DANIŞTAY İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU 2013/5130 E. , 2015/4437 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İDARİ DAVA DAİRELERİ KURULU
Esas No : 2013/5130
Karar No : 2015/4437
Temyiz Eden (Davacı) :
Karşı Taraf (Davalılar) :
İstemin Özeti : Danıştay Beşinci Dairesinin 07/12/2012 günlü, E:2009/2065, K:2012/8539 sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması, davacı tarafından istenilmektedir.
...nın Savunmasının Özeti : Savunma verilmemiştir.
...nın Savunmasının Özeti : Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
...nın Savunmasının Özeti : Temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi :
Düşüncesi : Temyiz isteminin reddi ile Daire kararının redde ilişkin kısmının onanması, ehliyet yönünden redde ilişkin kısmının ise gerekçesi değiştirilerek onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunca dosya incelendi, gereği görüşüldü:
Dava; ... Vergi Dairesi Müdürlüğünde gelir uzmanı olarak görev yapan davacı tarafından, Vergi Dairesi Müdürlüğünce Vergilendirme 1 Servisinde görevlendirilmesine ilişkin 29/01/2009 günlü işlemin ve 07/09/2005 günlü, 25929 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 23, 24, 32. maddelerinin, 24/12/1994 günlü, 22151 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 13, 14, 19, 22, 24. maddelerinin, 15/02/2007 günlü, 26435 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gelir Uzmanlığı Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliği'nin 4 ve 5. maddelerinin gelir uzmanı ve gelir uzmanı yardımcısını ilgilendiren hüküm ve ifadelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Danıştay Beşinci Dairesinin 07/12/2012 günlü, E:2009/2065, K:2012/8539 sayılı kararıyla; davacı, dava dilekçesinin istem ve sonuç kısmında Vergi Dairesi Başkanlıkların Kuruluş ve Görev Yönetmeliğinin 23. ve 24. maddelerinin tamamının, Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliğinin 19. maddesinin tamamının iptalini istediğini belirtmekte ise de, dava dilekçesinin içeriğinde, 07/09/2005 günlü, 25929 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin "Vergi Dairesi Başkanlıklarının Yönetimi ve Kadro Dağılımı" başlıklı Üçüncü Kısmında yer alan 23. maddesinin, (c) ve (i) bentlerini belirterek, 24. maddenin (b) ve (c) bentleri ile bu maddenin son fıkrasındaki "Şube yöneticisi; şubelerin faaliyet alanı, çalışan personel sayısı ve işlem hacmine göre, müdür, vergi dairesi müdür yardımcısı, vergi istihbarat uzmanı, gelir uzmanı veya şefler arasından görevlendirilir." hükmünün, Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 19. maddesinin (f) bendindeki ilgili ifadelerin iptalini istemiş olduğundan, anılan bu maddelerin, sözü edilen bentlerindeki gelir uzmanı unvanını ilgilendiren ifadeler yönünden incelendiği; 07/09/2005 günlü, 25929 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin "Vergi Dairesi Başkanlıklarının Yönetimi ve Kadro Dağılımı" başlıklı Üçüncü Kısmında yer alan 23. maddesinin, "Grup müdürlüklerine bağlı müdürlükler, müdürlerin yönetiminde, görevlendirilen vergi dairesi müdür yardımcıları, vergi istihbarat uzmanları, gelir uzmanları, şefler, vergi istihbarat uzman yardımcıları, gelir uzman yardımcıları ve diğer memurlar aracılığı ile iş ve işlemlerini yerine getirir." hükmünü içeren (c) bendinde yer alan gelir uzmanı ifadesi ile, (i) bendinin, "(Değişik bent: 15/02/2007-26435S.R.G. Yön/10.mad) Vergi dairesi başkanı yeterli sayıda personeli bulunmadığı takdirde; müdürlüklerin yönetimini sırasıyla vergi denetmenlerine, vergi dairesi müdür yardımcılarına, müdür yardımcılarına, vergi istihbarat uzmanlarına, gelir uzmanlarına ve şeflere, bölümlerin yönetimini gelir uzmanlarına veya şeflere, servislerin yönetimini ise uygun göreceği personele verebilir." hükmünde yer alan gelir uzmanı ifadesi ve 24. maddenin son fıkrasındaki hükmün, dava konusu bireysel işlemin dayanağını oluşturmadığı; Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin, 15/02/2007 günlü, 26435 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 13. maddesi ile değişik 32. maddesinin de dava konusu görevlendirmeye ilişkin bireysel işleme dayanak alınamayacağı; 24/12/1994 günlü, 22151 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 13. maddesinin Vergi Dairesi Başkanlığı Yönetimine ilişkin (A) bendinin " ...Vergi müdürlüğü bünyesinde kurulan bölümler, müdür yardımcısı, servisler servis şefi tarafından yönetilir. Ancak, tarama ve kontrol bölümünün yönetimi doğrudan vergi müdürüne aittir. Vergi müdürü, iş hacmi fazla olan bölüm ve servislerde, birden fazla müdür yardımcısı görevlendirebilir. Yeterli sayıda müdür yardımcısı bulunmamasi halinde, bir müdür yardımcısı birden çok bölümün veya servisin yönetimi ile görevlendirilebilir. Bir bölümün veya birden fazla servisin yönetimi bir servis şefine verilebilir. Vergi müdürü, yeterli sayıda şef bulunmadigi takdirde, servis yönetimini varsa gelir uzmanlarından yoksa memurlardan birine verebilir.", Vergi Dairesi Müdürlüğü Yönetimine iliskin (B) bendinin "... Bölüme bağlı servisler, servis şefleri tarafindan yönetilir. Servis şefi en az bir, en çok iki servisin yönetimi ile görevlendirilebilir. Vergi dairesi müdürü, yeterli sayıda servis şefi bulunmadığı takdirde, servisin yönetimini varsa gelir uzmanlarından yoksa memurlardan birine verebilir." hükmünde yer alan gelir uzmanı ifadelerinin ve 19. maddesinin (f) bendinin "Bölüm yönetiminin servis şefine, servis ve masa yönetiminin gelir uzmanı, gelir uzman yardımcısı veya memura verilmesi ve bu görevlerin geri alınması halinde, durumu defterdarlığa veya vergi dairesi başkanına bildirmek." hükmünde yer alan gelir uzmanı ifadesinin, 22. maddesindeki "...Tahakkuk ve tahsilata iliskin iş ve işlemlerin zamanında ve doğru olarak yerine getirilmemesinden doğan Hazine zararlarından, o iş ve işlemi yapan servis şefi, gelir uzmanı, gelir uzman yardımcısı ve memur ile birlikte sorumlu tutulurlar." hükmünde yer alan gelir uzmanı ifadesinin, 24. maddesindeki "Gelir uzmanları, gelir uzman yardımcıları ve memurlar yönetmelik, yönerge ve diger mevzuatta belirtilen iş ve işlemlerden kendilerine verilenleri yapmakla görevlidirler. Ancak veznedar, tahsildar ve icra memurları, mükeffel memurlar arasından seçilir. Gelir uzmanları görevlendirildikleri bölümün yönetiminden sorumlu müdür yardımcısı tarafindan kendilerine verilen görevleri mevzuata uygun olarak ve zamanında yerine getirmemekten dolayı müdür yardımcısına karşı sorumludurlar. Gelir uzman yardımcıları ve memurlar servisin yönetiminden sorumlu memur, şef, müdür yardımcısı ve müdür tarafindan verilen işleri belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde yerine getirmekle yükümlü olup, kendilerine verilen görevleri, mevzuata uygun olarak ve zamanında yerine getirmemekten dolayı servis şefine karşı sorumludurlar. Gelir uzmanları, gelir uzman yardımcıları ve memurlar, tahakkuk ve tahsilata ilişkin işlemlerin zamanında ve doğru olarak yerine getirilmemesinden doğan Hazine zararlarından sorumlu tutulurlar." düzenlemesinin iptalini istemekte ise de; bu düzenlemelerin de dava konusu bireysel işlemin dayanağını oluşturmadığı; Gelir Uzmanlığı Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliği'nin 4. maddesinde yer alan, " (1) Gelir uzmanlarının görevleri şunlardır: a) Kanun, tüzük, yönetmelik, yönerge ve diğer mevzuatta belirtilen iş ve işlemlerden kendilerine verilenleri yapmak, b) Amirleri tarafından verilen diğer görevleri yapmak." hükmü ile 5. maddesinde yer alan, "(1) Gelir uzmanları ve gelir uzman yardımcıları görevlendirildikleri servis veya bölümde servis sorumlusu olarak görevlendirilen personel, müdür yardımcısı veya müdür tarafından, kendilerine verilen görevlerin mevzuata uygun olarak ve zamanında yerine getirilmesinden servis sorumlusu olarak görevlendirilen personele, müdür yardımcısına veya müdüre karşı sorumludurlar. (2) Gelir uzman ve gelir uzman yardımcıları da tahakkuk ve tahsilata ilişkin işlemlerin zamanında ve doğru olarak yerine getirilmemesinden doğan Hazine zararlarından sorumlu tutulurlar." hükmündeki gelir uzmanını ilgilendiren düzenlemelerin, Vergi Dairesi Müdürü tarafından kurulan, davacının Vergilendirme 1 Servisinde görevlendirilmesine ilişkin dava konusu bireysel işlemin dayanağını oluşturan düzenlemeler olmadığının anlaşıldığı; bu nedenle, dava konusu bireysel işlemin dayanağını oluşturmadığından, yukarıda belirtilen düzenleyici işlemler nedeniyle menfaati ihlal edilmeyen davacının, dava konusu bireysel işlemle birlikte yukarıda anılan bu düzenlemelerin iptalini istemekte ehliyetinin bulunmadığı; davacının, dava konusu 29/01/2009 günlü bireysel işlemin ve Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 24. maddenin (b) ve (c) bentleri ile, Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 14. maddesindeki gelir uzmanını ilgilendiren görevlendirmeye ilişkin hüküm ve ifadelerin iptali istemine gelince; Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 24. maddesinin (b) bendinde, "Vergi istihbarat uzmanları, gelir uzmanları, vergi istihbarat uzman yardımcıları, gelir uzman yardımcıları ile şefler ve diğer personelin görev yapacağı müdürlüğü belirlemeye, gerektiğinde değiştirmeye ilgili grup müdürleri", (c) bendinde, "Müdürlüklerde görev yapan vergi dairesi müdür yardımcılarının, vergi istihbarat uzmanı, gelir uzmanı, vergi istihbarat uzman yardımcıları, gelir uzman yardımcıları ile şefler ve diğer memurların çalışacakları birimleri belirlemeye, gerektiğinde değiştirmeye ilgili müdürler, ... yetkilidir. ..." hükmünün; Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin, 14. maddesinde "Görevlendirme aşağıdaki şekilde olur: A) Vergi Dairesi Başkanlığında Görevlendirme: Vergi müdürlerinin görevlendirilecekleri bölümleri ve diğer hizmet birimleri servislerinde görevlendirilecek şef ve memurların hangi serviste görevlendirileceklerini belirlemeye ve gerektiğinde değiştirmeye vergi dairesi başkanı; vergi müdürlüğünde görev yapan müdür yardımcısı, servis şefi, gelir uzmanı, gelir uzman yardımcısı ve diğer memurların hangi servislerde görevlendirileceklerini belirlemeye ve gerektiğinde değiştirmeye de vergi müdürleri yetkilidir." hükmünün yer aldığı; 5345 Sayılı nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un "Taşra teşkilatı" başlıklı 23. maddesinde, Başkanlığın taşra teşkilatı vergi dairesi başkanlıkları ile vergi dairesi müdürlüklerinden oluştuğunun hüküm altına alındığı; aynı Yasa'nın "Kadrolar" başlıklı 32. maddesinde belirtildiği üzere Kanuna ekli 3 sayılı Cetvele göre gelir uzmanı kadrolarının taşra teşkilatında yer aldığı; bu durumda, 5345 sayılı Yasa uyarınca taşra teşkilatına ait bir kadro olan gelir uzmanı kadrosunda görev yapanların, nın taşra teşkilatı olan vergi dairesi başkanlıkları ile vergi dairesi müdürlüklerinin hangi biriminde görevlendirileceği konusunda grup müdürleri, müdürler ve vergi müdürlerinin yetkilerini öngören dava konusu düzenlemelerde gelir uzmanı unvanı yönünden 5345 sayılı Yasa'ya, dolayısıyla hukuka aykırılık bulunmamakta olup, söz konusu düzenlemeler uyarınca kurulan, davacının İstanbul Vergi Dairesi Müdürü tarafından görevlendirilmesine ilişkin dava konusu 29/01/2009 günlü işlemde de hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle, 29/01/2009 günlü işlemin ve Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliğinin 24. maddesinin (b) ve (c) bentleri ile, Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 14. maddesindeki gelir uzmanı unvanını ilgilendiren görevlendirmeye ilişkin hüküm ve ifadelerin iptali isteminin reddine, dava konusu diğer istemler yönünden 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15/1-b maddesi uyarınca davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmiştir.
Davacı, anılan kararı temyiz etmekte ve bozulmasını istemektedir.
Temyiz edilen kararla ilgili dosyanın incelenmesinden; davacı hakkında tesis edilen 29/01/2009 günlü görevlendirme işlemi ile Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliğinin 24. maddesinin (b) ve (c) bentleri ve Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 14. maddesi yönünden işin esası incelenmek suretiyle davanın reddi yolunda verilen Daire kararının usul ve hukuka uygun bulunduğu, davacı tarafından dilekçede ileri sürülen temyiz nedenlerinin kararın bu kısmının bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı sonucuna varılmıştır.
Daire kararının, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmına gelince;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinde, iptal davası; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukları ileri sürülen idari işlemlerin iptalleri amacıyla menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan dava olarak tanımlanmıştır.
Hukuk devletinin özünü; devletin hukuka bağlılığı, devlet organlarının hukukun içinde kalarak işlem ve eylemler yapabilmesi oluşturmaktadır. Anayasal bir ilke olarak, devletin tüm faaliyetlerinin yargısal denetime açık olması hukuk devletinin vazgeçilmez bir niteliği olup; yargı denetimi, hukuk devleti ilkesinin en önemli unsurlarından biri konumundadır. Şu kadar ki, yargısal denetim re'sen yapılan bir denetim olmayıp, usulüne uygun bir başvuru koşuluna bağlıdır. Bir idari işlemden dolayı iptal davası açılabilmesi için iptali istenilen idari işlem ile davacının bir menfaat ilişkisinin bulunması yeterli sayılmış olup; gerek doktrin gerekse içtihatlar, dava açmaya yetecek bir menfaat ilişkisinden söz edilebilmesi için bu ilişkinin meşru, davacıyı etkileyecek bir biçimde kişisel ve güncel olması gerektiğinde birleşmektedirler.
Söz konusu maddede yer alan ve iptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali", içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel olması idari işlemin mutlaka davacı hakkında uygulanmış olmasını gerektirmemektedir. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları davacının statüsü dikkate alınmak suretiyle ve her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliği de göz önünde tutularak belirlenmektedir.
Dava konusu uyuşmazlıkta, davacı, gelir uzmanı olarak görev yapan ve iptalini istediği Yönetmelik maddelerinin kendisine uygulanması ihtimali bulunan bir kamu görevlisidir. Nitekim, iptalini istediği maddeler, davacının görev yaptığı gelir uzmanı unvanına ilişkin maddeler olup, bir kamu görevlisinin, hakkında uygulanacak olan düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Bu itibarla, gelir uzmanı olarak görev yapan davacının, 07/09/2005 günlü, 25929 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 23/1-c, 23/1-i ve 32. maddelerinin, 24/12/1994 günlü, 22151 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 13, 19/f, 22, 24. maddelerinin, 15/02/2007 günlü, 26435 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gelir Uzmanlığı Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliği'nin 4. ve 5. maddelerinin iptalini istemede menfaatinin bulunduğu sonucuna varıldığından, Daire kararında bu yönden hukuka uyarlık görülmemiştir.
Ancak, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin, özel yasalarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştay'da ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, aynı maddenin 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisine karşı dava açabilecekleri belirtilmiştir.
Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi kurulmuş olması, uygulama işleminin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir. 2577 sayılı Yasa'nın 7. maddesinde belirtilen "uygulama işlemi" kavramı, düzenleyici işlemlere dayanılarak ilgililer hakkında tesis edilen ve onların menfaatlerinin ihlal edilmesi sonucunu doğuran, başka bir ifadeyle hukuksal durumlarında değişiklik yaratan işlemleri ifade etmektedir.
Bu bağlamda, 07/09/2005 günlü, 25929 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Dairesi Başkanlıklarının Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 23/1-c, 23/1-i ve 32. maddeleri, 24/12/1994 günlü, 22151 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Daireleri Kuruluş ve Görev Yönetmeliği'nin 13, 19/f, 22, 24. maddeleri, 15/02/2007 günlü, 26435 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gelir Uzmanlığı Görev, Çalışma ve Atama Yönetmeliği'nin 4. ve 5. maddelerinin iptalini istemekte davacının menfaatinin bulunduğu açık ise de; anılan Yönetmelik maddelerinin iptali istemiyle 26/03/2009 tarihinde açılan davada süre aşımı bulunduğundan, Daire kararının bu kısmı sonucu itibarıyla hukuka uygun bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin reddine, Danıştay Beşinci Dairesinin 07/12/2012 günlü, E:2009/2065, K:2012/8539 sayılı kararının, davanın esastan reddine ilişkin kısmının ONANMASINA, davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kısmının ise yukarıda belirtilen gerekçeyle ONANMASINA, kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 25/11/2015 gününde oybirliği ile karar verildi.