Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2013/3551 E. , 2019/2107 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2013/3551
Karar No:2019/2107
TEMYİZ EDEN (DAVALI): Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
VEKİLİ: ...
KARŞI TARAF (DAVACI): ...
VEKİLLERİ: ...
İSTEMİN_KONUSU: ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E: ..., K: ... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirketin, "... ili, ... ilçesi, ..., Cumhuriyet Mahallesi, ... Caddesi, ... Kümesi No: ... " adresinde faaliyet gösteren bayisi ... Petrol Akar. Gıda İnş. Mak. Turz. San. ve Tic. Ltd. Şti.'ye ait akaryakıt istasyonunda kendi ürünlerinin pazarlandığı anlaşılacak şekilde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamadığından bahisle 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin 2 numaralı alt bendi uyarınca ...-TL idari para cezası ile cezalandırılmasına ilişkin 18/07/2012 tarih ve ... sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; ... İl Jandarma Komutanlığı'nca yapılan 23/03/2012 tarihli denetim sonucunda dağıtıcı değişikliğinin yapıldığı 19/01/2012 tarihinden sonra da söz konusu akaryakıt istasyonunda eski dağıtım şirketine ait logo, marka ve panoların kullanılmaya devam edildiğinin görüldüğü, her ne kadar davalı idarece dağıtıcı lisansı sahiplerinin de, dağıtıcı değişikliğinin lisansa derç tarihinden itibaren en geç iki ay içerisinde akaryakıt istasyonundaki kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamakla yükümlü oldukları ifade edilmekte ise de, mevzuat uyarınca bayilik sözleşmesinin herhangi bir nedenle sona ermesinin ardından eski dağıtım şirketi ile ilgili tüm belirtilerin kaldırılmasından ve faaliyete yeni dağıtıcı firmanın ürünlerinin pazarlandığının anlaşılacağı şekilde devam edilmesinden bayilerin sorumlu tutulduğu dikkate alındığında, önceki dağıtım firmasının kurumsal kimlik işaretlerinin akaryakıt istasyonundan kaldırılmasında davacı şirketin kanuni bir yükümlülüğünün bulunmadığı, önceki kurumsal işaretler sökülmeden yeni marka ve logonun takılmasının fiilen mümkün olmadığı, bu sorumluluğun ise bayiye ait olduğu, ayrıca mezkur akaryakıt istasyonunun sahibi olan şirketin, bayilik sözleşmesinden kaynaklanan edimlerini yerine getirmemiş olması karşısında dağıtım şirketinden akaryakıt istasyonuna kendi kurumsal kimliğini giydirmesinin beklenmesinin ticari hayatın olağan işleyişine ve hakkâniyete aykırı olacağı anlaşıldığından, bayilik lisansı sahibinin sorumluluğunda olan kurumsal kimlik çalışmalarının tamamlanmaması eylemi nedeniyle dağıtıcı lisansı sahibi olan davacı şirketin sorumlu tutularak ...-TL idari para cezası ile cezalandırılmasına yönelik dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka aykırı bulunarak işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davalı idare tarafından, 5015 sayılı Kanun ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği uyarınca dağıtıcı lisansı sahiplerine çeşitli bildirim yükümlülükleri getirildiği, bu sebeple usul ve yasaya aykırı Mahkeme kararının bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davacı tarafından, eski dağıtıcı şirket ile ilgili tüm belirtilerin kaldırılmasının bayinin yükümlülüğünde olduğu, dolayısıyla dava konusu Kurul kararının mevzuata aykırı olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ:
Dava konusu Kurul kararının tesis edildiği tarihten sonra 7164 sayılı Maden Kanunu İle Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile değiştirilen 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinde, Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için öncelikle ihtarın yapılacağı, sonrasında ihtarın sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Bahse konu mevzuat değişikliklerine uyum sağlamak üzere, 14/03/2019 tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile, "Dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması" eyleminin niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı, bu nedenle bahse konu fiile yönelik olarak öncelikle ihtar yapılması gerektiği anlaşıldığından, dava konusu işlemden sonra yürürlüğe konulan ve davacı şirketin lehine yeni bir uygulama olduğu açık olan ihtar koşuluna uyulmaksızın tesis edilen idari para cezası uygulanmasına yönelik işlemde hukuka uygunluk bulunmadığından temyiz isteminin reddi ile Mahkeme kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN
MADDİ OLAY :
Dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirkete bağlı olarak faaliyet gösteren bayiye ait akaryakıt istasyonunda 23/03/2012 tarihinde gerçekleştirilen denetimde, dağıtıcıya ait marka ve logonun yer almadığının tespit edildiği, bayisine ait akaryakıt istasyonunda kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamamış olması nedeniyle dağıtıcı lisansı sahibi davacı şirkete 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 18. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları ile 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 4. maddesinin birinci fıkrasının (g) bendine aykırı hareket ettiğinden bahisle Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 2. fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendi uyarınca 339.814.-TL idarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararının tesis edildiği ve bu işlemin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde, Petrol Piyasası Kanunu hükümlerine, çıkarılan yönetmelik hükümlerine, Kurul tarafından onaylanan tarife ve yönetmeliklere, lisans hüküm ve şartlarına ve Kurul kararlarına aykırı davranıldığı durumlarda, idarî para cezası vermek Kurul'un görevleri arasında sayılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri" başlıklı 4. maddesinde, lisansın, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verdiği, lisans ile tanınan hakların; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılacağı; "İdari para cezaları" başlıklı 19. maddesinin ikinci fıkrasının (b) bendinin (2) numaralı alt bendinde, sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi hâlinde, sorumlulara ikiyüzellibin Türk Lirası idarî para cezası verileceği kurala bağlanmıştır.
06/07/2007 tarih ve 26574 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Petrol Piyasasında Dağıtıcı Lisansı Sahiplerinin Bayi Denetim Sistemine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul Kararının 4. maddesinin (g) bendinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin ilk defa lisans alacak olan bayiler için lisans alma tarihinden, lisanslı bayinin dağıtıcı değiştirmesi hâlinde ise dağıtıcı değişikliğinin lisansa derç tarihinden itibaren en geç iki ay; dağıtıcı şirket birleşmeleri veya dağıtıcı şirketin devredilmesi durumunda birleşme veya devirden itibaren altı ay içerisinde akaryakıt istasyonundaki kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlayacakları belirtilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 3. maddesinde, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde; diğer genel hükümlerin ise, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinin birinci fıkrasında, Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı kurala bağlanmış; 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 7. maddesinde, "işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı kimseye ceza verilemez ve güvenlik tedbiri uygulanamaz. İşlendikten sonra yürürlüğe giren kanuna göre suç sayılmayan bir fiilden dolayı da kimse cezalandırılamaz ve hakkında güvenlik tedbiri uygulanamaz. Böyle bir ceza veya güvenlik tedbiri hükmolunmuşsa infazı ve kanuni neticeleri kendiliğinden kalkar. Suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanun uygulanır ve infaz olunur." kuralına yer verilmiştir.
7164 sayılı Maden Kanunu İle Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 20. maddesinde değişiklik yapılmış, anılan maddenin ikinci fıkrası, "Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi halde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir." şeklini almıştır.
5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında, 14/03/2019 tarih ve ... sayılı Kurul kararı ile, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller belirlenmiş, "Dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması" bu fiiller arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari işlemlerin yargısal denetimi, kural olarak, işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hukuki düzenlemelere göre yapılır. Ancak idari yaptırım uygulanmasına yönelik işlemin dayanağı olan kuralın yürürlükten kaldırılması veya işlemin tesisinden sonra idari yaptırım uygulanan kişilerin lehine sonuç doğuracak nitelikte düzenleme yapılması halinde yeni hukukî durumun dikkate alınması gerekmektedir.
Kanunların zaman bakımından uygulanmasına yönelik ilkelere göre, kanunda çerçevesi çizilmiş olmak ve kanuna aykırı olmamak şartıyla kabahat oluşturan fiillerin düzenleyici idari işlemlerle belirlenmesinin, sonraki tarihli düzenlemelerle bu fiillerin kabahat olmaktan çıkartılmasının, kabahat niteliğindeki fiillere yönelik cezaların hafifletilmesinin veya cezaların uygulanma koşullarının değiştirilmesinin lehe düzenleme kapsamında değerlendirilmesi gerektiği; buna karşılık, idari yaptırımın türü, süresi ve miktarının doğrudan düzenleyici idari işlemlerle belirlenmesinin mümkün olmadığı, kanunla düzenlenmesi gerektiği anlaşılmakta olup, 5015 sayılı Kanun’da anılan düzenlemelerin aksine bir hüküm yer almadığından, gerek düzenleyici gerekse bireysel idari işlemler bakımından Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun idarî yaptırımlara yönelik işlemlerinde anılan Kanun’un genel hükümlerinin dikkate alınması gerektiği açıktır. Bu açıdan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu’nun düzenleme yetkisi, 5015 sayılı Kanun’un belirlediği çerçeve ve kanunların zaman bakımından uygulanmasına yönelik kural ve ilkelerle sınırlandırılmış bulunmaktadır.
Bakılan uyuşmazlıkta, davacı şirkete, dağıtıcısı olduğu akaryakıt istasyonunda amblem ve işaretler ile fiyat ilan panosunun bulunmadığından bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesi uyarınca idari para cezası verilmiş olmakla birlikte; 7164 sayılı Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde değişiklik yapılarak, lisans sahibi kişiler hakkında 5015 sayılı Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine yahut Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine, Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi gerektiğinin, aykırılığın giderilmemesi halinde faaliyetin geçici olarak durdurulabileceğinin ihtar edileceği, verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumun devam ettirilmesi halinde piyasa faaliyetinin altmış gün süre ile geçici olarak durdurulacağı, geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıkların giderilmemesi halinde faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılacağı ve gerekli idari yaptırımların uygulanacağına yönelik olarak önceki düzenlemelerden farklı mahiyette usul ve esaslar belirlendiği, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesine istinaden Kurul tarafından alınan 14/03/2019 tarih ve ... sayılı kararla, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanacağına yönelik kural kapsamında, "dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması" fiilinin, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer verilen mevzuat kuralları idari yaptırımların hukuki rejimine yönelik ilkeler çerçevesinde incelendiğinde, dağıtıcı lisansına sahip olan ve belirli bir süre içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamakla yükümlü kılınan davacı şirkete yönelik olarak 27/06/2007 tarih ve 1240 sayılı Kurul kararının 4. maddesinin (g) bendinde belirtilen kurumsal kimlik çalışmalarının mevzuatta öngörülen süre içerisinde tamamlanmadığından bahisle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca idari para cezası verilmiş ise de, anılan Kanun'da sonradan yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere 14/03/2019 tarih ve ... sayılı Kurul kararının alındığı ve bahse konu kararda dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması fiilinin 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde belirtilen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı ve anılan düzenlemenin davacı şirketin lehine olduğu görülmektedir.
Bu durumda, her ne kadar dağıtıcı lisansına sahip davacı şirkete bayisindeki kurumsal kimlik çalışmalarını süresi içerisinde tamamlamadığından bahisle idari para cezası verilmiş ise de, yukarıda belirtilen 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişikliklere uyum sağlamak üzere alınan düzenleyici Kurul kararı ile, dağıtıcının sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması fiilinin niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayıldığı dikkate alındığında, davacı şirketin, lehe düzenlemeyle getirilen ihtar kapsamında değerlendirilmesi gereken sözleşmeli bayisinde süresi içerisinde kurumsal kimlik çalışmalarını tamamlamaması şeklindeki fiiline yönelik olarak idari para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk, işlemin iptali yolundaki Mahkeme kararında sonucu itibarıyla hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin reddine,
2. Dava konusu işlemin iptali yolundaki ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E: ... , K: ... sayılı temyize konu kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından anılan Mahkeme kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4.Posta giderleri avansından artan tutarın davalıya iadesine,
5. Dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 18/06/2019 tarihinde esasta oybirliği gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.
(X) GEREKÇEDE KARŞI OY :
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Çeşitli Hükümler" başlıklı İkinci Kısmının "Cezalar, İdarî Yaptırımlar, Dava Hakkı, Yönetmelik ve Yürürlükten Kaldırılan ve Uygulanmayacak Hükümler" başlıklı Birinci Bölümünde yer alan "İdarî Para Cezaları" başlıklı 19. maddesinde idarî para cezaları ile ilgili düzenlemelere yer verilmiş; "Ön Araştırma, Soruşturma ve Dava Hakkı" başlıklı 21. maddesinde ise, Kurulun re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vereceği belirtilmiştir.
Aktarılan bu Kanun hükümlerine göre, Kurulun idarî para cezası verilmesini gerektiren hâllerle ilgili olarak re'sen veya kendisine intikal eden ihbar veya şikâyetler üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar vermesi gerektiği açıktır.
Öte yandan, 21. maddenin başlığında ve içeriğinde 19. maddede öngörülen idarî para cezasını gerektiren hâllerin ön araştırma veya soruşturma zorunluluğundan muaf tutulduğuna dair hiçbir ifadeye yer verilmediğinden, 21. maddede tüm idarî cezaları için zorunlu tutulan idarî usulün, 19. maddede öngörülen idarî cezalar için de uygulanmasının yasal bir yükümlülük olduğu ortadadır.
Keza, modern idare hukuku uygulamalarında kişilere idarî ceza verilmeden önce idarî soruşturma yapılması ve cezanın bir soruşturma sonucu verilmesi "idarî usul" kurallarının önemli bir kısmını oluşturmakta olup, regülasyon otoritelerinin verdiği idarî cezalarda bu uygulama çok daha belirgindir.
Nitekim, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde 28/03/2013 tarih ve 6455 sayılı Kanun'un 44. maddesiyle yapılan değişiklik ile, idarî para cezalarının, ön araştırma veya soruşturma aşamasının tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanacağı kuralı getirilmiştir.
Bu itibarla, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde düzenlenen idarî para cezasını gerektiren hâllerin gerçekleştiğinin Kurul tarafından re'sen belirlenmesi veya bu konuda Kurula ihbar veya şikâyetlerin intikal etmesi üzerine Kurul tarafından doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verilmesi zorunlu olmasına rağmen, davacı şirket hakkında ön araştırma veya soruşturma yapılmadan idarî para cezası uygulanmasına ilişkin Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmadığından Mahkeme kararının belirtilen gerekçeyle onanması gerektiği oyu ile kararın gerekçesine katılmıyorum.