Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2014/4613 E. , 2021/5536 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2014/4613
Karar No : 2021/5536
DAVACI : ...Derneği
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...Kurumu / ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN_KONUSU : 03/06/2014 tarihli ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği"nin 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20., 21., 22., 25., 26. ve 30. maddelerinin iptali ile söz konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 1., 2., 3., 4. ve 7. fıkralarının Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulması istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı Dernek tarafından, 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 1., 2., 3., 4. ve 7. fıkralarının; Anayasa’nın 5., 10., 13. ve 48. maddelerine aykırı olduğu, Kanun koyucunun idareye sınırsız bir takdir yetkisi verdiği, yıllık ciro üzerinden %3 oranında uygulanacak olan cezanın ölçülülük ilkesine aykırı olduğu, Yönetmelikte yer alan çoğu hükümde nispi cezalar öngörüldüğü, nispi oranda ceza belirlenmesi yerine maktu ceza belirlemesi yapılması gerektiği, %1-2-3 şeklinde belirlenen cezaların ölçüsüz olduğu, cezaların “..%3’e kadar” şeklinde idareye sınırsız takdir yetkisi bırakacak şekilde düzenlenmesinin kayırmacılığa ve eşitsizliğe yol açacağı, kanunilik ilkesi gereği yaptırıma bağlanacak fiilin açıkça belirlenmesi, çalışanlardan kaynaklı ihlallerden firmaların sorumlu tutulmaması ve Yönetmelikte düzenlenen para cezalarının her an bir şirketi batırabilecek ölçütte olmaması gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idarece, usul yönünden, davacının bakılan davayı açmakta menfaatinin olmadığı, davanın süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği; esas yönünden ise, iptali istenilen Yönetmelik maddelerinin 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu’na dayanılarak hazırlandığı, Anayasa ve Kanun’a uygun olduğu, Kanun gereği Kurumlarına, mevzuata uymayan hizmet sağlayıcılarına yaptırım uygulama yetkisi verildiği, bu yetkinin caydırıcı olacak şekilde, adil bir denge gözetilerek mevzuatta öngörülen kriterler çerçevesinde kullanıldığı, 5809 sayılı Elektronik Haberleşme Kanunu'nda bulunan düzenlemeye karşı açılan davada benzer düzenlemelerin Anayasaya aykırı bulunmadığı, net satış üzerinden bir ceza vermek mümkün olmadığından bazı cezaların gönderi ücreti üzerinden hesaplandığı, mevzuatta bütün ihlallere yer vermenin mümkün olmadığı, bu nedenle 30. madde ile Kurumlarına yetki verildiği, Yönetmelik hükümlerini keyfi olarak uygulamalarının söz konusu olmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...DÜŞÜNCESİ : Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin 17, 18, 19, 20, 22 ve 30. maddelerinin iptali, Yönetmeliğin iptali istenilen diğer maddeleri yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...DÜŞÜNCESİ : Dava; 3.6.2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği"nin 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 25, 26 ve 30. maddelerinin iptali ve söz konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesinin 1, 2, 3, 4 ve 7. fıkralarının Anayasaya aykırı olduğu iddiasıyla Anayasa Mahkemesine başvurulması istemiyle açılmıştır.
Davacının, 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesinin 1, 2, 3, 4 ve 7. fıkralarının Anayasaya aykırı olduğu yolundaki iddiası ve davalı idarenin usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esası incelenmiştir.
Ülke genelinde posta hizmetlerinin kaliteli, sürekli, tüm kullanıcılar için karşılanabilir bir ücretle, etkin, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde sunulmasını sağlamak üzere posta sektörünün serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaflığı sağlanmış bir sektör oluşturulması ve bu sektörde düzenleme ve denetimin gerçekleştirilmesi ve posta hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 4. maddesinde Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun posta sektörüne ilişkin görev ve yetkileri düzenlenmiştir.
Aynı Yasa'nın ''İdari Yaptırımlar'' başlıklı 19. maddesinde, ''Kurum; mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırılık hâlinde hizmet sağlayıcılarına bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde 3’üne kadar idari para cezası uygulamaya, millî güvenlik, kamu düzeni veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması amacıyla gerekli tedbirleri almaya, üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar posta hizmeti faaliyetini durdurmaya veya yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkilidir.
(2) Kurum, mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırı davranan hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması hâlinde bin liradan bir milyon liraya kadar idari para cezası ile bu Kanunda belirtilen diğer idari yaptırımları uygulamaya yetkilidir.
(3) Kabulü yasak olan maddeleri postayla gönderenler ile 7 nci madde hükümlerine aykırı hareket edenlere gönderi ücretinin beş yüz katı tutarında idari para cezası uygulanır.
(4) 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 124 üncü ve 132 nci maddeleri kapsamına giren suçların hizmet sağlayıcılarının çalışanlarınca işlenmesi hâlinde verilecek cezalar iki katına kadar artırılır.
(5) Yetki belgesi almaksızın posta hizmeti verenlerin tesisleri Kurumun talebi üzerine o yer mülki amirince kapatılarak faaliyetlerine son verilir.
(6) Yetki belgesi almaksızın posta hizmeti verenler hakkında bin günden on bin güne kadar adli para cezasına hükmolunur.
(7) Kurum tarafından yetki belgesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ve bu hizmet sağlayıcılarının hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortakları ile tüzel kişiliği idareye yetkili kişilere ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlere iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetki belgesi verilmez.
(8) Kurum tarafından verilen idari para cezaları hiçbir şekilde cezayı ödeyen hizmet sağlayıcısı tarafından hazırlanacak tarifelerde maliyet unsuru olarak yer alamaz.
(9) Kurum tarafından verilen idari para cezaları tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde Kuruma ödenir. Bu süre içinde ödenmeyen idari para cezaları, Kurumun bildirimi üzerine ilgili vergi dairesince 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre tahsil edilir. Tahsil edilen idari para cezalarının yüzde 20’si, 15 inci maddenin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca bütçeye evrensel posta hizmeti gelirleri adı altında gelir kaydedildikten sonra, kalan kısmın yüzde 50’si Kurum hesaplarına aktarılır, yüzde 50’si ise genel bütçeye gelir kaydedilir.
(10) Bu maddenin uygulanmasına ve bu Kanunda öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi hâlinde uygulanacak idari para cezalarına ve diğer idari tedbirlere ilişkin hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.'' hükmü yer almıştır.
Anılan Yasa hükmü uyarınca Kurum tarafından posta sektöründe uygulanacak idari yaptırımlara ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla ve 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu ve Kurum düzenlemeleri de dâhil olmak üzere, posta sektörüne ilişkin ilgili mevzuatta yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmemesi veya ilgili mevzuata aykırılık halinde uygulanacak idari para cezaları ile diğer yaptırım ve tedbirlere ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları kapsamak üzere hazırlanarak 3.6.2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle yürürlüğe konulan Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliğinin 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,14, 15 ve 16. maddelerinde bilgi ve/veya belgelerin süresinde verilmemesi, yanlış, eksik belge verilmesi ile diğer ihlal halleri ve bu ihlal hallerinde hangi limitler dahilinde idari yaptırım uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Görüldüğü üzere, Yasa ile verilen yetkiye dayalı olarak, yine Yasa ile belirlenen üst sınır ve altında uygulanacak idari yaptırımların ihlalin türüne göre hangi sınırlar dahilinde uygulanacağı kurala bağlanarak hukukun temel ilkelerinden olan öngörülebilirlik ve belirlilik ilkelerine uygun düzenleme yapılmış olup; söz konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Yönetmeliğin dava konusu ''Yeniden yetkilendirilmeme'' başlıklı 20. maddesinde, ''(1) Milli güvenlik, kamu düzeninin ihlali ve kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi sebepleri ile yetkilendirmesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları, bu hizmet sağlayıcılarının hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortakları ile tüzel kişiliği idareye yetkili kişiler ve bunlar tarafından kurulmuş şirketler iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetkilendirilmez.
(2) Kuruma borcu bulunması sebebi ile yetkilendirmesi iptal edilen şirketler, bu şirketlerin hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortakları ile tüzel kişiliği idareye yetkili kişiler ve bunlar tarafından kurulmuş şirketler iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetkilendirilmez. Ancak Kuruma borcu bulunması sebebi ile yetkilendirmesi iptal edilen şirketler, bu bedelleri ödemeleri halinde, yeniden yetkilendirilmelerine engel başkaca bir sebep yoksa yeniden yetkilendirilebilirler.'' hükmü, ''İdari yaptırımların uygulanması'' başlıklı dava konusu 25. maddesinde, ''(1) Hizmet sağlayıcısının ihlal sonucunda elde ettiği gelir veya sebep olduğu zarar bu Yönetmelikte o ihlal için belirlenen üst sınırdan daha yüksek ise 27 nci madde hükümleri gözetilerek hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne (%3) kadar idari para cezası uygulanabilir.
(2) Bu Yönetmelikte yer alan idari yaptırımların uygulanması ilgili mevzuatta düzenlenen yükümlülüklerin yerine getirilmesini engellemez.''hükmü, ''Tekerrür'' başlıklı dava konusu 26. maddesinde, ''(1) İdari para cezası uygulanmış bir hizmet sağlayıcısı tarafından, söz konusu idari para cezasına ilişkin kararın ilgilisine tebliğinden itibaren üç yıl içinde aynı yükümlülüğün ihlal edilmesi durumunda söz konusu ihlal için, 13 üncü, 14 üncü ve 15 inci maddeleri saklı kalmak kaydıyla, hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne (%3) kadar idari para cezası uygulanır.'' hükmü, ''Yaptırım ölçütleri'' başlıklı 27. maddesinde ''(1) Bu Yönetmelikteki cezaların belirlenmesinde ağırlaştırıcı veya hafifletici sebep olarak aşağıda sayılan unsurlar göz önünde bulundurulur:
a) Zararın varlığı.
b) Haksız ekonomik kazancın varlığı.
c) Tekerrürün varlığı.
ç) Aynı madde ihlaline ilişkin olarak hizmet sağlayıcısına son beş yılda uygulanan idari yaptırımlar.
d) İyi niyetin varlığı.'' hükmü, ''Uyarı'' başlıklı 29. maddesinde, '' (1) Bu Yönetmelik kapsamında meydana gelen ihlaller için, 27 nci maddesinde yer alan hususlar dikkate alınmak ve 13 üncü, 14 üncü, 15 inci, 17 nci, 18 inci ve 19 uncu maddeleri saklı kalmak kaydıyla idari yaptırım uygulanmadan önce, bu Yönetmeliğin aynı maddesi kapsamında olmak üzere hizmet sağlayıcısı Kurul tarafından bir defaya mahsus uyarılabilir.
(2) Uyarı yapılırken tekerrür süresi dikkate alınır. Tekerrüre esas sürenin dolması halinde aynı madde kapsamında tekrar uyarıda bulunulabilir.'' hükmü, ''Hüküm bulunmayan haller'' başlıklı 30. maddesinde de ''(1) Hizmet sağlayıcısının ilgili mevzuat ihlallerine ilişkin bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde Kurul tarafından, bu Yönetmelikte yer alan genel hükümler çerçevesinde idari yaptırım kararları alınır.'' hükmü yer almaktadır.
Yönetmeliğin 20. maddesinde, yetkilendirilenin kusurundan ve Kuruma borcunu ödememiş olmasından kaynaklanması durumunda yaptırım niteliği kazanan yetkilendirme iptallerinde söz konusu iptalin caydırıcılık niteliğini kaybetmemesi açısından yeniden yetkilendirmenin üç yıl süreyle yapılmayacağının öngörülmesinde ve 25. maddesi ile 26. maddesinde uygulanacak idari yaptırımın caydırıcılık niteliğini korumaya yönelik düzenleme yapılmasında ve Yönetmeliğin 30. maddesinde hizmet gereklerine ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Davanın, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliğinin 17, 18, 19, 21 ve 22. maddelerine ilişkin kısmına gelince;
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliğinin ''Milli güvenliğe aykırılık'' başlıklı 17. maddesinde, ''(1) Hizmet sağlayıcısının milli güvenliğe aykırı faaliyette bulunduğunun yetkili makamlarca tespiti ve Kuruma bildirimi halinde söz konusu hizmet sağlayıcısının yetkilendirmesi iptal edilir.
(2) Milli güvenliğe aykırı davranışın hizmet sağlayıcısının çalışanlarından kaynaklandığının yetkili makamlarca tespiti ve Kuruma bildirimi halinde; hizmet sağlayıcısı ihlalin sonlandırılması ve gerekli tedbirlerin alınması hususunda uyarılır ya da hizmet sağlayıcısının posta hizmeti faaliyetlerinin üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar durdurulmasına karar verilir veya hizmet sağlayıcısının yetkilendirmesi iptal edilir.
(3) Kurumun, bu maddenin birinci ve ikinci fıkralarındaki durumlarla ilişkili olabilecek ilgili mevzuatta belirtilen diğer idari yaptırımları uygulama hakkı saklıdır.'' hükmüne, ''Kamu düzeninin ihlali'' başlıklı 18. maddesinde, ''(1) Kurumun ilgili mevzuatta belirtilen diğer idari yaptırımları uygulama hakkı saklı kalmak kaydıyla; hizmet sağlayıcısı veya çalışanları tarafından kamu düzeninin ihlal edildiğinin Kurum ya da yetkili makamlarca tespiti halinde; hizmet sağlayıcısı derhal ihlalin sonlandırılması ve gerekli tedbirlerin alınması hususunda uyarılır ya da hizmet sağlayıcısının posta hizmeti faaliyetlerinin üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar durdurulmasına karar verilir veya hizmet sağlayıcısının yetkilendirmesi iptal edilir.'' hükmüne, ''Kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi'' başlıklı 19. maddesinde ise ''(1) İlgili mevzuat gereği kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi halinde; idari para cezasına ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, hizmet sağlayıcısı kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve gerekli tedbirlerin alınması için uyarılır ya da hizmet sağlayıcısının posta hizmeti faaliyetlerinin üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar durdurulmasına karar verilir veya hizmet sağlayıcısının yetkilendirmesi iptal edilir.'' hükmüne yer verilmiştir.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri ''hukuk güvenliği'' ilkesidir. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Hukuk devletinde mevzuat hükümlerinin ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmesi gerekmektedir. 'Belirlilik' ilkesine göre ise düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gereklidir.
Yönetmeliğin, yukarıda yer verilen 17. maddesinin 2. fıkrası ile 18 ve 19. maddelerinde hizmet sağlayıcısının çalışanlarından kaynaklan milli güvenliğe aykırı davranışın tespiti, hizmet sağlayıcısı veya çalışanları tarafından kamu düzeninin ihlal edildiğinin belirlenmesi, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi hallerinde uygulanacak yaptırımlar, uyarma, süreli faaliyet durdurma ve yetkilendirme belgesinin iptali olarak belirtilmiştir. İdare hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerin hangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda takdir yetkisine sahip olmakla birlikte, anılan maddelerde uygulanacak müeyyideler arasında "veya" bağlacı kullanılmış ve hangi durumda uyarma, hangi durumda süreli durdurma ve hangi durumda yetkilendirme belgesi iptali yaptırımı uygulanacağı hususunda belirleme yapılmamış, idareye bu üç müeyyideden herhangi birini uygulama konusunda makul olmayan takdir yetkisi tanındığı anlaşılmış olup; söz konusu düzenlemelerde bu nedenle hukuk güvenliği ilkesine uyarlık bulunmamaktadır.
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliğinin ''Hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması'' başlıklı 21. maddesinde, ''(1) Kurum tarafından bu Yönetmelik kapsamında idari yaptırım uygulanması öngörülen hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması halinde, 27 nci madde hükümleri dikkate alınarak bin liradan bir milyon liraya kadar idari para cezası uygulanır. Bu durumda ilgili mevzuatta belirtilen diğer idari yaptırımlar saklıdır.'' hükmü yer almaktadır.
Anılan 21. madde hükmü ile faaliyete yeni başlamış olan hizmet sağlayıcısına verilecek para cezasının alt ve üst sınırları gösterilmiş, bu sınırlar dahilinde cezayı uygulama yetkisi idareye bırakılmıştır. Yönetmeliğin 5 ila 16. maddelerinde yapılana benzer şekilde bir kademelendirme ve belirleme yapılmamış olması faaliyete yeni başlamış hizmet sağlayıcıları bakımından yorum ve değerlendirme farklılıklarına bağlı olarak eşitliğe aykırı uygulamalar doğurabileceğinden söz konusu düzenlemenin de "belirlilik ve hukukî güvenlik" ilkesine uygun olmadığı ve eksik düzenlendiği sonucuna varılmıştır.
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliğinin ''Somut tedbirlerin uygulanması'' başlıklı 22. maddesinde, ''(1) Bu Yönetmelik kapsamındaki ihlallerin tespiti halinde, bu Yönetmelikte yer verilen idari yaptırımların yanı sıra, ihlalin niteliğine göre ilgili mevzuat kapsamında ihlalin tekerrürünü önlemek amacıyla Kurul tarafından somut tedbirlerin uygulanmasına karar verilebilir.'' hükmüne yer verilmiştir.
Hukuk devleti ilkesi, yürütme organının faaliyetlerinin yönetilenlerce belli ölçüde öngörülebilir olmasını, herkesin bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesini, ekonomik ve sosyal yaşamlarındaki tutum ve davranışlarını buna göre düzenleyebilmesini gerektirir. Zira hukuk devletinin gereği olan belirlilik ve hukuki güvenlik ilkesi, idarenin keyfi hareket etmesini engeller. Bunu gerçekleştirmenin başlıca yolu ise kural konulmasını gerektiren durumlarda bunların genel, soyut, anlaşılabilir ve sınırlarının belirli olmasını sağlamaktır.
Bu bakımdan, yasa koyucunun bir konuyu en ince ayrıntısına kadar düzenleme yetkisi bulunmakta ise de gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için, uzmanlık gerektiren teknik konulara ilişkin ayrıntıların düzenlenmesinin idareye bırakılması, temel esasların ve çerçevenin yasayla belirlenmesi koşuluyla, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine ters düşmeyecektir. Ancak, bu gibi durumlarda da, idarenin yasayla belirlenen takdir yetkisi doğrultusunda ve yasalara aykırı olmamak suretiyle yapacağı düzenlemelerin kapsam ve sınırlarını açık bir şekilde ortaya koymak suretiyle yasanın uygulanmasını sağlaması gerekmektedir. Aksi takdirde, yönetmelik çıkarılması ile gözetilen faydanın yerine getirildiğinden söz etmek mümkün olmayacağı gibi, hukuk güvenliği ve düzenli idare ilkelerinin ihlali söz konusu olabilecektir.
Bu çerçevede, 6475 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 10. fıkrasında yer alan, ''Bu maddenin uygulanmasına ve bu Kanunda öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi hâlinde uygulanacak idari para cezalarına ve diğer idari tedbirlere ilişkin hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.'' hükmü ile idareye idari tedbir uygulama yetkisi tanınmış, ancak bu idari tedbirlerin neler olduğuna ilişkin olarak Kanun metninde bir açıklamaya yer verilmemiştir. Madde metninde 6475 sayılı Kanun'da öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi halinde uygulanacak idari tedbirlerin neler olduğunun belirlenmesi ise Yönetmeliğe bırakılmış olmasına karşın, iptali istenen düzenleme ile hizmet sağlayıcılarına uygulanabilecek somut tedbirlerin neler olduğuna ilişkin olarak bir açıklık getirilmemiş olup; bu haliyle düzenlemenin dayanağı olan Yasa kuralının doğru olarak uygulanması amacına hizmet etmeyeceği gibi hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine aykırı olduğu sonucuna varıldığından, söz konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, 3.6.2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliğinin 17. maddesinin 2. fıkrası ile 18., 19., 21. ve 22. maddelerinin iptali, dava konusu diğer düzenlemeler yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, duruşma için önceden taraflara bildirilen 18/04/2019 tarihinde, davacı vekili Av. ...'in ve davalı idare vekili Av. ...'ün geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilip dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı.
Dairemizin 18/04/2019 tarihli ara kararı ile dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 1. ve 2. fıkraları yönünden Anayasa Mahkemesine başvurulmasına ve Anayasa Mahkemesince karar verilinceye kadar dosyanın görüşülmesinin bekletilmesine karar verilmiş olup, Anayasa Mahkemesince 11/11/2021 tarih ve E:2019/110, K:2021/85 sayılı kararla itirazın reddine karar verilmesi üzerine, dava dosyası yeniden ele alınarak Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarece davacının görülmekte olan davayı açmakta menfaati bulunmadığı ileri sürülmüşse de; üyelerini, posta gönderisi kapsamında yer alan posta kolisi ve kargosu işiyle iştigal eden kargo, kurye ve lojistik işletmecilerinin oluşturduğu görülen davacı Derneğin, posta sektöründe faaliyette bulunanlara yönelik idari yaptırım ve tedbirleri içeren Yönetmeliğin ilgili maddelerinin iptali istemiyle görülmekte olan davayı açmakta menfaati bulunduğu anlaşıldığından, davalı idarenin bu iddiasına itibar edilmemiştir.
Öte yandan; 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda altmış gün olduğu, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı; 8. maddesinde, sürelerin, tebliğ, yayın veya ilan tarihini izleyen günden itibaren işlemeye başlayacağı, tatil günlerinin sürelere dahil olduğu ve sürenin son günü tatil gününe rastlarsa, sürenin tatil gününü izleyen çalışma gününün bitimine kadar uzayacağı, bu Kanunda yazılı sürelerin bitmesi çalışmaya ara verme zamanına rastlarsa bu sürelerin, ara vermenin sona erdiği günü izleyen tarihten itibaren yedi gün uzamış sayılacağı kuralına yer verilmiştir.
Uyuşmazlıkta, 03/06/2014 tarihli ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'ne karşı dava açma süresinin son günü çalışmaya ara verme zamanına rastladığından, ara vermenin sona erdiği günü izleyen tarihten itibaren dava açma süresinin yedi gün uzamış sayılacağı ve bu halde dava açma süresinin 07/09/2014 tarihinde dolacağı, görülmekte olan davanın ise 05/09/2014 tarihinde açıldığı, bu itibarla davanın süresinde olduğu anlaşıldığından, davalı idarenin davanın süresinde açılmadığı yönündeki iddiasına da itibar edilmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
Anayasa'ya Aykırılık İddiasının İncelenmesi:
Davacı tarafından; 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 1., 2., 3., 4. ve 7. fıkralarının Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülmüşse de; 6475 sayılı Kanun'un 19. maddesi, 1. ve 2. fıkraları ile ilgili olarak Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi bulunarak Dairemizce verilen 18/04/2019 tarihli Anayasa Mahkemesine başvuru kararı üzerine, Anayasa Mahkemesince 11/11/2021 tarih ve E:2019/110, K:2021/85 sayılı kararla itirazın reddine karar verilmiş olup, Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 3, 4 ve 7. fıkralarının Anayasaya aykırı olduğu iddiası ise Dairemizce ciddi bulunmamıştır.
İlgili Mevzuat:
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; ülke genelinde posta hizmetlerinin kaliteli, sürekli, tüm kullanıcılar için karşılanabilir bir ücretle, etkin, rekabete dayalı esaslar çerçevesinde sunulmasını sağlamak üzere posta sektörünün serbestleştirilerek mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaflığı sağlanmış bir sektör oluşturulması ve bu sektörde düzenleme ve denetimin gerçekleştirilmesi ve posta hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." kuralı; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Kanun; posta gönderilerinin kabulü, toplanması, işlenmesi, sevki, dağıtımı ve teslimine ilişkin işlem ve hizmetlerin sunulması, yetkilendirme, tarife ilkeleri ve hizmet şartlarının tespit edilmesi, sektörde düzenleme ve denetimin gerçekleştirilmesi, bunlara ilişkin yaptırımların belirlenmesi ve posta hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin usul ve esasları kapsar." kuralı yer almış; "Tanımlar" başlıklı 3. maddesi, 1. fıkrası, (j) bendinde, haberleşme gönderisinin, kitap, katalog, gazete ve süreli yayınlar hariç herhangi bir fiziksel araç üzerine yazılan veya elektronik ileti şeklinde hazırlanan, gönderici tarafından gönderi üzerinde belirtilen adrese sevk ve teslim edilmesi gereken telgraf da dâhil her türlü gönderiyi; (l) bendinde, hizmet sağlayıcısının, PTT'yi ve bu Kanun hükümlerine göre posta sektöründe faaliyet göstermek üzere yetkilendirilmiş 13/01/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu'nun 124. maddesinin ikinci fıkrasında sayılan sermaye şirketlerini; (p) bendinde, Kurumun, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu'nu; (u) bendinde, posta gönderisinin, göndericinin bizzat kendisi veya talimatıyla, üzerinde belirtilen yer ve adrese, gönderi türüne ve özel hizmetine göre teslim edilen haberleşme gönderileri ile kitap, katalog, gazete ve süreli yayınları, görme engellilere özgü yazıları, ticari değeri olsun veya olmasın eşya içeren en fazla beş kilogram ağırlığa veya elli desimetreküp hacme sahip posta maddesi ile posta kolisi veya kargosunu; (ü) bendinde, posta kolisi veya kargosunun, hizmet sağlayıcısı aracılığıyla yollanan ve kapsamında haberleşme niteliği taşıyan yazılar bulunmayan en fazla otuz kilogram ağırlığa veya üç yüz desimetreküp hacme sahip her türlü maddeyi; (v) bendinde, posta sektörünün, hizmet sağlayıcılarından oluşan sektörü; (z) bendinin (ee) alt bendinde, yetki belgesinin, posta hizmetlerinin tamamının veya bir kısmının sunulması veya yürütülmesi için gerekli olan altyapının sağlanması ve işletilmesine yetki tanıyan, posta hizmetlerine özel, belirli hak ve yükümlülükleri içeren ve Kurul tarafından belirlenen bedel karşılığında verilen belgeyi ifade ettiği belirtilmiş; 4. maddesinde, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumunun posta sektörüne ilişkin görev ve yetkileri düzenlenmiş; bu kapsamda, maddenin 1. fıkrasının (b), (ç), (e), (ı), (j), (k) ve (m) bentlerinde Kurumun idari yaptırım ve tedbir uygulama yetkilerine yer verildikten sonra, (ö) bendinde de, bu Kanun ile verilen görev ve yetkilere ilişkin yönetmelik, tebliğ ve diğer hukuki düzenlemeleri yapmak ve gerekli görülen kararları almak Kurumun görevleri arasında sayılmış; "Posta hizmetleri" başlıklı 5. maddesinde, posta hizmetlerinin, posta gönderilerinin kabulünü, toplanmasını, işlenmesini, sevkini, dağıtımını ve teslimini kapsadığı öngörülmüş; "Posta hizmetleri için yetkilendirilme" başlıklı 9. maddesi, 1. fıkrasında, posta hizmeti verilebilmesi veya bunun için gerekli altyapının kurulup işletilebilmesi için Kurum tarafından bu hususta yetkilendirilmiş olmak gerektiği belirtilmiş; 4. fıkrasında, "Yetki belgesinin ücreti, kapsamı, süresi ve şekli ile yetki belgesi sahiplerinin sahip olması gereken mali ve mesleki yeterlik şartları, bu hizmet için kurulması gereken asgari altyapıya ilişkin usul ve esaslar Kurum tarafından yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir.
" kuralı; 7. fıkrasında, "Yetki belgesi, hizmet sağlayıcısının faaliyetlerinin mevzuata aykırı olması durumunda Kurum tarafından belirlenen usul ve esaslara göre iptal edilebilir." kuralı; ''İdari Yaptırımlar'' başlıklı 19. maddesinde ise,
"(1) Kurum; mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırılık hâlinde hizmet sağlayıcılarına bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde 3’üne kadar idari para cezası uygulamaya, millî güvenlik, kamu düzeni veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması amacıyla gerekli tedbirleri almaya, üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar posta hizmeti faaliyetini durdurmaya veya yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkilidir.
(2) Kurum, mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırı davranan hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması hâlinde bin liradan bir milyon liraya kadar idari para cezası ile bu Kanunda belirtilen diğer idari yaptırımları uygulamaya yetkilidir.
(3) Kabulü yasak olan maddeleri postayla gönderenler ile 7 nci madde hükümlerine aykırı hareket edenlere gönderi ücretinin beş yüz katı tutarında idari para cezası uygulanır.
(4) 26/9/2004 tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 124 üncü ve 132 nci maddeleri kapsamına giren suçların hizmet sağlayıcılarının çalışanlarınca işlenmesi hâlinde verilecek cezalar iki katına kadar artırılır.
(5) Yetki belgesi almaksızın posta hizmeti verenlerin tesisleri Kurumun talebi üzerine o yer mülki amirince kapatılarak faaliyetlerine son verilir.
(6) Yetki belgesi almaksızın posta hizmeti verenler hakkında bin günden on bin güne kadar adli para cezasına hükmolunur.
(7) Kurum tarafından yetki belgesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ve bu hizmet sağlayıcılarının hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortakları ile tüzel kişiliği idareye yetkili kişilere ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlere iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetki belgesi verilmez.
(8) Kurum tarafından verilen idari para cezaları hiçbir şekilde cezayı ödeyen hizmet sağlayıcısı tarafından hazırlanacak tarifelerde maliyet unsuru olarak yer alamaz.
(9) Kurum tarafından verilen idari para cezaları tebliğ tarihinden itibaren bir ay içinde Kuruma ödenir. Bu süre içinde ödenmeyen idari para cezaları, Kurumun bildirimi üzerine ilgili vergi dairesince 6183 sayılı Kanun hükümlerine göre tahsil edilir. Tahsil edilen idari para cezalarının yüzde 20’si, 15 inci maddenin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca bütçeye evrensel posta hizmeti gelirleri adı altında gelir kaydedildikten sonra, kalan kısmın yüzde 50’si Kurum hesaplarına aktarılır, yüzde 50’si ise genel bütçeye gelir kaydedilir.
(10) Bu maddenin uygulanmasına ve bu Kanunda öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi hâlinde uygulanacak idari para cezalarına ve diğer idari tedbirlere ilişkin hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.'' kuralları yer almıştır.
Yukarıda ilgili hükümleri aktarılan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'na dayanılarak çıkanlar ve 03/06/2014 tarihli ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin 1. maddesinde, Yönetmeliğin amacının, Kurum tarafından posta sektöründe uygulanacak idari yaptırımlara ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, Yönetmeliğin, 09/05/2013 tarihli ve 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu ve Kurum düzenlemeleri de dâhil olmak üzere, posta sektörüne ilişkin ilgili mevzuatta yer alan yükümlülüklerin yerine getirilmemesi veya ilgili mevzuata aykırılık halinde uygulanacak idari para cezaları ile diğer yaptırım ve tedbirlere ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları kapsadığı kurallarına yer verilmiş; Yönetmeliğin "İdari Para Cezaları" başlıklı İkinci Bölümünde yer alan 5 ila 16. maddelerinde, hizmet sağlayıcılarının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının %3'üne kadar verilecek idari para cezalarının hangi ihlaller halinde uygulanacağına ve ihlallerin niteliğine göre uygulanacak para cezasının oranına ilişkin esaslara yer verilmiş; "Diğer Yaptırım ve Tedbirler" başlıklı Üçüncü Bölümünde yer alan 17 ila 20. maddelerinde, uyarma, faaliyetin geçici olarak durdurulması, yetkilendirmenin iptal edilmesi tedbirleri ile bu tedbirlerin hangi ihlallerin gerçekleşmesi halinde uygulanacağı belirlenmiş; "Hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması" başlıklı 21. maddesinde, "(1) Kurum tarafından bu Yönetmelik kapsamında idari yaptırım uygulanması öngörülen hizmet sağlayıcısının faaliyete yeni başlamış olması halinde, 27 nci madde hükümleri dikkate alınarak bin liradan bir milyon liraya kadar idari para cezası uygulanır. Bu durumda ilgili mevzuatta belirtilen diğer idari yaptırımlar saklıdır." kuralı; "Somut tedbirlerin uygulanması" başlıklı 22. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelik kapsamındaki ihlallerin tespiti halinde, bu Yönetmelikte yer verilen idari yaptırımların yanı sıra, ihlalin niteliğine göre ilgili mevzuat kapsamında ihlalin tekerrürünü önlemek amacıyla Kurul tarafından somut tedbirlerin uygulanmasına karar verilebilir." kuralı; "İdari yaptırımların uygulanması" başlıklı 25. maddesinde, "(1) Hizmet sağlayıcısının ihlal sonucunda elde ettiği gelir veya sebep olduğu zarar bu Yönetmelikte o ihlal için belirlenen üst sınırdan daha yüksek ise 27 nci madde hükümleri gözetilerek hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne (%3) kadar idari para cezası uygulanabilir.
(2) Bu Yönetmelikte yer alan idari yaptırımların uygulanması ilgili mevzuatta düzenlenen yükümlülüklerin yerine getirilmesini engellemez." kuralı; "Tekerrür" başlıklı 26. maddesinde, "İdari para cezası uygulanmış bir hizmet sağlayıcısı tarafından, söz konusu idari para cezasına ilişkin kararın ilgilisine tebliğinden itibaren üç yıl içinde aynı yükümlülüğün ihlal edilmesi durumunda söz konusu ihlal için, 13 üncü, 14 üncü ve 15 inci maddeleri saklı kalmak kaydıyla, hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne (%3) kadar idari para cezası uygulanır." kuralı; "Yaptırım ölçütleri" başlıklı 27. maddesinde, "(1) Bu Yönetmelikteki cezaların belirlenmesinde ağırlaştırıcı veya hafifletici sebep olarak aşağıda sayılan unsurlar göz önünde bulundurulur:
a) Zararın varlığı.
b) Haksız ekonomik kazancın varlığı.
c) Tekerrürün varlığı.
ç) Aynı madde ihlaline ilişkin olarak hizmet sağlayıcısına son beş yılda uygulanan idari yaptırımlar.
d) İyi niyetin varlığı." kuralı; "Hüküm bulunmayan haller" başlıklı 30. maddesinde, "Hizmet sağlayıcısının ilgili mevzuat ihlallerine ilişkin bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde Kurul tarafından, bu Yönetmelikte yer alan genel hükümler çerçevesinde idari yaptırım kararları alınır." kuralı yer almıştır.
Öte yandan; 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun "Genel kanun niteliği" başlıklı 3. maddesinde, "(1) Bu Kanunun; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde,
b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında, uygulanır." kuralına; "Yaptırım türleri" başlıklı 16. maddesinde, "(1) Kabahatler karşılığında uygulanacak olan idarî yaptırımlar, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibarettir.
(2) İdarî tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir." hükmüne; "İdarî para cezası" başlıklı 17. maddesi, 1. fıkrasında, "İdarî para cezası, maktu veya nispi olabilir." kuralına; 2. fıkrasında, "İdarî para cezası, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebilir. Bu durumda, idarî para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte göz önünde bulundurulur." kuralına yer verilmiştir.
Yönetmeliğin Dava Konusu 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 21., 25. ve 26. Maddelerinin İncelenmesi:
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunuyla ülke genelinde posta hizmetlerinin kaliteli, sürekli, ulaşılabilir, etkin ve rekabetçi bir yapı içinde sunulmasını teminen usul ve esaslara yer verilmiş; bu çerçevede posta hizmetlerinin kapsamı, bu hizmeti sunacak hizmet sağlayıcıları olan PTT'nin görev sözleşmesine, sermaye şirketlerinin ise yetki belgesine istinaden faaliyette bulunacağı öngörülmüş; ayrıca 2813 sayılı Kanun'la kurulan Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu, posta sektörüne yönelik yetki belgesi düzenleme, denetleme, inceleme, soruşturma, gerekli tedbirleri alarak yaptırım uygulama ve bu idari tedbirler ile yaptırımlara yönelik yönetmelikle düzenleme yapma hususlarında görevli ve yetkili kılınmıştır.
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 1. ve 2. fıkralarında, mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırılık hâlinde Kurumca uygulanacak idari para cezaları bakımından matrahın, alt ve üst sınırların belirlenmesi suretiyle belirli ölçütlerin getirildiği, böylece söz konusu cezaların çerçevesinin çizildiği görülmektedir.
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'na dayanılarak hazırlanan ve posta sektöründe uygulanacak idari yaptırımları ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin 5 ila 16. maddeleri ile 21., 25. ve 26. maddelerinde, idari para cezasını gerektiren fiil ve hâller ile bu hallerde uygulanacak idari para cezası miktarı gösterilmiştir.
6475 sayılı Kanun'un 19. maddesiyle uyumlu olacak şekilde, Yönetmeliğin dava konusu 5 ila 16. maddeleri ile 25. ve 26. maddelerinde Kurumun, sektörde bir süredir faaliyet gösteren, dolayısıyla mevzuatı ve uygulamayı bilen hizmet sağlayıcılarına bir önceki takvim yılındaki net satışları üzerinden yüzdelik olarak belirlenen miktarda idari para cezası uygulayabileceği; Yönetmeliğin 21. maddesinde ise, faaliyete yeni başlamış, dolayısıyla mevzuat ve uygulamada hataya düşme ihtimali yüksek olan hizmet sağlayıcısının idari yaptırım gerektiren fiil işlemesi halinde, Kurum tarafından bin liradan bir milyon liraya kadar idari para cezası uygulanabileceği düzenlenmiştir.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirlilik ilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına imkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuki güvenlik ilkesi ile bağlantılı olup bireyin, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır.
İptali talep edilen düzenlemelerde, mevzuata ve yetkilendirme şartlarına aykırılık hâlinde uygulanacak idari para cezaları bakımından ihlallerin tanımına (hangi fiillerin gerçekleşmesi halinde uygulanacağına), ceza miktarının tespitinde esas alınacak matraha, alt ve üst sınırlara yer verilmek, ayrıca hizmet sağlayıcısının fiili (sektörde yeni olup olmaması) ve ekonomik (net satışlar üzerinden ceza tayin edilmesi) durumu dikkate alınmak suretiyle belirli ölçütlerin getirildiği, böylece söz konusu cezaların genel çerçevesinin çizildiği görülmektedir.
Bunun yanında, dava konusu Yönetmeliğin "Yaptırım ölçütleri" başlıklı 27. maddesinde, Yönetmelikteki cezaların belirlenmesinde; zararın, haksız ekonomik kazancın, tekerrürün, aynı madde ihlaline ilişkin olarak hizmet sağlayıcısına son beş yılda uygulanan idari yaptırımların ve iyi niyetin varlığının ağırlaştırıcı veya hafifletici sebep olarak göz önünde bulundurulacağına yer verilerek, Yönetmelik kapsamındaki bütün cezaların belirlenmesinde kullanılacak ölçütler belirtilmiş; böylece dava konusu maddelerde yazılı idari para cezalarının alt ve üst sınırları içinde uygulanacak ceza miktarını belirleme konusunda takdir yetkisi bulunan davalı Kurumun bu yetkisinin de sınırları çizilmiştir.
Buna göre, dava konusu Yönetmelik maddelerinde düzenlenen idari para cezalarının, ihlallerin tanımını, alt ve/veya üst sınır ya da kesin bir miktarı içermesi, Yönetmeliğin 27. maddesinde, bahse konu alt ve üst sınırlar arasında takdir edilecek miktarın tayininde esas alınacak ölçülerin belirlenmesi ve hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının belli olması nedeniyle belirlilik ve öngörülebilirlik ölçütlerini taşıdığı anlaşılmakta olup; Kurumca uygulanacak idari para cezalarının yalnızca üst sınırının veya alt ve üst sınırlarının belirlenmiş olmasının, belirlilik ilkesine aykırılık anlamına gelmediği, davalı Kuruma somut olaydaki şartlara göre ceza tayin etmesi açısından esneklik ve uyarlama imkanı sunduğu, esasen bu imkanın, daha açık bir anlatımla, önceden öngörülerek tahdiden belirlenmesi mümkün olmayan somut olaydaki ihlallere göre cezada derecelendirme/kademelendirme yapma olanağının, hizmet sağlıyıcıları yönünden de cezada ölçülülük ilkesine hizmet edeceği, kaldı ki uygulanacak para cezalarının yargısal denetime de tabi olduğu ve belirlenen kriterlerin yargı yerince de gözetileceği, bu haliyle dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Ayrıca, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun 3. maddesinde, anılan Kanun’un genel hükümlerinin idari para cezası yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Dolayısıyla dava konusu Yönetmelikle öngörülen idari para cezalarında da 5326 sayılı Kanun’daki genel hükümler uygulanacaktır. Bu bağlamda, anılan Kanun’un genel hükümleri arasında 17. maddesi, 2. fıkrasında yer alan, idari para cezasının, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle belirlendiği durumlarda idari para cezasının miktarı belirlenirken "işlenen kabahatin haksızlık içeriği" ile "failin kusuru ve ekonomik durumu"nun birlikte göz önünde bulundurulacağı yolundaki hükmün Kurumca, hizmet sağlayıcılarına verilecek idari para cezalarında da uygulanması gerekmektedir. Başka bir ifadeyle, davalı Kurum, idari para cezalarının alt ve üst sınırlar içindeki miktarını belirlerken Kabahatler Kanunu’nun 17. maddesinde belirtilen ölçütlere de uymakla yükümlüdür.
Bu hukuki çerçevede, dava konusu Yönetmelikle öngörülen idari para cezalarına ilişkin düzenlemelerin, ihlalin niteliği (fiilin hukuka aykırılık derecesi), failin kusuru ve maddi durumu dikkate alınarak cezanın kişiselleştirilmesine ve somut olaya uyarlanmasına imkân sağladığı gözetildiğinde, bu yönüyle de düzenlemede hukuka ve ölçülülük ilkesine uygunluk bulunmadığı görülmektedir.
Bu itibarla, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 21., 25. ve 26. maddelerinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Yönetmeliğin Dava Konusu 17., 18., 19. Maddelerinin İncelenmesi:
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin dava konusu 17., 18. ve 19. maddelerinde, hizmet sağlayıcısının uyarılmasını veya posta hizmeti faaliyetinin geçici olarak durdurulmasını ya da yetki belgesinin iptal edilmesini gerektiren fiil ve hâller sayılmış; ayrıca bu hallerde diğer idari yaptırımları uygulama hakkı saklı tutulmuştur.
Davacı tarafından, Yönetmeliğin 17., 18. ve 19. maddelerinde yer verilen düzenlemeler ile aynı fiil için hizmet sağlayıcısının posta hizmeti faaliyetinin geçici olarak durdurulması veya yetki belgesinin iptal edilmesi halinin mümkün olabileceği, bu durumun hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkelerine aykırı olduğu, aynı fiili işleyen farklı hizmet sağlayıcılarına farklı yaptırım uygulanmasının önünün açıldığı ileri sürülmektedir.
6475 sayılı Kanun’un 19. maddesi, 1. fıkrasında, Kurumun, milli güvenlik, kamu düzeni veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması amacıyla gerekli tedbirleri almaya, üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar posta hizmeti faaliyetini durdurmaya veya yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkili olduğu hükme bağlanmıştır. Anılan maddenin 2. fıkrasında ise, Kurumun, faaliyete yeni başlamış olan hizmet sağlayıcıları hakkında da bu Kanunda belirtilen diğer idari yaptırımları uygulamaya yetkili olduğu hüküm altına alınmıştır.
Buna göre, Kurum, faaliyete yeni başlamış olan hizmet sağlayıcıları söz konusu olduğunda da millî güvenlik, kamu düzeni veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması amacıyla gerekli tedbirleri almaya, üç aydan az olmamak üzere altı aya kadar posta hizmeti faaliyetini durdurmaya veya yetkilendirmeyi iptal etmeye yetkili kılınmıştır.
İdarenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın, Kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı yaptırımlarla verdiği cezalara "idari yaptırım" denilmektedir. Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere, caydırıcı ve önleyici özelliği olan idari yaptırımlar, yasanın açık tanımlaması ile ya da kabahatin konusunu belirleyerek çizdiği sınırlar içinde idareye bırakması ile belirlenebilmektedir.
5326 sayılı Kanun’un 16. maddesinde kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımlar "idari para cezaları" ve "idari tedbirler" olarak gösterilmiştir. İdari para cezalarından farklı olarak, idari tedbirlerin temel amacı cezalandırmak değil, belirli bir kamu hizmeti alanında kurulan düzeni korumak, onun bozulmasını engellemek ve işleyişine yönelik muhtemel tehlikeleri önlemektir. Dolayısıyla idari yaptırım kapsamındaki tedbirler, ceza niteliğinde değildir. Bu itibarla idari para cezalarından farklı olarak, idari tedbirler bakımından ceza hukukunun temel ilke ve güvencelerinin uygulanma zorunluluğu bulunmamaktadır.
Dava konusu düzenlemelerle belirlenen yaptırımların cezalandırıcı ve caydırıcı bir amaç gütmekten ziyade posta sektörünün düzenlenmesi ve sağlıklı şekilde işlemesinin sağlanması amacına yönelik olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim kurallarda belirli bir fiilden ve bu fiile aykırılıklardan bahsedilmemekte; millî güvenlik, kamu düzeni, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi ve kanunlarla getirilen hükümlerin uygulanması gibi bazı amaçlardan söz edilerek bu amaçlar doğrultusunda posta sektöründe birtakım tedbirlerin uygulanabileceği öngörülmektedir.
Posta sektöründe yürütülen kamu hizmeti niteliğindeki faaliyetlerin hassasiyeti, ülke güvenliği üzerindeki stratejik önemi ve kamu düzenine ilişkin etkileri gözetildiğinde sektörde faaliyet gösteren hizmet sağlayıcılarına uygulanabilecek önleyici veya düzeltici nitelikteki birtakım idari tedbirlerin millî güvenliğin korunmasına, sektörün gelişmesine, sağlıklı ve düzenli işlemesine hizmet edeceği açıktır.
Yönetmeliğin dava konusu maddelerinde, söz konusu idari tedbirler kapsamında "uyarma", "faaliyeti geçici olarak durdurma", "yetki belgesini iptal etme" yaptırımları öngörülmüş olup; söz konusu yaptırımların kanuni dayanağının bulunduğu hususu Anayasa Mahkemesinin kararıyla sabittir.
Dava konusu maddelerde, 6475 sayılı Kanun'un 4. maddesi, 1. fıkrası, (ç) bendi uyarınca milli güvenlik, kamu düzeni ve genel sağlığın korunmasını teminen ilgili idari birimlerle iş birliği yaparak gerekli tedbirleri alma yükümlülüğü bulunan Kuruma; milli güvenliğe aykırı, kamu düzenini ihlal eden veya kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesine neden olan fiillerin, hizmet sağlayıcısının çalışanından kaynaklı olsun olmasın, mevcut durumun ve koşulların özelliklerine, sektör ya da ülke üzerindeki olumsuz etkilerine ve meydana gelebilecek neticelerin ağırlığına göre gerekli tedbirleri almaktan başlayarak yetkilendirme iptaline kadar geniş bir ölçekte alternatif sunulmak suretiyle hizmet sağlayıcısı hakkında en uygun tedbiri uygulama imkânı verilmiştir.
Anılan maddelerle genel çerçevenin çizildiği dikkate alındığında, davalı Kuruma somut olaya özgü koşullara göre yaptırım uygulama, ihlalin niteliğine ve hizmet sağlayıcısının kusuruna göre ceza tayin etme olanağı sunulmasının belirlilik ve öngörülebilirlilik ilkelerine aykırı bir yönü olmadığı gibi, söz konusu imkanın hizmet sağlayıcıları yönünden uygulanacak tedbirde, caydırıcılık ve önleyicilik fonksiyonunda ölçülülük ilkesine de hizmet edeceği sonucuna varılmıştır.
Kaldı ki, söz konusu tedbirlere karşı yargısal denetimin mümkün olduğu, dolayısıyla durum ile tedbir arasında bulunması gereken makul dengenin gözetilip gözetilmediğinin yargı mercilerince denetlenebileceği de dikkate alındığında, kuralların öngördüğü sınırlamanın orantılılık ilkesiyle çelişmediği ve bu itibarla kuralların ölçülülük ilkesiyle bağdaşmayan bir yönünün de bulunmadığı kanaatine ulaşılmıştır.
Yönetmeliğin Dava Konusu 20. Maddesinin İncelenmesi:
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin dava konusu 20. maddesinde, yeniden yetkilendirilmeme hali düzenlenmiş; bu kapsamda anılan maddede, milli güvenlik, kamu düzeninin ihlali ve kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi sebepleri ile yetkilendirmesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ile Kuruma borcu bulunması sebebiyle yetkilendirmesi iptal edilen şirketlerin, bu hizmet sağlayıcılarının ve şirketlerin hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortaklarının, tüzel kişiliği idareye yetkili kişilerin ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlerin de iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetkilendirilmeyeceği; ancak Kuruma borcu bulunması sebebiyle yetkilendirmesi iptal edilen şirketlerin, bu bedelleri ödemeleri halinde, yeniden yetkilendirilmelerine engel başkaca bir sebep yoksa yeniden yetkilendirilebileceği kuralına yer verilmiştir.
Davacı tarafından, yetkilendirmesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ve şirketler ile birlikte bu hizmet sağlayıcılarının hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortaklara, tüzel kişiliği idareye yetkili kişilere ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlere de yaptırım uygulanmasının cezaların şahsiliği ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 19. maddesi, 7. fıkrasında, Kurum tarafından yetki belgesi iptal edilen hizmet sağlayıcıları ve bu hizmet sağlayıcılarının hisselerinin en az yüzde 20’sine sahip ortakları ile tüzel kişiliği idareye yetkili kişilere ve bunlar tarafından kurulmuş şirketlere iptal sebepleri göz önünde bulundurularak üç yıla kadar yeniden yetki belgesi verilmeyeceği kuralına yer verilmiştir.
Buna göre, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin 20. maddesinin, dayanak 6475 sayılı Kanunda yer alan kurala uygun olduğu görülmektedir.
Öte yandan; idarenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın, Kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak idare hukukuna özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlem ile uyguladığı yaptırımlarla verdiği cezalara "idari yaptırım" denilmektedir. Bu tanımdan da anlaşılacağı üzere, caydırıcı ve önleyici özelliği olan idari yaptırımlar, yasanın açık tanımlaması ile ya da kabahatin konusunu belirleyerek çizdiği sınırlar içinde idareye bırakması ile belirlenebilmektedir.
5326 sayılı Kanun’un 16. maddesinde kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımlar "idari para cezaları" ve "idari tedbirler" olarak gösterilmiştir. İdari para cezalarından farklı olarak, idari tedbirlerin temel amacı cezalandırmak değil, belirli bir kamu hizmeti alanında kurulan düzeni korumak, onun bozulmasını engellemek ve işleyişine yönelik muhtemel tehlikeleri önlemektir. Dolayısıyla idari yaptırım kapsamındaki tedbirler, ceza niteliğinde değildir. Bu itibarla, idari para cezalarından farklı olarak, idari tedbirler bakımından ceza hukukunun temel ilke ve güvencelerinin uygulanma zorunluluğu bulunmamaktadır.
Dava konusu düzenlemelerle belirlenen yaptırımların cezalandırıcı ve caydırıcı bir amaç gütmekten ziyade posta sektörünün düzenlenmesi ve sağlıklı şekilde işlemesinin sağlanması amacına yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu düzenlemede öngörülen "yeniden yetkilendirmeme" tedbiri yönünden cezaların şahsiliği ilkesinin uygulanmasına olanak bulunmamaktadır.
Belirtilen nedenle, dava konusu düzenlemede üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Yönetmeliğin Dava Konusu 22. Maddesinin İncelenmesi:
Yönetmeliğin 22. maddesinde, Yönetmelik kapsamındaki ihlallerin tespiti halinde, Yönetmelikte yer verilen idari yaptırımların yanı sıra, ihlalin niteliğine göre ilgili mevzuat kapsamında ihlalin tekerrürünü önlemek amacıyla Kurul tarafından somut tedbirlerin uygulanmasına karar verilebileceği belirtilmiş; ancak bu somut tedbirlerin ne olduğu konusunda bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Dairemizin, 15/10/2014 tarihli ara kararıyla, dava konusu düzenlemede geçen "somut tedbirler"in neler olduğunun sorulmasına, bu hususa ilişkin herhangi bir alt düzenleme yapılmışsa bir örneğinin istenilmesine karar verilmiş; davalı idarece ara kararına verilen cevapta, ihlale konu olaya uygulanacak somut tedbirlerin durum ve koşullara göre değiştiği, tespit edilen ihlallerin cezalandırılması yanında olası mükerrerliğin önlenmesi adına Kurumun sahip olduğu düzenleme yetkisi çerçevesinde sektöre ilişkin öncül düzenlemeler tesis edebildiği belirtilmiştir. Dolayısıyla davalı idarenin ara kararı cevabında da "somut tedbirler" ibaresinin içeriğine yönelik net bir açıklama sunulamamıştır.
Hukuk devleti ilkesi, yürütme organının faaliyetlerinin yönetilenlerce belli ölçüde öngörülebilir olmasını, herkesin bağlı olacağı hukuk kurallarını önceden bilmesini, ekonomik ve sosyal yaşamlarındaki tutum ve davranışlarını buna göre düzenleyebilmesini gerektirir. Zira hukuk devletinin gereği olan belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleri, idarenin keyfi hareket etmesini engeller. Bunu gerçekleştirmenin başlıca yolu ise kural konulmasını gerektiren durumlarda bunların genel, soyut, anlaşılabilir ve sınırlarının belirli olmasını sağlamaktır.
Bu bakımdan, yasa koyucunun bir konuyu en ince ayrıntısına kadar düzenleme yetkisi bulunmakta ise de gelişen, büyüyen, çeşitlenen ve çoğalan toplumsal gereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için, uzmanlık gerektiren teknik konulara ilişkin ayrıntıların düzenlenmesinin idareye bırakılması, temel esasların ve çerçevenin yasayla belirlenmesi koşuluyla, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine ters düşmeyecektir. Ancak, bu gibi durumlarda da, idarenin, yasayla belirlenen takdir yetkisi doğrultusunda ve yasalara aykırı olmamak suretiyle yapacağı düzenlemelerin kapsam ve sınırlarını açık bir şekilde ortaya koyarak yasanın uygulanmasını sağlaması gerekmektedir. Aksi takdirde, yönetmelik çıkarılması ile gözetilen faydanın yerine getirildiğinden söz etmek mümkün olmayacağı gibi, hukuk güvenliği ve düzenli idare ilkelerinin ihlali söz konusu olabilecektir.
Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 11/11/2021 tarih ve E:2019/110, K:2021/85 sayılı kararında da, "İdari tedbirlerin çok çeşitli olduğu ve değişen koşullar karşısında her zaman yeni tedbirlerin belirlenme ihtiyacının ortaya çıkabileceği düşünüldüğünde tüm idari tedbirlerin kanunla sınırlı olarak sayılmasının mümkün olmadığı açıktır. Diğer yandan hukuk kurallarının belirliliğinin sağlanması yalnızca kanunla düzenleme yapılması anlamına gelmemektedir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal dayanağının bulunması ve erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması gibi gereklilikleri karşılaması koşuluyla yürütmenin düzenleyici işlemleriyle de hukuki belirlilik sağlanabilir." gerekçesine yer verilmek suretiyle idari tedbirlerin hızla değişen güncel koşullara, somut olaylara göre idarece takdir edilmesini teminen kanunla tahdidi olarak sayılmamasının tek başına belirlilik ilkesini ihlal etmeyeceği, bu gibi hallerde hukuki belirlilik ilkesinin, idarenin, yasal dayanağı haiz, erişilebilir, öngörülebilir düzenleyici işlemleriyle tesis edileceği belirtilmiştir.
Bu çerçevede, 6475 sayılı Kanun'un 19. maddesi, 10. fıkrasında yer alan, ''Bu maddenin uygulanmasına ve bu Kanunda öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi hâlinde uygulanacak idari para cezalarına ve diğer idari tedbirlere ilişkin hususlar Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.'' hükmü ile idareye idari tedbir uygulama yetkisi tanınmış, ancak bu idari tedbirlerin neler olduğuna ilişkin olarak Kanun metninde bir açıklamaya yer verilmemiştir. 6475 sayılı Kanun'da öngörülen yükümlülüklerin hizmet sağlayıcıları tarafından yerine getirilmemesi halinde uygulanacak idari tedbirlerin neler olduğunun belirlenmesi Yönetmeliğe bırakılmış olmasına karşın, iptali istenen düzenleme ile hizmet sağlayıcılarına uygulanabilecek somut tedbirlerin neler olduğuna ilişkin olarak bir açıklık getirilmediği gibi, Dairemizin ara kararına verilen cevapta da bu hususa yönelik belirlilik ve öngörülebilirlik içerecek bir izahatta bulunulmamıştır.
Bu haliyle, düzenlemenin, dayanağı olan Kanun kuralının doğru olarak uygulanması amacına hizmet etmeyeceği gibi, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine de aykırı olduğu sonucuna varıldığından, söz konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Yönetmeliğin Dava Konusu 30. Maddesinin İncelenmesi:
Yönetmeliğin 30. maddesinde, hizmet sağlayıcısının ilgili mevzuat ihlallerine ilişkin bu Yönetmelikte hüküm bulunmayan hallerde Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurulu tarafından, Yönetmelikte yer alan genel hükümler çerçevesinde idari yaptırım kararı alınabileceği belirtilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesi, 1. fıkrası, (ç) bendinde, ilgili mevzuatın; Kurumun görev alanına ilişkin kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı, eki kararlar, tebliğ, Kurul kararları, diğer düzenleyici işlemler, görev sözleşmesi ve diğer yetkilendirme belgelerini ifade ettiği düzenlenmiştir.
Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği incelendiğinde; Yönetmeliğin "İdari Para Cezaları" başlıklı İkinci Bölümünde, yetkilendirmeye, tahakkuka esas bildirime, tarifelere, uzlaştırma prosedürüne, kullanıcı menfaatlerine, kişisel veri ve bilgilerin korunmasına, hizmet kalitesine ilişkin yükümlülüklere, rekabet ve denetime ilişkin ihlaller ile birlikte bilgi ve/veya belgelerin süresinde verilmemesi, yanlış ve/veya eksik bilgi belge verilmesi durumlarının düzenlendiği; "Diğer Yaptırım ve Tedbirler" başlıklı Üçüncü Bölümde ise, milli güvenliğe aykırılık, kamu düzeninin ihlali, kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmemesi ve yeniden yetkilendirilmeme hallerinin ayrı ayrı düzenlendiği görülmektedir. Bütün bu anlatılanlar çerçevesinde, dava konusu Yönetmelikte idari yaptırımlara konu fiillerin sayma suretiyle belirlendiği ve her bir ihlalin detaylandırılarak farklı yaptırımlara tabi tutulduğu, dolayısıyla ilgili mevzuatta yer alan ve Yönetmelikte yer verilmeyen ihlal hallerine dava konusu Yönetmeliğin genel hükümlerinin nasıl uygulanacağının belirsiz olduğu anlaşılmaktadır.
Öte yandan, ilgili mevzuatta ve dava konusu Yönetmelikte yer verilen ihlal hallerinde ise Yönetmelik hükümleri uyarınca Kurul tarafından idari yaptırım kararı alınabileceği açıktır.
Bu itibarla, iptali istenen düzenleme ile "ilgili mevzuat" kapsamında hizmet sağlayıcılarına uygulanabilecek idari yaptırımlara ilişkin bir açıklık getirilmediği, bu haliyle düzenlemenin, dayanağı olan Kanun kuralının doğru olarak uygulanması amacına hizmet etmeyeceği gibi, hukuki güvenlik ve belirlilik ilkelerine de aykırılık teşkil ettiği sonucuna varıldığından, söz konusu düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 03/06/2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği"nin 22. ve 30. maddelerinin İPTALİNE oy birliği ile,
2. 03/06/2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği"nin 17., 18., 19. ve 20. maddesi yönünden DAVANIN REDDİNE oy birliği ile,
3. İptali istenilen diğer maddeler yönünden DAVANIN REDDİNE oy çokluğu ile,
4. Davacı tarafından yapılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin haklılık oranına göre 1/2'si olan ...TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, ...TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, davalı idarece yapılan ...TL yargılama giderinin 1,90 TL'sinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, ...TL'sinin davalı idare üzerinden bırakılmasına,
5. Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından yatırılan ...TL yargılama giderinin haklılık oranına göre 1/2'si olan ...TL'nin davalı idareden ...TL'nin ise davacıdan alınarak Hazine ve Maliye Bakanlığına verilmesine, yargılama giderlerinin tahsili için kararın bir örneğinin Hazine ve Maliye Bakanlığı Başhukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğüne gönderilmesine,
6. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, ...TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
7. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 30/12/2021 tarihinde karar verildi.
(X)-KARŞI OY:
6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'na dayanılarak hazırlanan ve posta sektöründe uygulanacak idari yaptırımlara ve bunların uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenleyen Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin 4. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde, ilgili mevzuatın; Kurumun görev alanına ilişkin kanun, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik, Bakanlar Kurulu kararı, eki kararlar, tebliğ, Kurul kararları, diğer düzenleyici işlemler, görev sözleşmesi ve diğer yetkilendirme belgelerini ifade ettiği belirtilmiştir.
Öte yandan Kanun’un “Posta hizmetleri için yetkilendirilme” başlıklı 9. maddesinin 4. fıkrasında da, yetki belgesinin ücreti, kapsamı, süresi ve şekli ile yetki belgesi sahiplerinin sahip olması gereken mali ve mesleki yeterlik şartları ile bu hizmet için kurulması gereken asgari altyapıya ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.
03/06/2014 tarih ve 29019 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Posta Sektörüne İlişkin Yetkilendirme Yönetmeliği’nde de, posta hizmeti vermek ve/veya bunun için gerekli altyapıyı kurup işletmek isteyen şirketlerin yetkilendirilmesine yönelik usul ve esaslar belirlenmiş; bu kapsamda hizmet sağlayıcılarının yetkilendirme şartlarına ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.
03/06/2014 tarih ve 29019 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin dava konusu edilen 5 ila 16. maddeleri ile 21., 25. ve 26. maddelerinde idari para cezasını gerektiren fiil ve hâller ile bu ihlaller karşılığında uygulanacak para cezası miktarı gösterilmiştir.
Her ne kadar dava konusu Yönetmelik maddelerinin dayanağı olan 6475 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 1 ve 2. fıkrası ile ilgili olarak Anayasa Mahkemesince 11/11/2021 tarih ve E:2019/110, K:2021/85 sayılı kararla "İdari tedbirlerin çok çeşitli olduğu ve değişen koşullar karşısında her zaman yeni tedbirlerin belirlenme ihtiyacının ortaya çıkabileceği düşünüldüğünde tüm idari tedbirlerin kanunla sınırlı olarak sayılmasının mümkün olmadığının açık" olduğu da belirtilerek itirazın reddine karar verildiği görülmekteyse de; Anayasa Mahkemesi'nin, Anayasa'ya uygunluk denetimi kapsamında ilgili Kanun hükümlerinin Anayasaya uygunluğu bakımından yaptığı bu değerlendirmelerin, 6475 sayılı Kanun'un davalı Kuruma tanıdığı yetki çerçevesinde düzenlenen dava konusu Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği’nin ilgili maddelerine karşı açılan iptal davasında yargı mercii tarafından Yönetmelik hükümlerinin hukuka uygunluğunun incelenmesini engellemediği açıktır.
Anayasa'nın 124. maddesinin, dava konusu düzenlemelerin yürürlüğe konulduğu tarihteki halinde yer alan "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarelerin, yönetmeliklerle yapacakları düzenlemelerin üst kurallara aykırı olmaması; düzenlemelerin yasalarla idarelere tanınan yetkiler çerçevesinde ve yasayla belirlenen sınırlara bağlı olarak, tamamlayıcı, açıklayıcı ve üst normların uygulanmasına yönelik olması, bununla birlikte, düzenleme yapma yetkisinin anayasal sınırlar içinde belirlilik, öngörülebilirlik, adalet ve hakkaniyet ilkelerine uygun şekilde kullanılması ve ölçülülük ilkesinin de gözetilmesi gerekmektedir.
Bilindiği gibi, Anayasanın 2. maddesinde öngörülen hukuk devletinin temel unsurlarından biri olan belirlilik ilkesi, kanunî düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüte ve şüpheye yer bırakmayacak şekilde açık, net, anlaşılır, nesnel ve sınırlarının belirli olmasını, ayrıca keyfîliğe yol açmayacak bir içeriğinin bulunmasını gerektirmekte; hukukî güvenlik ilkesiyle bağlantılı olarak da normların öngörülebilir olmasını ve belirli bir kesinlik içinde hangi somut olgulara hangi sonuçların bağlandığının görülebilmesini zorunlu kılmaktadır. Bu ilke idarelerin düzenleme yapma yetkisini hukuk devleti ilkesine uygun şekilde, anayasal sınırlar içinde adalet ve hakkaniyet ölçütlerini gözönünde tutarak kullanıp kullanmadığının belirlenmesi bakımından da önem taşımaktadır.
İdarece yapılacak düzenlemeler, ilgililerin bir işlem veya fiilin belirli şartlarda ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak ve kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına imkân tanımayacak şekilde düzenlenmeli ve idareye verilen takdir yetkisinin kapsamı ve uygulama usulü bireyleri keyfî ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak ölçüde ve açıklıkta belirlenmelidir.
Dava konusu Yönetmelik hükümleri incelendiğinde, ihlale konu fiiller bakımından bin liradan bir milyon liraya veya hizmet sağlayıcısının bir önceki takvim yılındaki net satışlarının yüzde üçüne (%3) kadar idari para cezası uygulanması öngörülmüş olup, bu haliyle incelenen kurallardaki idarî para cezalarının yukarıda yer verilen ilkelere uygun ve ölçülü bir şekilde düzenlendiği söylenemez. Özellikle alt ve üst sınırları belirtilen nisbî ve maktu idarî para cezalarında alt ve üst sınırlar arasındaki farkın çok geniş olması belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine uygun olmayacağı gibi adil ve ölçülü olmayan sonuçlara da yol açabilir. Bununla birlikte, idarenin hangi ölçütleri esas alarak bu cezaları belirleyeceği ve uygulayacağı, mezkûr hükümlerde açık, anlaşılır ve nesnel bir şekilde düzenlenmemiştir.
Yönetmeliğin dava konusu edilen 5 ila 16. maddeleri ile 25. ve 26. maddelerinde idarî para cezası için alt sınır belirlenmeyerek, 21. maddesinde ise alt ve üst sınırlar arasında bin kat fark öngörülerek idareye çok geniş ve ölçüsüz bir takdir alanı bırakılmıştır. Bu nedenle düzenlemeler, yorum ve değerlendirme farklılıklarına bağlı olarak haksız ve keyfî uygulamalara yol açabilecek, başka bir ifadeyle belirlilik, öngörülebilirlik, adalet ve hakkaniyet ilkelerine aykırılık oluşturacak niteliktedir. Bu anlamda, idarî para cezalarının işletmelerin cirosu veya geliri yahut kârı üzerinden nisbî şekilde belirlenmesi, maktu idarî para cezalarına göre adalete ve hakkaniyete uygunluk ve ölçülülük ilkeleri açısından daha elverişli olsa da, incelenen düzenlemelerde, idarî para cezasını uygulayacak idareye çok geniş, hatta neredeyse sınırsız bir takdir yetkisi tanınması da söz konusu ilkelere uygun değildir.
Açıklanan nedenlerle, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Posta Sektöründe İdari Yaptırımlar Yönetmeliği'nin 5., 6., 7., 8., 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15., 16., 21., 25. ve 26. maddelerinin de iptali gerektiği oyuyla bu kısma ilişkin olarak Daire kararına katılmıyoruz.