Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2014/2301 E. , 2020/3111 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2014/2301
Karar No : 2020/3111
DAVACI : … Enerji Yatırım Sanayi ve Ticaret A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 17. maddesinin ve bu maddeye dayanılarak tesis edilen 31/12/2013 tarih ve 28868 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 12/12/2013 tarih ve 4752-1 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile bu kararın geri alınmasına yönelik 21/01/2014 tarihli başvurunun zımnen reddine dair işlemin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Gerekli ofis ve saha çalışmaları sonucunda 2012 yaz/sonbahar döneminde farklı lokasyonlarda rüzgâr ölçüm noktaları kurarak rüzgâr ölçüm çalışmaları başlatıp yürürlükteki mevzuat uyarınca elektrik üretim lisansı almak amacıyla kendisinden beklenen rüzgâr ölçümü yapma yükümlülüğünü yerine getirdiği, lisans alacağı inancı ve güveniyle haklı beklentiye girdiği, dava konusu edilen Yönetmelik maddesi ve işlemler ile davacıya ancak 24, 27, 28, 29 ve 30 Nisan 2015 tarihlerinde ön lisans başvuru yapma hakkı verildiği, böylece davacının kazanılmış hakları ile idarenin belirliliği ve hukuk devleti ilkesinin ihlâl edildiği, mülga Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinden 1 yıllık rüzgar ölçümünün akabinde Kurul kararıyla lisans başvurusu alma tarihinin ilan edileceğinin anlaşıldığı, 7 rüzgâr projesi için üretim tesisi kurmak amacıyla lisans başvurusu yapılması aşamasına geldiği, başvuruların 2015 Nisan ayına ertelenmesinin büyük zararlara yol açtığı, bir buçuk yıl önce rüzgâr ölçümlerine başlayan davacı şirket ile henüz ölçümlere başlayan şirketlere 2015 Nisan ayına kadar süre verilmesinin eşitlik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usûle ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı; esasa ilişkin olarak ise, Yönetmeliğin 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’na dayanılarak hazırlandığı, iptali istenen işlemlerin hukuka uygun olduğu, Yönetmeliğin 20 gün süreyle Kurum’un internet sitesinde duyurulduğu, iptali istenen Geçici 17. madde ile ilgili olarak davacı şirket tarafından herhangi bir itirazda da bulunulmadığı, bu nedenle davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NIN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'NUN DÜŞÜNCESİ : Dava, 02.11.2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 17. maddesinin ve bu maddeye dayanılarak tesis edilen 31.12.2013 tarih ve 28868 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 12.12.2013 tarih ve 4752-1 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile bu kararın geri alınmasına yönelik 21.01.2014 tarihli başvurunun zımnen reddine dair işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun 1.maddesinde, bu Kanunun amacının, elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olduğu belirtilmiş, 2. maddesinde, "Bu Kanun; elektrik üretimi, iletimi, dağıtımı, toptan veya perakende satışı, ithalat ve ihracatı, piyasa işletimi ile bu faaliyetlerle ilişkili tüm gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsar." hükmü yer almış bulunmaktadır.
Başbakanlık Yüksek Planlama Kurulu'nun 18.05.2009 tarih ve 2009/11 sayılı kararı ile kabul edilerek uygulamaya konulan "Elektrik Enerjisi Piyasa ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi'nde Rüzgar enerjisi kurulu gücünün 2023 yılına kadar 20.000 MW'a çıkarılmasının hedeflendiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 12/7.maddesinde; "Rüzgar ve güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla yapılacak ön lisans başvuruları aşağıdaki usule uygun olarak alınır;
a) ..., Kanunun 23 üncü maddesi çerçevesinde, her yıl 1 Nisan tarihine kadar, takip eden beş yıl için ve takip eden on yıl için olmak üzere, bağlantı noktasına göre ve/veya bölgesel bazda, sisteme bağlanabilecek rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kapasitesini Kuruma bildirir.
b) Rüzgâr enerjisine dayalı başvurular için her yıl Ekim ayının ilk beş iş gününde, güneş enerjisine dayalı başvurular için her yıl Ekim ayının son beş iş gününde; bir önceki yıl o yıl için açıklanan kapasite çerçevesinde, Kurum tarafından ön lisans başvuruları alınır.
c) Başvuru ekinde bu Yönetmelik kapsamında son üç yıl içinde elde edilmiş en az bir yıl süreli standardına uygun rüzgâr veya güneş ölçümü bulunması zorunludur." hükmü yer almış ve iptali istenilen Geçici 17.maddesinde de; "2014 yılı için rüzgâr ve güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla yapılacak ön lisans başvuruları aşağıdaki usule uygun olarak alınır;
a) ..., bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 1 ay içerisinde Kanunun 23'üncü maddesi çerçevesinde, 2014 yılı için takip eden beş yıl için ve takip eden on yıl için olmak üzere, bağlantı noktasına göre ve/veya bölgesel bazda, sisteme bağlanabilecek rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kapasitesini Kuruma bildirir ve internet sitesinde yayımlar.
b) (a) bendi çerçevesinde Kuruma bildirilen bağlanabilir üretim tesisi kapasitesi çerçevesinde, söz konusu bildirim tarihinden itibaren 16 ay sonrasına tekabül eden ayın;
1) İlk beş iş gününde güneş enerjisine dayalı başvurular,
2) Son beş iş gününde rüzgâr enerjisine dayalı başvurular, için Kurum tarafından ön lisans başvuruları alınır." Düzenlemesi getirilmiş olup; iptali istenilen Yönetmelik maddesinin kamu hizmetinin gereklerine, anılan Kanun hükümlerine ve "Elektirik Enerjisi Piyasası ve Arz Güvenliği Strateji Belgesi" hedeflerine uygun bulunduğu anlaşılmakta olup; dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık saptanmamıştır.
Enerji piyasası Düzenleme Kurulu'nun, ... Genel Müdürlüğü tarafından 2018 yılı sonuna kadar belirlenen 3.000 MW’lik kapasitenin tamamı için rüzgar enerjisine dayalı ön lisans başvurularının alım tarihinin Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinin Geçici 17. maddesinin birinci fıkrası uyarınca 24,27,28,29,30 Nisan 2015 olarak belirlenmesine ve söz konusu tarihin kamuoyuna duyurulmasına ilişkin 12.12.2013 tarih ve 4752-1 sayılı kararına ve bu kararın geri alınmasına yönelik başvurunun zımnen reddine dair işleme gelince; anılan Yasa, Yönetmelik hükümleri uyarınca davalı idareye verilen konu ile ilgili görevlerin yerine getirilip "Arz Güvenliği Strateji Belgesi"nde belirlenen rüzgar enerjisi kurulu gücü hedefinin yakalanabilesi amacıyla tesis edildiği anlaşılan ve bu amacı gerçekleştirebilecek mahiyette bulunan dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete’de elektrik piyasasındaki ön lisans ve lisanslandırma uygulamalarına ilişkin usûl ve esaslar ile ön lisans ve lisans sahiplerinin hak ve yükümlülüklerinin belirlenmesi amacıyla Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği (Yönetmelik) yayımlanmış, Yönetmeliğin 61. maddesi ile 04/08/2002 tarihli ve 24836 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği (mülga Yönetmelik) yürürlükten kaldırılmıştır.
Rüzgâr enerjisinden elektrik üretimi için ön lisans başvurusu yapmaya hazırlanan davacı şirket tarafından, Yönetmeliğin Geçici 17. maddesinin ve bu maddeye dayanılarak tesis edilen 31/12/2013 tarih ve 28868 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 12/12/2013 tarih ve 4752-1 sayılı Kurul kararı ile bu kararın geri alınmasına yönelik 21/01/2014 tarihli başvurunun zımnen reddine dair işlemin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin, davanın süresinde açılmadığına yönelik itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır" kuralı ile Kanun'un amacı ortaya konulmuş; "Ön lisans esasları" başlıklı 6. maddesinde ise, "Üretim lisansı başvurusunda bulunan tüzel kişiye öncelikle, üretim tesisi yatırımına başlaması için mevzuattan kaynaklanan izin, onay, ruhsat ve benzeri belgeleri edinebilmesi ve üretim tesisinin kurulacağı sahanın mülkiyet veya kullanım hakkını elde edebilmesi için Kurum tarafından belirli süreli ön lisans verilir." kuralına yer verilmiş; aynı madde de ön lisansa ilişkin başvuru, değerlendirme ve teminat mektubu usul ve esasları ile ön lisansın verilmesi, tadili, sona ermesi, iptali, süresi ve süre uzatımı hâllerinde uygulanacak usûl ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
İşlem tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Ön lisans başvuru usûlü" başlıklı 12. maddesinde "... (7) Rüzgar ve güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla yapılacak ön lisans başvuruları aşağıdaki usule uygun olarak alınır; (a) ..., Kanunun 23 üncü maddesi çerçevesinde, her yıl 1 Nisan tarihine kadar, takip eden beş yıl için ve takip eden on yıl için olmak üzere, bağlantı noktasına göre ve/veya bölgesel bazda, sisteme bağlanabilecek rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kapasitesini Kuruma bildirir. (b) Rüzgâr enerjisine dayalı başvurular için her yıl Ekim ayının ilk beş iş gününde, güneş enerjisine dayalı başvurular için her yıl Ekim ayının son beş iş gününde; bir önceki yıl o yıl için açıklanan kapasite çerçevesinde, Kurum tarafından ön lisans başvuruları alınır. (c) Başvuru ekinde bu Yönetmelik kapsamında son üç yıl içinde elde edilmiş en az bir yıl süreli standardına uygun rüzgâr veya güneş ölçümü bulunması zorunludur." kuralına; dava konusu edilen Geçici 17. maddesinde ise, "(1) 2014 yılı için rüzgâr ve güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla yapılacak ön lisans başvuruları aşağıdaki usule uygun olarak alınır; (a) ..., bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 1 ay içerisinde Kanunun 23 üncü maddesi çerçevesinde, 2014 yılı için takip eden beş yıl için ve takip eden on yıl için olmak üzere, bağlantı noktasına göre ve/veya bölgesel bazda, sisteme bağlanabilecek rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kapasitesini Kuruma bildirir ve internet sitesinde yayımlar. (b) (a) bendi çerçevesinde Kuruma bildirilen bağlanabilir üretim tesisi kapasitesi çerçevesinde, söz konusu bildirim tarihinden itibaren 16 ay sonrasına tekabül eden ayın; (1) İlk beş iş gününde güneş enerjisine dayalı başvurular, (2) Son beş iş gününde rüzgâr enerjisine dayalı başvurular, için Kurum tarafından ön lisans başvuruları alınır." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 17. maddesinin incelenmesi:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s.426).
"Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir.
Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, ilgili bulundukları sektörde düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlardaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini bir takım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Elektrik piyasası ile ilgili düzenleme yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, 6446 sayılı Kanun'la kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Yönetmeliği yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.
Nitekim, 6446 sayılı Kanun'un 6. maddesinde, üretim lisansı başvurusunda bulunan tüzel kişiye öncelikle ön lisans verileceği belirtildikten sonra ön lisansa ilişkin başvuru, değerlendirme ve teminat mektubu usul ve esasları ile ön lisansın verilmesi, tadili, sona ermesi, iptali, süresi ve süre uzatımı hâllerinde uygulanacak usûl ve esasların belirlenmesi yetkisinin Kurum'a verildiği kurala bağlanmıştır. Kurum tarafından bu yetkinin, 6446 sayılı Kanun'un 1. maddesinde yer verilen elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanması olarak belirtilen Kanun'un amacının gerçekleştirilebilmesine yönelik olarak kullanılması gerektiği açıktır.
Bu kapsamda, Kurum tarafından, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 12. maddesinde sisteme bağlanabilecek rüzgâr veya güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kapasitesinin ... tarafından hangi tarihlerde ve nasıl Kuruma bildirileceği ile rüzgâr ve güneş enerjisine dayalı başvurular için ön lisans başvurularının hangi tarihlerde alınacağına ilişkin kurala yer verilmiş, Geçici 17. maddesinde ise, yeni Yönetmeliğin uygulanmasına geçiş yılı olan 2014 yılı için Yönemeliğin 12. maddesinde belirtilen ana kuraldan farklı bir takvim kabul edilmiştir.
Mülga Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği incelendiğinde ise, mülga Yönetmeliğin "Lisans başvurularının inceleme ve değerlendirmeye alınması" başlıklı 8. maddesinde, "Rüzgar ve güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla yapılan lisans başvurularında kaynak bazında standardına uygun ölçüm bulundurulması zorunludur." kuralına; "Lisans başvurusu" başlıklı 7. maddesinde ise, "Rüzgar ve güneş enerjisine dayalı üretim tesisi kurmak amacıyla yapılan lisans başvurularına ilişkin başvuru alma tarihi Kurul kararıyla belirlenir ve Kurum internet sayfası ile Resmî Gazete’de duyurulur." kuralına yer verildiği görülmektedir.
Başvuruların Kurul kararıyla belirlendiği mülga Yönetmelik döneminden farklı olarak, yeni Yönetmelik ile rüzgâr enerjisine dayalı başvurular için başvuru takvimi Yönetmelikte belirlenmiştir. Geçiş maddesi ile de 2014 yılı için başvurularının 2014 yılı ekim ayının ilk beş iş gününde değil 2015'in Nisan ayında alınması öngörülmüştür. Bu durumda, 02/11/2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak aynı tarihte yürürlüğe giren yeni uygulama açısından 2014 yılı için farklı bir geçiş döneminin belirlenmesinde Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarih dikkate alındığında 6446 sayılı Kanun'da belirtilen amaçlara ve ölçülülüğe aykırılık bulunmamaktadır.
Bununla birlikte, yeni Yönetmelikte, ön lisans için başvuru şartı olarak belirlenen standardına uygun rüzgâr veya güneş ölçümü bulunması zorunluluğu mülga Yönetmelik döneminde de başvuru şartıdır. Ancak, rüzgâr ölçümü yapılması, başvuru tarihinin belirlenmesinin Kurul'un takdirine bırakıldığı mülga Yönetmelik döneminde lisans başvurusu yapılması açısından herhangi bir hak oluşturmamaktadır. Bu nedenle, rüzgâr ölçümü yaptığından bahisle davacı açısından kazanılmış bir hakkın bulunduğundan söz edilemez.
Öte yandan, Dairemizin 21/10/2014 tarih ve E:2014/2301 sayılı ara kararı ile davalı idareden, "Dava konusu edilen Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 17. maddesinin hazırlık süreci ile ilgili bilgi ve belgelerin istenilmesine ve 2014 yılında Rüzgâr Elektrik Santralleri için lisans başvurusu alınıp alınmadığı, alındı ise başvuru ilanının hangi tarihte yapıldığının sorularak konuya ilişkin tüm bilgi ve belgelerin istenilmesine karar verilmiş, davalı idare tarafından verilen cevapta, Yönetmeliğin hazırlık sürecinde herhangi bir hukuka aykırılık olmadığı gibi, 2014 yılında başka bir lisans başvurusu alınmadığından eşit işlem yönünden de herhangi bir hukuka aykırılığın bulunmadığı görülmüştür.
Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 17. maddesine dayanılarak tesis edilen 12/12/2013 tarih ve 4752-1 sayılı Kurul kararı ile bu kararın geri alınmasına yönelik 21/01/2014 tarihli başvurunun zımnen reddine dair işlem incelendiğinde ise, 12/12/2013 tarih ve 4752-1 sayılı Kurul kararı ile, hukuka uygun olduğu tespit edilen Yönetmeliğin Geçici 17. maddesine uygun olarak rüzgâr enerjisine dayalı ön lisans başvurularının 24, 27, 28, 29, 30 Nisan 2015 tarihinde alınacağının kurala bağlandığı görülmektedir.
Bu durumda, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 17. maddesinde ve bu maddeye dayanılarak tesis edilen 12/12/2013 tarih ve 4752-1 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile bu kararın geri alınmasına yönelik 21/01/2014 tarihli başvurunun zımnen reddine dair işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 12/11/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.