle kullanabilir." hükmü yer almaktadır.
2009 yılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kapsamındaki Kişilerin Türk Eczacıları Birliği Üyesi Eczanelerden İlaç Teminine İlişkin Protokolün, Kurumun gerek görüldüğü hallerde bu Protokolün uygulanmasıyla ilgili hususları, eczane nezdinde yapılacak olan da dahil olmak üzere Kurum Başkanlık Müfettişleri veya Kurum yetkilileri marifeti ile her zaman incelettirebileceği hükmünü içeren 6.16.maddesinde ve yukarıda verilen mevzuat hükümlerinde, Kurumun, eczanelerin de dahil olduğu sağlık hizmeti sunucularını, bu Kanunda belirtilen görevleriyle ilgili olarak yürüttükleri hizmet ve işlemleri kontrol yetkisine sahip olduğu anlaşılmaktadır.
Genelgenin 1.maddesinde denetim birimi ve ekibinin kimlerden oluşacağı, 2.ve 3.maddesinde denetim birimi ve denetim ekibinin görev, yetki ve sorumluluklarının belirlendiği, 4.maddesinde sağlık hizmeti sunucularının denetime yardımcı olmaları için ne yapacaklarına dair yükümlülükleri, 5.maddesinde denetim birimi ve ekibine denetim esnasındaki tutum ve davranışlarının nasıl olması gerektiği de dahil olmak üzere verilecek eğitimin mahiyeti, 6.maddesinde planlı ve gerekçeli denetim adı altında sağlık hizmeti sunucularının denetime alınma işlemleri, 7.2. maddesinde eczanenin denetime alınma usulünün düzenlendiği, 8.maddede de denetim tutanak ve raporlarının düzenlenme usulünün düzenlendiği görülmüştür.
Her ne kadar davacı tarafından, denetimin usulüne uygun sınırları belli bir düzenleme ile gerçekleşmesi ve eczacıların temel hak ve özgürlüklerinin ihlaline sebep vermeyen keyfi davranışların önünü açmayan düzenlemeler gerektirdiği ancak dava konusu Genelgenin bu vasıfları taşımadığı, özellikle de Kurum yetkililerince eczanelerde denetim esnasında bilgi ve belgelerin ibrazını istemek yerine eczacılara kötü muamele edildiği, özel eşya ve üst arama hakkını kendilerinde gördükleri iddia edilmiş ise de Genelgede yetkililere bu hakkı tanıyan bir ibare görülmemiştir. Ayrıca 02.09.2009 tarih ve 11.428.547 sayılı yazı ile davalı SGK Başkanlığı'nca, eczane denetimlerinin 2009 yılı Protokolüne uygun şekilde yapılması gerektiği ve denetim yapılacak eczanenin bağlı bulunduğu Bölge Eczacı Odasından denetçi eczacının görevlendirilmesinin tüm SGK İl Müdürlüklerine bildirilmiş olduğu da görülmüştür.
Bu durumda, sağlık hizmet sunucularının bu hizmete ilişkin ödeme belgesi ve eklerinin düzenlenmesinde, mevzuat, sözleşme/protokol hükümlerine uygun hareket edip etmediklerinin, Sosyal Güvenlik İl Müdürlükleri bünyesinde görevli personel tarafından fiilen denetiminin yapılması, denetimi yapacak personelin yetki ve sorumlulukları, denetim sonunda düzenlenecek tutanak ve raporlarda belirtilen hususlar hakkında yapılacak iş ve işlemleri belirlemek üzere yürürlüğe konulan Genelgenin eczanelere ilişkin kısmında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın REDDİNE, aşağıda dökümü yapılan yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre ...-TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine , bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyizen başvurabileceğinin taraflara bildirilmesine, 13.10.2015 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY
Dava, davalı Kurumca çıkarılan "Sağlık Hizmeti Sunucularının Denetim Usul ve Esasları" konulu 06.07.2009 tarih ve 2009/89 sayılı Genelgenin eczanelere ilişkin kısmının iptali istemiyle açılmıştır. Dava konusu Genelge, sağlık hizmeti sunucularından satın alınan sağlık hizmetlerinin genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilere sunulması ile bu hizmetlere ilişkin ödeme belgesi ve eklerinin düzenlenmesinde, sağlık hizmeti sunucularının mevzuat, sözleşme-protokol hükümlerine uygun hareket edip etmediklerinin, Sosyal Güvenlik İl Müdürlükleri bünyesinde görevli personel tarafından fiilen denetiminin yapılması, denetimi yapacak personelin yetki ve sorumlulukları, denetim sonucunda düzenlenecek tutanak ve raporlarda belirtilen hususlar hakkında yapılacak iş ve işlemleri belirlemek üzere yürürlüğe konulmuştur.
Genelgenin yasal dayanağı olarak 5510 sayılı Kanunun 73. ve 78.maddeleri gösterilmiş; davalı İdare de savunmasında denetimin dayanağının 5510 sayılı Kanunun 59. ve 78. maddeleri ile 2009 yılı İlaç Temini Protokolünün 6.16. maddesi olduğu ifade edilmiştir. 5510 sayılı Kanunun söz konusu maddelerine baktığımızda Kurumun sağlık hizmeti sunucularını denetleme yetkisinin bulunduğunu ancak denetleme ve belgelerle ilgili kontrol yetkisinin, yönetmelikle düzenlenmesi gerektiğini görmekteyiz. 5510 sayılı Kanunun 73.maddesinin son fıkrasında sağlık hizmeti satın alma sözleşmelerinin hazırlanması ve akdedilmesi, sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usûl ve esasların, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği, 59.maddesinde bu maddenin uygulanmasına ilişkin usûl ve esasların, Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.
Kanunun 59.maddesine dayanılarak hazırlanan 27.09.2008 tarih ve 27010 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Kamu İdarelerinin Denetim Elemanlarınca Yapılacak Tespitler Hakkında Yönetmelikte, Yönetmeliğin amaç ve kapsamı, kamu idarelerinin denetim elemanlarınca kendi mevzuatları gereğince, işyerlerinde yapacakları her türlü soruşturma, denetim ve incelemeler sırasında çalıştırılanların sigortalı olup olmadığını da tespit ederek, sigortasız çalıştırılanları Kuruma bildirmek ayrıca bu Kanuna göre sigortalı sayılanların prime esas kazançlarının veya sigortalı gün sayılarının eksik bildirilmesi sonucunu doğuran tespitlerinin de Kuruma bildirimi olarak düzenlenmiştir. Dolayısıyla Genelgeye dayanak gösterilen Kanun'un 59.maddesine dayanılarak hazırlanan Yönetmelikte, eczanelerin de dahil olduğu sağlık hizmeti sunucularının denetimine ilişkin usul ve esaslara yer verilmemiştir.
Dava konusu Genelgede ise denetim birimi ve ekibinin kimlerden oluşacağı, görev, yetki ve sorumlulukları, sağlık hizmeti sunucularının denetim esnasında yükümlülükleri, denetime alınma işlemi ve usulünün düzenlendiği görülmüştür.
Hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yaptığı düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılan ve temel hak güvencelerinde korunan ortak değerdir. Ayrıca, hukuk devletinde, idareye tanınan takdir yetkisi mutlak ve sınırsız olmayıp, kamu yararı ve hizmet gerekleriyle sınırlıdır ve takdir yetkisine dayalı olarak tesis edilen işlemlerin hukuken geçerli sebeplere dayanması gerekmektedir.
Bu durumda yukarıda bahsi geçen Yasa hükümleri gereği yönetmelikle düzenlenmesi gereken bir konunun genelge ile düzenlenmesinde idare hukukunun kural ve ilkelerine uyarlık bulunmadığından, dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği oyuyla, davanın reddine dair çoğunluk görüşüne katılmıyorum.