Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2014/6132 E. , 2018/2209 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ON BEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2014/6132
Karar No : 2018/2209
Davacı :
Vekili :
Davalılar : 1-
Vekili :
2-
Vekili :
Davanın Özeti : 18.03.2014 tarih ve 28945 sayılı Resmî Gazete'de yayınlanan "Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ" in 26. maddesinin (a) bendi ve ekindeki "(Liste 4/Ek-2/C)" listesi ile değiştirilen "24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği" ekindeki "EK/2-C" "Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi" nin 141. sırasındaki P601620 kodlu Septoplasti işlemi ile 206. sırasındaki P602290 kodlu Endoskopik Septoplasti işlemlerinin açıklama bölümünde yer alan ve bu iki kod numaralı işlemlerle birlikte faturalandırılamayacak işlemler arasına eklenen Konka Submukozal rezeksiyonu, tek taraf işleminin kodu olan "P601470" ibaresinin iptali istenilmektedir.
Savunmaların Özeti : Davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Tetkik Hakimi:
Düşüncesi :Dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava; 18.03.2014 tarih ve 28945 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan "Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ" in 26. maddesinin (a) bendi ve ekindeki "(Liste 4/Ek-2/C)" listesi ile değiştirilen "24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği" ekindeki "EK/2-C" "Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi" nin 141. sırasındaki P601620 kodlu Septoplasti işlemi ile 206. sırasındaki P602290 kodlu Endoskopik Septoplasti işlemlerinin açıklama bölümünde yer alan ve bu iki kod numaralı işlemlerle birlikte faturalandırılamayacak işlemler arasına eklenen Konka Submukozal rezeksiyonu, tek taraf işleminin kodu olan "P601470" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'da sosyal bir hak olarak düzenlenen sağlık hakkı, toplumun ve bireylerin sağlık yönünden güvenliğinin sağlanmasını ifade eder. Bu niteliğinden ötürü sağlık hakkı, günümüzde sosyal devlet ilkesinin bir unsuru olarak kabul edilmektedir. Sosyal devlet, bütün vatandaşlarını hastalıklar dahil çeşitli risklere karşı korumak ve bu amaç için gerekli düzenlemeleri yapmakla yükümlüdür. Sağlık hizmetinin yerine getirilmesinde, bu hizmetin özelliği ve insan yaşamının önemi nedeniyle, hizmetin kalitesi ön planda yer alır. Bu nedenle, salt sağlık harcamalarında tasarruf sağlamak, sağlık kurum ve kuruluşlarına yapılan ödemeler noktasında ortaya çıkan denetim noksanlığını gidermek amacıyla yapılan düzenlemelerin, sağlık hizmetinin tıp biliminin öngördüğü biçimde yerine getirilmesini engelleyecek nitelikte olmaması gerekir. Diğer yandan, hastalıkların geçmişte olduğu gibi, günümüzde de bireyleri ve toplumları tehdit eden risklerin en önemlilerinden biri olduğu dikkate alındığında, sağlık hakkının kullanılmasına engel teşkil edecek düzenlemelerin hukuka uygun olduğundan söz etmek mümkün değildir. Bu nedenle sağlık hizmetinin yerine getirilmesiyle ilgili olarak yapılacak düzenlemelerin, Anayasa'da belirlenen temel ilkelere uygun olması zorunludur.
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanununun 1. maddesinde; bu Kanun ile Kuruma görev ve yetki veren diğer kanunların hükümlerini uygulamak üzere Sosyal Güvenlik Kurumunun kurulduğu belirtilmiş, 3. maddesinde; Kurumun amacı açıklanmış ve devamında görevleri sayılmış, maddenin (a) fıkrasında, ulusal kalkınma strateji ve politikaları ile yıllık uygulama programlarını dikkate alarak sosyal güvenlik politikalarını uygulamak, bu politikaların geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapmak görevleri arasında sayılmış, 41. Maddesinde de tebliğ çıkarma yetkisi verilmiş olup; anılan yasa uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumunca sağlık yardımları karşılanan kişilerin, sağlık kurum ve kuruluşlarında yapılan tedavilerine ait ücretler ile tedavi yardımlarının verilmesine ilişkin usul ve esasların belirtildiği sağlık uygulama tebliğleri yayımlanmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun ''Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi'' başlıklı 63. maddesinde; Kurumun, finansmanını sağladığı sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemini, nın görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Bu kurala göre, bir geri ödeme kurumu olan Sosyal Güvenlik Kurumunun finansmanını sağladığı sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemini, sağlık otoritesi olan nın görüşünü almak suretiyle belirleyeceği, her ne kadar maddede Bakanlığın uygun görüşünün alınması yönünde bir sınırlama bulunmamakla birlikte Kurumun, Bakanlıkça bildirilen görüşün gözden geçirilmesini isteyebileceği, Bakanlığın görüşünde ısrar etmesi üzerine, Bakanlık görüşünün tıbbi ve bilimsel verilere aykırı olduğunu ortaya koymak suretiyle aksine bir düzenleme yapılabileceği öngörülmüştür.
Bu bağlamda; idarelerin işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip oldukları açıktır. Ancak, bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. İdarenin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları tüzük yönetmelik gibi idari metinlerle objektif bir şekilde düzenlemesi ve sürekli uygulamalar ile hukuki istikrarı tesis ederek buna uyması gerekmektedir. İdarelerin; düzenleme yetkisine sahip olduğu alanlarda, uygulamaları çağın gereklerine ve toplumun ihtiyaçlarına uygun olarak değiştirip, düzenlemesi, kamu hizmetine egemen olan ilkelerden biri olan uyarlama ilkesi uyarınca hem bir görev hem de bir yetki ise de; bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılması ve yeni düzenlemede yapılan alanda, bu duruma temel olan, bir başka ifadeyle kamu yararını gerçekleştirecek bu düzenlemeyi gerektiren olguların somut olarak ortaya konulması şarttır.
Dosyada yer alan bilgi ve belgelerin incelenmesinden, sağlık hizmetinin ertelenemez ve ikame edilemez özelliğinin yanı sıra doğrudan yaşam hakkına ilişkin bir kamu hizmeti olmasına karşın, dava konusu düzenlemenin önceki düzenlemede yer alan uygulamanın değiştirilmesini zorunlu kılacak, objektif, yeterli inceleme ve araştırmaya dayalı olmadığı sonucuna ulaşıldığından, anılan düzenlemede hukuka uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle;18.03.2014 tarih ve 28945 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan "Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ" in 26. maddesinin (a) bendi ve ekindeki "(Liste 4/Ek-2/C)" listesi ile değiştirilen "24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği" ekindeki "EK/2-C" "Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi" nin 141. sırasındaki P601620 kodlu Septoplasti işlemi ile 206. sırasındaki P602290 kodlu Endoskopik Septoplasti işlemlerinin açıklama bölümünde yer alan ve bu iki kod numaralı işlemlerle birlikte faturalandırılamayacak işlemler arasına eklenen Konka Submukozal rezeksiyonu, tek taraf işleminin kodu olan "P601470" ibaresinin iptali yolunda karar verilmesi gerekmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Dairesince tetkik hakiminin açıklamaları dinlenildikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Dava; 18.03.2014 tarih ve 28945 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanan "Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ" in 26. maddesinin (a) bendi ve ekindeki "(Liste 4/Ek-2/C)" listesi ile değiştirilen "24.03.2013 tarih ve 28597 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Uygulama Tebliği" ekindeki "EK/2-C" "Tanıya Dayalı İşlem Puan Listesi" nin 141. sırasındaki P601620 kodlu Septoplasti işlemi ile 206. sırasındaki P602290 kodlu Endoskopik Septoplasti işlemlerinin açıklama bölümünde yer alan ve bu iki kod numaralı işlemlerle birlikte faturalandırılamayacak işlemler arasına eklenen Konka Submukozal rezeksiyonu, tek taraf işleminin kodu olan "P601470" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 17. maddesinin 1. fıkrasında; ''Herkes yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir.''; 56. maddesinin 1. fıkrasında, "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir."; 3. fıkrasında da, "Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler." hükmüne yer verilmiş; böylece, 56. madde ile söz konusu 17. madde hükmü tamamlanarak, Devlet; herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içerisinde sürdürmesini sağlamakla görevlendirilmiştir.
Anayasa'nın 65. maddesinde ise, devletin sosyal ve ekonomik alanlarda Anayasa ile belirlenen görevlerini, ekonomik istikrarın korunmasını gözeterek mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getireceği öngörülmüştür. Böylece, Anayasa'nın 56. maddesiyle bireylere tanınan "hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürme hakkı"nın sağlanması için gerçekleştirilecek düzenlemeler bakımından Devlet görevlendirilmekte, 65. madde ile de bu göreve ekonomik nedenlerle kimi sınırlamalar getirilmektedir. Ancak, 56. madde ile tanınan hak, Anayasa'nın 17. maddesinde düzenlenen "yaşama, maddi ve manevi varlığını koruma hakları" ile bağlantılı olup; Devletin, ekonomik ve sosyal alandaki görevlerini yerine getirirken yapacağı düzenlemelerde yaşama hakkını ortadan kaldıran, tehlikeye düşüren ya da kısıtlayan kurallar getiremeyeceği açıktır.
Anayasa'da sosyal bir hak olarak düzenlenen sağlık hakkı, toplumun ve bireylerin sağlık yönünden güvenliğinin sağlanmasını ifade eder. Bu niteliğinden ötürü sağlık hakkı, günümüzde sosyal devlet ilkesinin bir unsuru olarak kabul edilmektedir. Sosyal devlet, bütün vatandaşlarını hastalıklar dahil çeşitli risklere karşı korumak ve bu amaç için gerekli düzenlemeleri yapmakla yükümlüdür. Sağlık hizmetinin yerine getirilmesinde, bu hizmetin özelliği ve insan yaşamının önemi nedeniyle, hizmetin kalitesi ön planda yer alır. Bu nedenle, salt sağlık harcamalarında tasarruf sağlamak, sağlık kurum ve kuruluşlarına yapılan ödemeler noktasında ortaya çıkan denetim noksanlığını gidermek amacıyla yapılan düzenlemelerin, sağlık hizmetinin tıp biliminin öngördüğü biçimde yerine getirilmesini engelleyecek nitelikte olmaması gerekir. Diğer yandan, hastalıkların geçmişte olduğu gibi, günümüzde de bireyleri ve toplumları tehdit eden risklerin en önemlilerinden biri olduğu dikkate alındığında, sağlık hakkının kullanılmasına engel teşkil edecek düzenlemelerin hukuka uygun olduğundan söz etmek mümkün değildir.
Bu nedenle sağlık hizmetinin yerine getirilmesiyle ilgili olarak yapılacak düzenlemelerin, Anayasa'da belirlenen temel ilkelere uygun olması zorunludur. Dolayısıyla Anayasa'nın 65. maddesinde Devletin, Anayasa ile belirlenen görevlerini mali kaynaklarının yeterliliği ölçüsünde yerine getireceği yolundaki hükmün, en önemli sosyal haklardan biri olan ve doğrudan insan yaşamını ilgilendiren sağlık hakkına ulaşılmasına ve bu haktan en iyi biçimde yararlanılmasına engel oluşturacak biçimde yorumlanmasının, sağlık hakkının özünün zedelenmesine yol açabilecek uygulamalara neden olabileceği açıktır.
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanununun 1. maddesinde; bu Kanun ile Kuruma görev ve yetki veren diğer kanunların hükümlerini uygulamak üzere Sosyal Güvenlik Kurumunun kurulduğu belirtilmiş, 3. maddesinde; Kurumun amacı açıklanmış ve devamında görevleri sayılmış, maddenin (a) fıkrasında, ulusal kalkınma strateji ve politikaları ile yıllık uygulama programlarını dikkate alarak sosyal güvenlik politikalarını uygulamak, bu politikaların geliştirilmesine yönelik çalışmalar yapmak görevleri arasında sayılmıştır.
Belirtilen Kanunun 41. maddesinde ise Kurumun, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetlerin uygulanmasına ilişkin hususları duyurmak amacıyla tebliğ çıkarmaya yetkili olduğu, Kurum dışındaki gerçek ve tüzel kişileri ilgilendiren tebliğlerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı düzenlenmiştir.
Bu düzenleme uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumunca sağlık yardımları karşılanan kişilerin, sağlık kurum ve kuruluşlarında yapılan tedavilerine ait ücretler ile tedavi yardımlarının verilmesine ilişkin usul ve esasların belirtildiği sağlık uygulama tebliğleri yayımlanmaktadır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun ''Finansmanı sağlanan sağlık hizmetleri ve süresi'' başlıklı 63. maddesinde; Kurumun, finansmanını sağladığı sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemini, nın görüşünü alarak belirlemeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Bu kurala göre, bir geri ödeme kurumu olan Sosyal Güvenlik Kurumunun finansmanını sağladığı sağlık hizmetlerinin teşhis ve tedavi yöntemini, sağlık otoritesi olan nın görüşünü almak suretiyle belirleyeceği, her ne kadar maddede Bakanlığın uygun görüşünün alınması yönünde bir sınırlama bulunmamakla birlikte Kurumun, Bakanlıkça bildirilen görüşün gözden geçirilmesini isteyebileceği, Bakanlığın görüşünde ısrar etmesi üzerine, Bakanlık görüşünün tıbbi ve bilimsel verilere aykırı olduğunu ortaya koymak suretiyle aksine bir düzenleme yapılabileceği öngörülmüştür.
İdari faaliyetlerin amacı kamu yararının sağlanmasıdır. Bu nedenle, idare, idari işlemlerin hangi sebebe ve hukuki nedenlere dayalı olarak tesis edildiğini ve hangi amaca yönelik olduğunu açıklamalıdır. Aynı zamanda, gösterilen sebep ve amacın gerekli ve yeterli inceleme, araştırma ve somut nedenlere dayanması gereklidir. Bu ilkeler, bireysel işlemler gibi düzenleyici işlemler açısından da uygulanmalıdır.
Öte yandan, idarelerin tesis ettikleri işlemlerin (bireysel-düzenleyici) unsurlarından olan sebep unsuru, idareyi işlem yapmaya iten hukuki neden, bir başka ifadeyle;tüm idari işlemlerde olduğu gibi işlemle gerçekleştirilmeye çalışılan kamu yararına dayanan hukuki, somut durumdur. İdari işlemin sebep ögesindeki hukuka aykırılık, işlem, yargı mercii önüne getirildiğinde resen dikkate alınacaktır.
Bu bağlamda; idari işlemlerin bir sebebe ve gerekçeye dayalı olması hukukun genel ilkelerinden olduğundan, bu ilke genel anlamda düzenleme veya işlem yapan idareyi uyguladığı ve düzenleme yaptığı alanda doğru ve anlamlı olgular ortaya koymaya ve denetim yapmaya zorlar. İşlemlerde gösterilen sebep ve gerekçe, işlemin yasaya uygunluğu ve dayanağını değerlendirme, itiraz edip etmeme konusunda ilgililere yardımcı olmakla birlikte, idarenin saydamlığı, savunma hakları ve idareye güven ilkeleri ve hukuk devleti anlayışının oluşumu noktalarında da büyük öneme sahiptir.
Ayrıca, idarelerin işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir hakkına sahip oldukları açıktır. Ancak, bu takdir hakkı, serbestçe kullanılanabilecek bir keyfiyeti ifade etmeyip, kamu yararı ve hizmet gerekleri açısından hukuka uygun olarak temellendirilmiş olgularla desteklenmelidir. İdarenin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları tüzük yönetmelik gibi idari metinlerle objektif bir şekilde düzenlemesi ve sürekli uygulamalar ile hukuki istikrarı tesis ederek buna uyması gerekmektedir. İdarelerin; düzenleme yetkisine sahip olduğu alanlarda, uygulamaları çağın gereklerine ve toplumun ihtiyaçlarına uygun olarak değiştirip, düzenlemesi, kamu hizmetine egemen olan ilkelerden biri olan uyarlama ilkesi uyarınca hem bir görev hem de bir yetki ise de; bu yetkinin hukuka uygun olarak kullanılması ve yeni düzenlemede yapılan alanda, bu duruma temel olan, bir başka ifadeyle kamu yararını gerçekleştirecek bu düzenlemeyi gerektiren olguların somut olarak ortaya konulması şarttır.
Ara kararlarımız ile; dava konusu değişiklikten önceki tebliğ maddeleri uyarınca uygulamanın (faturalandırma v.s) nasıl yapıldığı, 'ndan görüş alınıp alınmadığı ve davalı 'nca verilen savunma dilekçesi ekinde sunulan KBB Branşı Bilimsel Kurul Kararı alınırken hangi bilimsel ölçütlerin göz önünde bulundurulduğu sorulmuş, dava konusu değişikliklere gidilmesinin bilimsel ve tıbbi gerekçelerinin açıklanması istenilmiş, ara kararlarımıza 'nca verilen cevapta, Sosyal Güvenlik Kurumu'na görüş bildirilmediği, dava açıldıktan sonra hastanelerden alınan görüşler neticesinde, hastada nazal septum ve konka patolojileri var ise hastayı ikinci bir ameliyata-ikinci bir anesteziye maruz bırakmamak için P601620 kodlu Septoplasti işlemi ve P602290 kodlu endoskopik septoplasti işlemlerinin P601470 konka submukozal rezeksiyonu, tek taraf işlemi ile birlikte yapılabiceğinin mütalaa edildiği, dava konusu değişikliğe gidilmesinin bilimsel ve tıbbi gerekçeleri ile KBB Branşı Bilimsel Kurul Kararı bakımından bakanlık nezdinde bilgi ve belge bulunmadığı belirtilmiş, yapılan ara kararlara diğer davalı tarafından verilen cevaplarda ise; daha önceden böyle bir kısıtlamanın söz konusu olmadığı, dava konusu kısıtlamanın konulup konulmayacağı konusundaki kararın, üniversite hastaneleri ile 'na bağlı eğitim ve araştırma hastanesinde görev yapan akademik ünvan sahibi öğretim görevlilerinden oluşan bilimsel komisyon kararı doğrultusunda alınmış bir karar olduğu, kurul kararını verirken hangi bilimsel ölçütleri göz önünde bulundurduğu konusunun kurulun uhdesinde bir konu olduğu ve karar sonrası gerekçeli bir kararın yazılmadığının belirtildiği görülmektedir.
Davalı idarelerin savunmalarında ve Dairemizce verilen ara kararlarına davalı idarelerce verilen cevapların değerlendirilmesinden; sağlık hizmetinin ertelenemez ve ikame edilemez özelliğinin yanı sıra doğrudan yaşam hakkına ilişkin bir kamu hizmeti olmasına karşın, davalı idarelerce dava konusu değişikliğin hukuki ve bilimsel gerekçelerinin ortaya konulamadığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davalı idarelerin savunmalarında ve ara kararlarımıza verilen cevaplarda öne sürülen nedenlerin, daha önceki düzenlemede yer alan uygulamanın değiştirilmesini zorunlu kılacak, objektif, yeterli inceleme ve araştırmaya dayalı olmadığı sonucuna ulaşıldığından,dava konusu düzenlemede, sebep yönünden hukuka, hizmetin amacına ve gereklerine uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu düzenlemenin İPTALİNE, aşağıda dökümü yapılan ...-TL'lik yargılama giderinin ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ...-TL avukatlık ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 06/03/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.