Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2014/1028 E. , 2017/2778 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2014/1028
Karar No : 2017/2778
Davacı : ... Anonim Şirketi ( Eski Unvan: ... Ltd. Şti.)
Vekili: ...
Davalı: Kamu İhale Kurumu
Vekili: ...
Davanın Özeti: 03.01.2009 tarih ve 27099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik) "Başvuruların yapılacağı yerler" başlıklı 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "...bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir. Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hâllerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir." ibaresinin, 6. fıkrasında yer alan, "Doğrudan Kuruma yapılan ve 15'inci madde uyarınca idareye gönderilen şikâyet başvurularında, dilekçenin idare kayıtlarına alındığı tarih, idareye başvuru tarihi olarak kabul edilir." kuralının, Yönetmeliğin "Şikâyet başvurusu üzerine inceleme" başlıklı 10. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "8'inci maddede belirtilen ve dilekçe ile ekinde yer alması zorunlu olan bilgi ve belgeleri içermeyen şikâyet başvurularında, söz konusu eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebilir. Eksikliklerin başvuru süresi içerisinde tamamlanmaması hâlinde idare tarafından başvurunun reddine karar verilir." kuralının, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 54. ve 56. maddelerinde, Yönetmeliğin dava konusu düzenlemelerindeki kısıtlamaya yer verilmediği ileri sürülerek; Kamu İhale Kurulu'nun 27.01.2014 tarih ve ... sayılı kararının ise, ihaleyi gerçekleştiren idarenin şikâyet başvusunun reddi kararı üzerine süresinde (26.12.2013 tarihinde) itirazen şikâyet başvurusunda bulunulduğu, yanlış makama başvurulduğu kabul edilse bile Kamu İhale Kurumu'na yapılan başvuru tarihinin ihaleyi gerçekleştiren idareye başvuru tarihi olarak değerlendirilmesi gerektiği, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 15. maddesinde ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 242. maddesinde yanlış makama yapılan başvuru tarihinin esas alındığı, dava konusu kararda başvurunun şekil yönünden de reddedildiği, yetki belgesinin hangi yönüyle usule uygun olmadığının belirtilmediği, eksikliğin giderilmesi için süre verilmeden başvurunun reddedilmesinin Anayasal hak olan hak arama özgürlüğünün kısıtlanması sonucunu doğurduğu ileri sürülerek iptali ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 54. maddesine 6518 sayılı Kanun'un 50. maddesiyle eklenen 9. fıkrasında yer alan, "Belirtilen hususlara aykırılık içeren ve henüz başvuru süresi dolmamış olan başvurulardaki eksiklikler, idare veya Kurumun bildirim yapma zorunluluğu bulunmaksızın, başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebilir." kuralı ile aynı maddenin 10. fıkrasında yer alan "Başvuruların ihaleyi yapan idare veya Kurum dışındaki idari mercilere ya da yargı mercilerine yapılması ve başvuru dilekçelerinin bu merciler tarafından ilgisine göre idareye veya Kuruma gönderilmesi hâlinde, dilekçelerin idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir." kuralının iptali için ... Mahkemesi'ne başvurulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Dava konusu düzenlemelerin, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 53. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak hazırlandığı, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelikte, başvuruya eklenecek belgelerin usulüne uygun sunulmaması durumunda, başvurunun reddine karar verileceği, 54. maddenin (c) bendinde de başvurunun şekil kurallarına uygun olmaması durumunda başvurunun reddedileceğinin açıkça belirtildiği, düzenlemelerin etkin bir idari denetim yapılabilmesi ve incelemelerin mümkün olan en kısa sürede tamamlanması amacına yönelik olarak getirildiği, bu nedenle hak arama özgürlüğüne aykırı bir unsur taşımadığı, 4734 sayılı Kanun'un 55. maddesinde yapılan değişikliğe ilişkin madde gerekçesinde şikâyet ve itirazen şikâyet süreçlerinin mümkün olan en kısa süre içerisinde sonuçlandırılmasının sağlanmasının amaçlandığı, anılan düzenlemelerle Avrupa Birliği müktesebatına uyum sağlanması ve zorunlu idari başvuru yolunun mümkün olan en kısa sürede tüketilmesini sağlama amacının kamu yararı doğrultusunda gözetildiği, davacının şikâyet ve itirazen şikâyet başvurularını süresinde yapmadığı, vekil sıfatını haiz avukatın yetkilendirildiği yetki belgesinin Yönetmelikte belirlenen usule uygun sunulmadığının tespit edildiği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi ...'nın Düşüncesi : Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "...bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir. Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hâllerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir." ibaresinin iptali isteminin süre aşımı nedeniyle reddine; Yönetmeliğin 9. maddesinin 6. fıkrasının ve 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemleri hakkında davanın reddine; dava konusu Kurul kararı yönünden ise işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı ...'ın Düşüncesi: Dava, Kamu İhale Kurulu'nun 27.01.2014 tarih ve ... sayılı kararı ile İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin "Başvuruların yapılacağı yerler" başlıklı 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "...bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir. Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hâllerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir." ibaresinin, 6. fıkrasında yer alan, "Doğrudan Kuruma yapılan ve 15'inci madde uyarınca idareye gönderilen şikâyet başvurularında, dilekçenin idare kayıtlarına alındığı tarih, idareye başvuru tarihi olarak kabul edilir." kuralının ve Yönetmeliğin "şikâyet başvurusu üzerine inceleme" başlıklı 10. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "8'inci maddede belirtilen ve dilekçe ile ekinde yer alması zorunlu olan bilgi ve belgeleri içermeyen şikâyet başvurularında, söz konusu eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebilir. Eksikliklerin başvuru süresi içerisinde tamamlanmaması hâlinde idare tarafından başvurunun reddine karar verilir." kuralının iptali ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 54. maddesinin 10. fıkrasında yer alan, "Belirtilen hususlara aykırılık içeren ve henüz başvuru süresi dolmamış olan başvurulardaki eksiklikler, idare veya Kurumun bildirim yapma zorunluluğu bulunmaksızın, başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebilir." kuralının iptali için Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın, "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" başlıklı 40. maddesine 4709 sayılı Kanun'un 16. maddesiyle eklenen ikinci fıkrasında, "Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır." kuralı yer almış, 40. maddenin 2. fıkrasının gerekçesinde, bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanmasının amaçlandığı, son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesinin hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk hâline geldiği belirtilmiştir.
İdari işlemlere karşı başvuru yollarının ayrıntılı düzenlemelerde yer alması, başvuru süresinin kısa olması veya olağan başvuru yollarına istisna getirilebilmesi nedeniyle işlemlere karşı hangi idari birime, hangi sürede başvurulacağının idarelerce işlemde belirtilmesi hukuk güvenliği ilkesinin gereğidir. Anılan Anayasa hükmü ile idareye, işlemlerinde ilgililerin kaç gün içinde, hangi mercilere başvurabileceklerini bildirme yükümlülüğü getirilmiştir.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 53. maddesinin (a) bendinde; "Bu Kanunla verilen görevleri yapmak üzere, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kamu İhale Kurumu, bu Kanun'da belirtilen esas, usul ve işlemlerin doğru olarak uygulanması konusunda görevli ve yetkilidir.", (b) bendinin ikinci ve üçüncü fıkralarında; "Kurum, görevlerinin yerine getirilmesinde resmi ve özel bütün kurum, kuruluş ve kişilerden belge, bilgi ve görüş isteyebilir. Belge, bilgi ve görüşlerin istenilen süre içerisinde verilmesi zorunludur. Kurum, kurul kararlarıyla bu Kanunun ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu'nun uygulanmasına ilişkin standart ihale dokümanı, tip sözleşme, yönetmelik ve tebliğler çıkarmaya yetkilidir. Kurul ve Kurum yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanır. Standart ihale dokümanları, tip sözleşmeler, yönetmelik ve tebliğler Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulur." düzenlemelerine yer verilmiş, Kanun'un 54. maddesinin 1., 2. ve 3. fıkralarında; ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabileceklerin, bu Kanun'da belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilecekleri, şikâyet ve itirazen şikâyet başvurularının dava açılmadan önce tüketilmesi zorunlu idari başvuru yolları olduğu, şikâyet başvurularının Kuruma hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle yapılacağı kurala bağlanmış, maddenin 9. fıkrasında; başvuruların ihaleyi yapan idare veya Kurum dışındaki idari mercilere ya da yargı mercilerine yapılması ve başvuru dilekçelerinin bu merciler tarafından ilgisine göre idareye veya Kuruma gönderilmesi hâlinde, dilekçelerin idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edileceği, belirtilen hususlara aykırılık içeren ve henüz başvuru süresi dolmamış olan başvurulardaki eksiklikler, idare veya Kurumun bildirim yapma zorunluluğu bulunmaksızın, başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebileceği, aynı maddenin 10. fıkrasının (c) bendinde de; başvurunun süre, usul ve şekil kurallarına uygun olmaması, usulüne uygun olarak sözleşme imzalanmış olması veya şikâyete konu işlemlerde hukuka aykırılığın tespit edilememesi veya itirazen şikâyet başvurusuna konu hususun Kurumun görev alanında bulunmaması hâllerinde başvurunun reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Anayasa'nın 40. maddesindeki düzenleme ile, son derece dağınık mevzuat karşısında idarelere, ilgililerin kaç gün içinde, hangi mercilere başvurabileceklerini bildirme yükümlülüğü getirildiği ve bu durumun hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması ve idarenin denetlenmesi yönünden zorunlu olduğu, başvuru süresinin kısa olması veya olağan başvuru yollarına istisna getirilmesi hâlinin ilgili kişilerin mağduriyetlerine yol açabileceği hususları göz önünde bulundurulduğunda, işleme karşı başvuru yolunun ve süresinin yanlış bildirilmesi veya hiç bildirilmemesi hâlinde kusurun başvuru sahiplerine yükletilemeyeceği açıktır.
Öte yandan, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ'in 11. maddesinin 7. fıkrasında, "Başvuru dilekçesi ve eklerinde Yönetmeliğin 8'inci ve 16'ncı maddelerinde sayılan bilgi ve/veya belgelerde eksiklik bulunması ve başvuru süresinin henüz dolmamış olması hâlinde, başvuru sahibi veya vekili/temsilcisi tarafından söz konusu eksikliklerin başvuru süresi içerisinde tamamlanmasını teminen eksik bilgi ve belgeler Kurumun www.ihale.gov.tr adresinde yayımlanır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Buna göre, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin dava konusu 9. maddesinin 5. ve 6. fıkrası ile Yönetmeliğin 10. maddesinin 2. fıkrası 4734 sayılı Kanun'un 54. maddesinin 9. ve 10. fıkralarına paralel düzenlemeler getirmiş olup, belirtilen Yönetmelik maddelerinde dayanağı Kanun hükümlerine aykırılık bulunmamaktadır.
Dava konusu 27.01.2014 tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali istemine gelince;
Yukarıda yer verilen mevzuat uyarınca, davacının başvurusunun reddine ilişkin işlemlerde başvuru yolu ve süresi gösterilmediğinden başvuru süresinin dolduğundan söz edilemeyeceği, davalı idare tarafından davacının başvurusunda yer alan eksik hususların Kurum'un internet sitesinde yayımlanması gerekirken yayımlanmadığı, bu nedenle de davacının eksik olduğu belirtilen hususları tamamlayamadığı anlaşıldığından davacının başvurusunun süre ve şekil yönünden reddinde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin dava konusu 9. maddesinin 5. ve 6. fıkrası ile 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali isteminin reddine, 27.01.2014 tarih ve ... sayılı Kurul kararının iptali isteminin ise kabulüne karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Dava, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik) "Başvuruların yapılacağı yerler" başlıklı 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "...bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir. Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hâllerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir." ibaresinin, 6. fıkrasında yer alan, "Doğrudan Kuruma yapılan ve 15'inci madde uyarınca idareye gönderilen şikâyet başvurularında, dilekçenin idare kayıtlarına alındığı tarih, idareye başvuru tarihi olarak kabul edilir." kuralının, Yönetmeliğin "Şikâyet başvurusu üzerine inceleme" başlıklı 10. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "8'inci maddede belirtilen ve dilekçe ile ekinde yer alması zorunlu olan bilgi ve belgeleri içermeyen şikâyet başvurularında, söz konusu eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebilir. Eksikliklerin başvuru süresi içerisinde tamamlanmaması hâlinde idare tarafından başvurunun reddine karar verilir." kuralının ve Kamu İhale Kurulu'nun 27.01.2014 tarih ve ... sayılı kararının iptali ile 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 54. maddesine 6518 sayılı Kanun'un 50. maddesiyle eklenen 9. fıkrasında yer alan, "Belirtilen hususlara aykırılık içeren ve henüz başvuru süresi dolmamış olan başvurulardaki eksiklikler, idare veya Kurumun bildirim yapma zorunluluğu bulunmaksızın, başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebilir." kuralı ve aynı maddenin 10. fıkrasında yer alan "Başvuruların ihaleyi yapan idare veya Kurum dışındaki idari mercilere ya da yargı mercilerine yapılması ve başvuru dilekçelerinin bu merciler tarafından ilgisine göre idareye veya Kuruma gönderilmesi hâlinde, dilekçelerin idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir." kuralının iptali için ... Mahkemesi'ne başvurulması istemiyle açılmıştır.
Davacının 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 54. maddesinin 10. fıkrasına ilişkin olarak ileri sürdüğü Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmemiştir.
4734 sayılı Kanun'a 6518 sayılı Kanun'un 50. maddesiyle eklenen 9. fıkrasının iptali için ... Mahkemesi'ne başvurulması istemi ise, bu kuralın bakılan davada uygulanma imkânı bulunmadığından geçerli görülmemiştir.
Dava, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik) "Başvuruların yapılacağı yerler" başlıklı 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "...bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir. Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hâllerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir." ibaresi yönünden incelendiğinde;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, dava açma süresinin özel kanunlarda ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu; aynı Kanun'un 4. fıkrasında da, ilânı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin, ilân tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulama işlemi yahut her ikisi aleyhine birden dava açabileceği; aynı Kanun'un 14. maddesinde "Dilekçeler üzerine ilk inceleme"nin düzenlendiği ve ilk inceleme konularından birisinin de "süre aşımı" olduğu; 15/1-b maddesinde ise, süre aşımı tespit edilmesi hâlinde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Buna göre, ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayan dava açma süresi içerisinde idari davaya konu edilmeyen düzenleyici işlemlerin, bu tarihten sonra davaya konu edilebilmeleri için, ilgili hakkında uygulama işlemi yapılmış olması; bireysel işlemin ise birlikte dava konusu yapıldığı düzenleyici işlemin uygulanması niteliğinde bulunması gerekmektedir.
03.01.2009 tarih ve 27099 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin "Başvuruların yapılacağı yerler" başlıklı 9. maddesinin 5. fıkrasında;
"Başvuruların idare veya Kurum dışındaki idari mercilere (Mülga ibare: 24/09/2013-28775 R.G./1.md.) yapılması ve başvuru dilekçelerinin bu merciler tarafından ilgisine göre ihaleyi yapan idareye veya Kuruma gönderilmesi hâlinde, bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir. Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hâllerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir." düzenlemesine yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden, uyuşmazlığın, ... Genel Müdürlüğü'nce 19.11.2013 tarihinde gerçekleştirilen "Hologram Tipi Bandrol" ihalesinde değerlendirme dışı bırakılan davacı şirket tarafından 26.12.2013 tarihinde Kamu İhale Kurumu'na itirazen şikâyet başvurusunda bulunulması üzerine, yapılan başvurunun Kurum tarafından Yönetmeliğin 15. maddesinin 2. fıkrası uyarınca ihaleyi gerçekleştiren idareye gönderilmesinden kaynaklandığı anlaşılmıştır.
Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrası ise, başvuruların idare veya Kurum dışındaki mercilere yapılmasına yönelik durumlara ilişkin düzenleme içerdiğinden, bu davada uygulanacak kural niteliğini taşımamaktadır.
Dava konusu işleme dayanak olarak alınamayacak dava konusu Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrasının, 2577 sayılı Kanun'un 7. maddesinin 1. fıkrasında belirlenen dava açma süresi içinde dava konusu edilmesi hâlinde incelenmesi mümkün olup; anılan maddenin 4. fıkrası uyarınca bu madde yönünden dava açma süresinin uygulama işlemi üzerine yeniden başlamasından söz edilemeyeceğinden, 03.01.2009 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmeliğin belirtilen maddesine karşı altmış günlük dava açma süresi geçirildikten sonra 31.03.2014 tarihinde kayda giren dilekçe ile açılan davanın bu kısmının süre aşımı nedeniyle incelenme imkânı bulunmamaktadır.
Dava, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmeliğin (Yönetmelik) "Başvuruların yapılacağı yerler" başlıklı 9. maddesinin 6. fıkrası ve 10. maddesinin 2. fıkrası yönünden incelendiğinde;
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 53. maddesinin (a) bendinde; "Bu Kanunla verilen görevleri yapmak üzere, kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kamu İhale Kurumu, bu Kanun'da belirtilen esas, usul ve işlemlerin doğru olarak uygulanması konusunda görevli ve yetkilidir.", (b) bendinin ikinci ve üçüncü fıkralarında; "Kurum, görevlerinin yerine getirilmesinde resmî ve özel bütün kurum, kuruluş ve kişilerden belge, bilgi ve görüş isteyebilir. Belge, bilgi ve görüşlerin istenilen süre içerisinde verilmesi zorunludur. Kurum, kurul kararlarıyla bu Kanun'un ve Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu'nun uygulanmasına ilişkin standart ihale dokümanı, tip sözleşme, yönetmelik ve tebliğler çıkarmaya yetkilidir. Kurul ve Kurum yetkilerini, düzenleyici işlemler tesis ederek ve özel nitelikli kararlar alarak kullanır. Standart ihale dokümanları, tip sözleşmeler, yönetmelik ve tebliğler Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulur." düzenlemelerine yer verilmiştir.
Aynı Kanun'un 54. maddesinin 1., 2. ve 3. fıkralarında; ihale sürecindeki hukuka aykırı işlem veya eylemler nedeniyle bir hak kaybına veya zarara uğradığını veya zarara uğramasının muhtemel olduğunu iddia eden aday veya istekli ile istekli olabileceklerin, bu Kanun'da belirtilen şekil ve usul kurallarına uygun olmak şartıyla şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusunda bulunabilecekleri, şikâyet ve itirazen şikâyet başvurularının dava açılmadan önce tüketilmesi zorunlu idari başvuru yolları olduğu, itirazen şikâyet başvurularının Kuruma hitaben yazılmış imzalı dilekçelerle yapılacağı kurala bağlanmış, maddenin 7. fıkrasında; itirazen şikâyet dilekçelerine, başvuruda bulunmaya yetkili olunduğuna dair belgeler ile imza sirkülerinin aslı veya yetkili mercilerce onaylı örneklerinin, varsa şikâyete idarece verilen cevabın bir örneği ile başvuru bedeli ve teminatının Kurum hesaplarına yatırıldığına dair belgenin eklenmesinin zorunlu olduğu, 10. fıkrasında; belirtilen hususlara aykırılık içeren ve henüz başvuru süresi dolmamış olan başvurulardaki eksikliklerin, idare veya kurumun bildirim yapma zorunluluğu bulunmaksızın, başvuru süresinin sonuna kadar, başvuru sahibi tarafından giderilebileceği, aynı maddenin 11. fıkrasının (c) bendinde de; başvurunun süre, usul ve şekil kurallarına uygun olmaması, usulüne uygun olarak sözleşme imzalanmış olması veya şikâyete konu işlemlerde hukuka aykırılığın tespit edilememesi veya itirazen şikâyet başvurusuna konu hususun Kurumun görev alanında bulunmaması hâllerinde başvurunun reddine karar verileceği, Kanun'un 57. maddesinde ise; şikâyetler ile ilgili Kurum tarafından verilen nihai kararların, Türkiye Cumhuriyeti Mahkemelerinde dava konusu edilebileceği ve bu davaların öncelikle görüleceği kurala bağlanmıştır.
Yönetmeliğin 9. maddesinin dava konusu 6. fıkrasında, doğrudan Kuruma yapılan ve 15. madde uyarınca idareye gönderilen şikâyet başvurularında dilekçenin idare kayıtlarına alındığı tarihin, idareye başvuru tarihi olarak kabul edileceği kurala bağlanmıştır. Anılan düzenlemede belirtilen 15. maddede de, idareye başvuruda bulunulması gerekirken doğrudan Kuruma yapılan başvurular ile idareye başvurulmuş olmakla birlikte Kurumun haberdar edilmesine yönelik başvuruların veya idarenin on günlük karar alma süresi beklenilmeden yapılan başvuruların ihaleyi yapan idareye gönderileceği hükmü yer almaktadır.
Anılan düzenlemeyle, ilgililerin yanlış mercilere başvuru yapmaları nedeniyle ihale sürecinin uzamasına yol açarak kamu hizmetinin temininde gecikmeye neden olunmasının önüne geçilmek istendiğinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu şekilde, ihale işlemlerinin niteliğine göre ihtiyaçların zamanında karşılanması, kamu hizmetinin gecikmeksizin sağlanmasını teminen başvuru yolunun mümkün olan en kısa sürede tüketilmesi Kanun'un amacına uygun olacaktır.
Bu itibarla, ilgililer tarafından, yargısal denetimden önce zorunlu idarî başvuru yollarının usulüne uygun olarak ve Kanun'un amacına uygun bir şekilde mümkün olan en kısa sürede tüketilmesi amaçlandığından Yönetmeliğin 9. maddesinin 6. fıkrasında yer alan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
4734 sayılı Kanun'un yukarıda belirtilen 53. maddesi uyarınca çıkarılan İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik'in "Başvuruların şekil unsurları" başlıklı 8. maddesinin 5. fıkrasında; itirazen şikâyet dilekçelerine başvuruda bulunmaya yetkili olunduğuna dair belgeler ile imza sirkülerinin aslı veya yetkili mercilerce onaylı örneklerinin, varsa şikâyete idarece verilen cevabın bir örneği ile başvuru bedelinin, teminat alınan hâllerde başvuru teminatının Kurum hesaplarına yatırıldığına dair belgenin eklenmesinin zorunlu olduğu; "ön inceleme konuları ve ön inceleme üzerine yapılacak işlemler" başlıklı 16. maddesinin 3. fıkrasında da; birinci fıkrada yer alan bilgi ve belgeleri içermeyen ve henüz başvuru süresi dolmamış olan, itirazen şikâyet başvurularında, başvuru süresinin sonuna kadar, söz konusu eksikliklerin başvuru sahibi tarafından giderilebileceği kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ'in 13. maddesinin 1. fıkrasında; Kanun'un 54. maddesi uyarınca, şekil eksiklikleri içeren ve henüz başvuru süresi dolmamış olan başvurulardaki şekil eksikliklerinin Kurum tarafından bildirim zorunluluğu bulunmadığından, henüz başvuru süresi dolmamış olan itirazen şikâyet başvurularında hangi hususların eksik olduğunun, Kurumun www...gov.tr adresinden takip edilebileceği ve başvuru süresinin sonuna kadar, söz konusu eksikliklerin başvuru sahibi tarafından giderilebileceği belirtilmiştir.
4734 sayılı Kanun'un genel gerekçesinin konuya ilişkin kısmında; ihalelerle ilgili şikâyetlerin incelenme sürecinin uluslararası uygulamalar ve uluslararası mevzuat hükümleri çerçevesinde ayrıntılı olarak düzenlendiği açıklamasına yer verilmiş, "Temel ilkeler" başlıklı 5. maddesinin gerekçesinde; idarelerin bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu oldukları belirtilmiş, 4734 sayılı Kanun'un diğer maddeler yanında 53 ve 54. maddelerinde değişiklik yapan 5812 sayılı Kanun'un gerekçesinin konuya ilişkin kısmında da; kamu alımları ile ilgili Avrupa Birliği müktesebatında önemli değişiklikler olduğu, üye ülkeler açısından 31.01.2006 tarihine kadar gerekli düzenlemelerin yapılabilmesi amacıyla geçiş süreci tanındığı, yapılan değişikliklerin bir kısmının ... sayılı Konsolide Direktifte mevcut olan düzenlemelere karşılık geldiği, öte yandan Direktiflere uyum gözetilmek suretiyle, ihalelere yönelik yapılacak başvurulara ilişkin incelemelerin kısa süre içerisinde tamamlanmasını mümkün kılacak değişiklikler ile, uygulamada yaşanan bazı sorunların çözümüne yönelik bazı düzenlemeler öngörüldüğünün belirtildiği, 54. maddeye ilişkin gerekçede de; şikâyet ve itirazen şikâyet başvuru dilekçelerinde aranması gereken asgari unsurlar ile dilekçe ekinde sunulması zorunlu olan bilgi ve belgelerin; Kanunda öngörülen sürelerde etkin bir idari denetim yapılabilmesi amacıyla eksiklik içermeyen dilekçelerle başvuru yapılmasını sağlamaya yönelik olarak sayıldığının belirtildiği görülmüştür.
Yönetmeliğin dava konusu 10. maddesinin 2. fıkrasının, şikâyet başvurusu üzerine yapılan incelemeyle alakalı bir düzenleme olduğu; davacı tarafından yapılan şikâyet başvurusu üzerine ihaleyi gerçekleştiren idare tarafından şikâyet başvurusunun reddi kararında, Yönetmeliğin 8. maddesinde belirtilen ve dilekçe ekinde yer alması zorunlu belgelere ilişkin bir eksiklikten söz edilmediği; buna karşılık, davacı tarafından yapılan itirazen şikâyet başvurusuna ilişkin davalı idare tarafından tesis edilen işlemde Yönetmeliğin 8. maddesinde yer alan ve Kuruma yapılan başvurularda aranan şekil unsurlarına uygun olmadığı tespitinin yapıldığı görüldüğünden, netice itibarıyla başvurulardaki eksikliğin başvuru süresi içinde giderilebilmesine ilişkin dava konusu düzenlemenin Kanun'un 54. maddesinin 10. fıkrasının tekrarı mahiyetinde olduğu, Kanunun amacına uygun olarak düzenlendiği anlaşıldığından, anılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dava, Kamu İhale Kurulu'nun 27.01.2014 tarih ve ... sayılı kararının iptali istemi yönünden incelendiğinde;
Anayasa'nın "Anayasanın Bağlayıcılığı ve Üstünlüğü" başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu ifade edilmiş; "Hak Arama Hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde de, herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı ve davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu belirtilmiş; "Temel Hak ve Hürriyetlerin Korunması" başlıklı 40. maddesine 4709 sayılı Kanun'un 16. maddesiyle eklenen 2. fıkrada ise, Devletin, işlemlerinde ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğu hükmü yer almış; bu ek fıkranın gerekçesinde ise, bu fıkra ile bireylerin yargı ya da idarî makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanmasının amaçlandığı, son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesinin hak arama hürriyetinin korunması açısından zorunluluk hâline geldiği ifade edilmiştir.
Devletin, işlemlerinde, bireylerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorunda olduğunu öngören Anayasa'nın 40. maddesinin ikinci fıkrasının, ayrı bir yasal düzenlemenin varlığını gerektirmeyen, doğrudan uygulanabilir nitelik taşımasından dolayı, yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak idari mercileri ve kanun yolları ile sürelerini belirtmesinin zorunlu olduğu ortaya çıkmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu Genel Müdürlüğü tarafından 19.11.2013 tarihinde açık ihale usulü ile “Hologram Tipi Bandrol” ihalesi yapıldığı, 25.11.2013 tarihinde ihaleye katılan davacının teklifinin teknik şartnamede aranılan şartları taşımadığı gerekçesiyle değerlendirme dışı bırakılarak kaynakların verimli kullanılması ilkesi uyarınca ihalenin iptaline karar verildiği, davacı tarafından bu kararın kendisine tebliği üzerine 05.12.2013 tarihinde ihaleyi yapan idareye şikâyet başvurusu yapıldığı, bu başvurusunun 11.12.2013 tarihli işlemle reddedildiği, şikâyetin reddine ilişkin kararın 16.12.2013 tarihinde davacıya tebliği üzerine davacı tarafından 26.12.2013 tarihinde Kurum'a itirazen şikâyet başvurusu yapıldığı, bu başvurunun Kurum tarafından şikâyet başvurusu olarak değerlendirilerek ihaleyi yapan idareye gönderildiği, Kurum tarafından gönderilen başvuru dilekçesinin ihaleyi yapan idarenin kayıtlarına 02.01.2014 tarihinde girdiği, idare tarafından başvurunun 03.01.2014 tarihinde reddedildiği, şikâyetin reddine ilişkin işlemin posta yoluyla davacıya gönderildiği, şikâyetin reddine ilişkin işlem davacıya ulaşmadan davacı tarafından 15.01.2014 tarihinde Kurum'a itirazen şikâyet başvurusu yapıldığı, bu başvurunun Kurul tarafından "şikâyetçinin 4734 sayılı Kanun ... gereği şikâyete yol açan durumun farkına varıldığı (Teknik Şartnameye aykırılığa ilişkin gerekçelerin öğrenildiği) 16.12.2013 tarihini izleyen on gün içinde idareye şikâyet başvurusunda bulunması gerekirken, bu süre geçtikten sonra 02.01.2014 tarihinde şikâyet başvurusunda bulunduğu" ve "başvuru dilekçesinin İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Yönetmelik’in 8’inci maddesinde yer alan ve Kurum'a yapılan başvurularda aranan şekil unsurlarına uygun olmadığı, başvuru sahibinin, varsa vekil ya da temsilcisinin; adı soyadı, unvanı, adresi, imzası ile başvuruda bulunmaya yetkili olunduğuna dair belgelerin ve imza sirkülerinin aslı veya yetkili mercilerce onaylı örneğinin bulunmadığı (Av. ...’in yetkilendirildiği yetki belgesinin usulüne uygun sunulmadığı)" gerekçesiyle süre ve şekil yönünden reddedildiği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 40. maddesindeki düzenleme ile, son derece dağınık mevzuat karşısında idarelere, ilgililerin kaç gün içinde, hangi mercilere başvurabileceklerini bildirme yükümlülüğü getirildiği ve bu durumun hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması ve idarenin denetlenmesi yönünden zorunlu olduğu, başvuru süresinin kısa olması veya olağan başvuru yollarına istisna getirilmesi hâlinin ilgili kişilerin mağduriyetlerine yol açabileceği hususları göz önünde bulundurulduğunda, işleme karşı başvuru yolunun ve süresinin yanlış bildirilmesi veya hiç bildirilmemesi hâlinde kusurun başvuru sahiplerine yükletilemeyeceği açıktır.
Bu itibarla, ihaleyi yapan idarece Anayasa'nın 40. maddesine uygun olarak hangi kanun yolları ve mercilere başvurulabileceği ve sürelerinin belirtilmesi gerektiği hâlde, bu bildirim yükümlülüğü yerine getirilmediğinden, Kamu İhale Kurumu'nca işin esasının incelenmesi gerekirken başvurunun süre yönünden reddine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, 4734 sayılı Kanun'un 54. maddesinin 4. fıkrasında, şikâyet ve itirazen şikâyet başvurusuna ilişkin olarak dilekçelerde yer alması zorunlu olan hususlar belirtilmiş, 10. fıkrasında, "Belirtilen hususlara aykırılık içeren ve henüz başvuru süresi dolmamış olan başvurulardaki eksiklikler, idare veya Kurumun bildirim yapma zorunluluğu bulunmaksızın, başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebilir."; Yönetmeliğin "Ön inceleme konuları ve ön inceleme üzerine yapılacak işlemler" başlıklı 16. maddesinin 3. fıkrasında, "Birinci fıkrada yer alan bilgi ve belgeleri içermeyen ve henüz başvuru süresi dolmamış olan itirazen şikâyet başvurularında, başvuru süresinin sonuna kadar söz konusu eksiklikler başvuru sahibi tarafından giderilebilir."; İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ'in "İtirazen şikâyet başvurularında aranılacak şekil unsurları" başlıklı 11. maddesinin 7. fıkrasında ise, "Başvuru dilekçesi ve eklerinde Yönetmeliğin 8. ve 16. maddelerinde sayılan bilgi ve/veya belgelerde eksiklik bulunması ve başvuru süresinin henüz dolmamış olması hâlinde, başvuru sahibi veya vekili/temsilcisi tarafından söz konusu eksikliklerin başvuru süresi içerisinde tamamlanmasını teminen eksik bilgi ve belgeler Kurumun www...gov.tr adresinde yayımlanır." hükmüne yer verilmiştir.
Aktarılan düzenlemelere göre, başvuru dilekçelerinde yer alması gereken bilgi ve belgelerde eksiklik bulunması ve başvuru süresinin henüz dolmamış olması hâlinde, söz konusu eksikliklerin başvuru süresinin sonuna kadar başvuru sahibi tarafından giderilebileceği, eksikliklerin başvuru süresi içerisinde tamamlanmasını teminen eksik bilgi ve belgelerin Kurumun "www...gov.tr" adresinde yayımlanması gerektiği anlaşılmaktadır.
Davacı şirketin başvurusuna yönelik eksikliği süresi içerisinde tamamlamasını teminen İhalelere Yönelik Başvurular Hakkında Tebliğ'in 11. maddesinin 7. fıkrasında yer alan düzenleme gereğince eksik belgelerin Kurumun resmî internet sitesinde yayımlanması ve eksikliklerin süresi içerisinde tamamlanması hâlinde başvurunun esasının incelenmesi gerektiğinden, bu hususlar gözetilmeksizin tesis edilen dava konusu işlemin başvurunun şekil yönünden reddine ilişkin kısmında da hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; Yönetmeliğin 9. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "...bu dilekçelerin ilgisine göre ihaleyi yapan idare veya Kurum kayıtlarına girdiği tarih, başvuru tarihi olarak kabul edilir. Bu başvurularda, başvuru süresinin henüz dolmadığı hâllerde dilekçedeki eksiklikler başvuru süresinin sonuna kadar giderilebilir." ibaresinin iptali isteminin 2577 sayılı Kanun'un 15/1-b maddesi uyarınca SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE; Yönetmeliğin 9. maddesinin 6. fıkrası ve 10. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemi yönünden davanın REDDİNE; Kamu İhale Kurulu'nun 27.01.2014 tarih ve ...sayılı kararının İPTALİNE; dava kısmen süre ret, kısmen ret ve kısmen iptalle sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin ...-TL'sinin davacı şirket üzerinde bırakılmasına, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacı şirketten alınarak davalı idareye verilmesine; geriye kalan ...-TL yargılama giderinin ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacı şirkete verilmesine; posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacı şirkete iadesine, kararın tebliği tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 01.11.2017 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.