15. Daire 2014/9558 E. , 2018/6469 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2014/9558
Karar No : 2018/6469
Davacı : …
Vekili : …
Davalı : …
Vekilleri : …
Davanın Özeti : 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, 01/07/2014 tarih ve 29047 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 62., 63. ve 64. maddeleri ile Yönetmeliğin eki "Ek-2 Özel Hastane Müeyyide Formu"nun ve bu Formda yer alan cezai müeyyidelerin; dava konusu düzenlemede cezai hükümlere yer vermek suretiyle Anayasanın 38. maddesinde ve Türk Ceza Kanunu’nda yer alan “suç ve cezada kanunilik” ilkesinin yok sayıldığı; yapılan düzenleme ile “aynı fiile birden fazla ceza verilemeyeceği” ilkesinin ihlal edildiği; reklamları denetleme ve yaptırım uygulama yetkisinin Reklam Kurulu’na ait olduğu, ancak, dava konusu düzenleme ile Reklam Kurulu’nun yetkisine giren bir alanda İl Sağlık Müdürlüklerine yaptırım uygulama yetkisinin verildiği; bu durumun aynı eylem nedeniyle ayrı ayrı ceza verilmesi sonucunu doğuracağı ve bu nedenle hukuka aykırı olduğu; söz konusu düzenleme ile yasal temeli olmayan cezalarda fahiş arttırımlara gidildiği, yeni cezalar öngörüldüğü; belirtilen sebeplerle dava konusu düzenlemenin hukukun genel ilkelerine, anayasal ilkelere ve hukuk normlarına aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetimlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek maksadıyla hazırlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulduğu; dava konusu düzenleme ile “Denetim Formu” ifadesinin “Müeyyide Formu” olarak değiştirildiği, formun başlığı ile içeriğinin uyumlu hale getirildiği; anılan Yönetmelik ile ceza hukuku anlamında bir suç ve ceza öngörülmediği, Anayasa ve kanunlarla Bakanlığa verilen denetleme yetkisinin gereği olarak dava konusu düzenlemenin yapıldığı, idari müeyyideler öngörüldüğü; 1219 sayılı Kanun’un 24. maddesi ve Tıbbi Deontoloji Nizamnamesi’nin 9. maddesinde tabiplerin reklam yapmasının yasaklandığı, bu kapsamda, Özel Hastaneler Yönetmeliği’nde bilgilendirme ve tanıtım faaliyetlerinin esaslarının, reklam yasağının ayrıntılı olarak düzenlendiği, aykırı davranılması halinde müeyyide formunda yer alan müeyyidelerin uygulandığı; söz konusu müeyyidenin hizmet sunum standartlarına aykırı davranmanın müeyyidesi olduğu, reklam için verilen bir müeyyide olmadığı; Bakanlıkça uygulanan müeyyide ile Reklam Kurulunca uygulanan müeyyidenin sebep, sonuç, hukuksal dayanak, amaç ve usul açısından birbirinden farklılık arz ettiği, dolayısıyla “aynı fiile birden fazla ceza verilemeyeceği” kuralına aykırılıktan söz edilemeyeceği; belirlenen idari müeyyidelerin 3359 sayılı Kanunda çizilen sınırlar içerisinde kalınarak, hukuka uygun şekilde, hakkaniyet çerçevesinde düzenlendiği, ağır ve ölçüsüz olmadığı; dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına, kamu menfaatine ve hizmet gereklerine uygun olduğu ve davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi : Dava konusu düzenlemede, üst hukuk normlarına, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı cihetle davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : Dava, 01.07.2014 tarih ve 29047 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 10. maddesi ile değiştirilen esas Yönetmeliğin 62. maddesinin, 11. maddesi ile değiştirilen esas Yönetmeliğin 63. maddesinin, 12. maddesi ile değiştirilen esas Yönetmeliğin 64. maddesinin, 18. maddesi ile değiştirilen esas Yönetmeliğin eki Ek-2: Özel Hastane Müeyyide Formunun ve bu formda yer alan cezai müeyyidelerin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 56. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği; hükmüne yer verilmiştir.
Sağlık hizmeti sunulmasına ilişkin olarak Devlete verilmiş olan görevler 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yürütülmektedir. 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununda yer alan hükümler uyarınca, davalı Bakanlığın, çıkaracağı yönetmeliklerle, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırmasını değiştirme ve öngörülen amaçlara uygun olarak teşkilatlanmalarını sağlayabilme konusunda görevli ve yetkili olduğu tartışmasızdır.
tarafından, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ve 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye dayanılarak, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla Özel Hastaneler Yönetmeliği yayımlanmıştır.
Anılan Yönetmeliğin Dava konusu yönetmeliğin 10. maddesiyle değişik dava tarihinde yürürlükte bulunan 62. maddesinde "Özel hastaneler, şikâyet, soruşturma veya Bakanlıkça yapılacak olağan dışı denetimler hariç olmak üzere, Müdürlükçe oluşturulan bir ekip tarafından düzenli olarak denetlenir. Müdürlükçe yapılacak denetimlerin sıklığı, denetimlerde görev alacak personelin nitelikleri ve sayısı ile kullanılacak denetim formlarına ilişkin hususlar Bakanlıkça belirlenir. Denetimde tespit edilen eksiklik ve usulsüzlüklerin bu Yönetmelikte belirlenen süreler zarfında giderilmesi, süre belirlenmeyen hallerde ise hemen giderilmesi hususu, mesul müdüre yazılı olarak bildirilir. Verilen süre sonunda yapılacak denetimde, eksiklik veya usulsüzlüklerin devam ettiğinin tespiti halinde Yönetmelikte yer alan müeyyideler Valilikçe uygulanır. Özel hastanenin tamamının veya ilgili biriminin faaliyette bulunmaması sebebiyle uygulanamayan müeyyideler faaliyete geçtiği tarihten itibaren en geç 6 ay içerisinde uygulanır.” hükmü; 11. maddesiyle değişik 63 üncü maddesinde, "Aşağıdaki hallerde; a) Özel hastanenin faaliyet izin belgesinde bulunan uzmanlık dallarında bu Yönetmeliğe göre gerekli olan uzman tabip bulundurulmadığı tespit edildiği takdirde, ilgili uzmanlık dalında çalıştırılacak uzman tabip temin edilinceye kadar, b) Özel hastanenin faaliyet izin belgesinde bulunan uzmanlık dallarındaki kliniklerin tıbbî donanımının eksik olduğu tespit edildiği takdirde, bu kliniklerin eksiklikleri giderilinceye kadar, c) Bu Yönetmelikte öngörülen, uzman tabipler hariç olmak üzere asgarî sağlık personeli bulunmaması halinde, personelin özelliği, sayısı ve çalıştığı birim nazara alınarak verilen sürede personel eksikliğinin giderilmemesi halinde eksiklik giderilinceye kadar, d) Hastanenin herhangi bir biriminde veya kısmında hastaların tedavisini olumsuz etkileyecek bir eksikliğin tespiti halinde eksiklik giderilinceye kadar, eksiklik tespit edilen ilgili birimin faaliyeti Bakanlığın kararı üzerine Valilikçe durdurulur.” hükmü, 12. maddesiyle değişik 64 üncü maddesinde, "Aşağıdaki hallerde; a) Mesul müdürün ölümü veya temelli olarak hastaneden ayrılmasından sonra, bir ay zarfında yerine başkası atanmazsa, yeni mesul müdürün görevlendirilmesi işlemleri tamamlanıncaya kadar, b) Bu Yönetmeliğe göre zorunlu olan acil ünitesi, bulunması veya hizmet satın alınması zorunlu laboratuvarlar ile hastanenin türünün gerektirdiği hizmet birimlerinden birinin veya birkaçının bulunmaması halinde bu eksiklikler giderilinceye kadar, c) Ruhsata esas bina haricinde tamamen veya kısmen faaliyette bulunulduğunun tespiti durumunda ruhsatlandırma tamamlanıncaya kadar, d) Sağlık hizmeti alanların tedavilerini olumsuz etkileyecek durumların ortaya çıkması halinde bu durum ortadan kaldırılana kadar, e) Taşınacak özel hastanenin talebinin bulunması halinde, 65 inci maddenin dördüncü fıkrasında belirlenen süreleri aşmamak kaydıyla yeni binasında faaliyete başlayıncaya kadar, Bakanlığın kararı üzerine Valilikçe özel hastanenin tamamında faaliyeti durdurulur. (e) bendi kapsamında sahiplik, müdürlüğe tebligat adresi bildirerek hastane binasını boşaltabilir. Doğal afet, genel salgın hastalık, kısmi veya genel seferberlik ilanı gibi mücbir sebeplerden dolayı özel hastanenin faaliyeti Bakanlıkça en fazla üç yıl süreyle askıya alınabilir.” hükmü yer almış; anılan yönetmeliğin 18. maddesiyle aynı Yönetmeliğin ekinde yer alan Ek-2 sayılı Form başlığıyla birlikte değiştirilmiş; Ek 2. maddesinin dava tarihinde yürürlükte olan hükümleriyle anılan yönetmeliğin madde hükümlerine aykırılık halinde uygulanacak cezai müeyyideler ayrıntı şekilde düzenlenmiştir.
Yukarıda yer verilen 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ve 3359 sayılı Yasa hükümleriyle davalı idareye, bütün özel hastanelere ilişkin usul ve esasları düzenlemek görevinin ve yetkisinin tanındığı açıktır. Bu görev ve yetki, sözü edilen tüm bu faaliyetleri denetlemeyi, dolayısıyla bu alana ilişkin idari düzeni korumak ve sürdürmek için, ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın tespiti halinde uyarma, geçici durdurma ve iptal şeklindeki idari yaptırımları uygulamayı da kapsamaktadır. Bu bağlamda, söz konusu alanı düzenlemekle yetkili olan idarenin, sağlık mevzuatında yer alan kurallar ile anılan yönetmelik maddeleriyle getirdiği kurallara aykırılığı saptaması durumunda kimi ihlallerde öncelikle ihtar, ardından geçici durdurma kimi hallerde faaliyetin askıya alınması ve ruhsat iptali yaptırımına girişebileceğinin kabulü gerekmekte olup, iptali istenilen idari yaptırımların belirlenmesinde ölçülülük ilkesinin de gözetildiği sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemelerde kamu yararına, hizmet gereklerine, üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 26/09/2018 tarihinde davacı vekili ile davalı 'nı temsilen Hukuk Müşaviri Av. … 'in geldiği, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlenildikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenerek gereği görüşüldü:
Dava, 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, 01/07/2014 tarih ve 29047 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 62., 63. ve 64. maddeleri ile Yönetmeliğin eki "Ek-2 Özel Hastane Müeyyide Formu"nun ve bu Formda yer alan cezai müeyyidelerin davanın özeti bölümünde belirtilen nedenlerle iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 56. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3. fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4. fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği; 124. maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
3359 Sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği, (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği, (e) bendinde, tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesinin sağlanacağı, (i) bendinde, sağlık hizmetlerinin yurt çapında istenilen seviyeye ulaştırılması amacıyla; bakanlıklar seviyesinden en uçtaki hizmet birimine kadar kamu ve özel sağlık kuruluşları ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları arasında koordinasyon ve işbirliği yapılacağı, sağlık kurum ve kuruluşlarının coğrafik ve fonksiyonel hizmet alanlarının, verecekleri hizmetler, yönetim, hizmet ilişki ve bağlantıları gibi konularda tespit edilen esaslara uymak ve verilen görevleri yapmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
Aynı Kanun'un 9. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Kanuna 02/01/2014 tarihinde 6514 sayılı Kanun'un 46. maddesi ile eklenen Ek 11. maddesinde de; sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemlerin … nca denetleneceği, olağanüstü durumlarda mesleğini icraya yetkili kişilerce acil sağlık hizmeti ulaşana ve sağlık hizmeti devamlılık arz edene kadar verilecek olan sağlık hizmeti hariç, ruhsatsız olarak sağlık hizmeti sunan veya yetkisiz kişilerce sağlık hizmeti verdirenlerin, bir yıldan üç yıla kadar hapis ve yirmi bin güne kadar adli para cezası ile cezalandırılacağı; özel izne tabi hizmet birimlerini … ndan izin almaksızın açan veya buralarda verilecek hizmetleri sunan sağlık kurum ve kuruluşlarının, bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yarısına kadar idari para cezası ile cezalandırılacağı; Bakanlıkça belirlenen kayıtları uygun şekilde tutmayan veya bildirim zorunluluğunu yerine getirmeyen sağlık kurum ve kuruluşlarının iki defa uyarılacağı, uyarıya uymayanlara bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde biri kadar idari para cezası verileceği, … nca belirlenen acil hastaya müdahale esaslarına, personel, tıbbi cihaz ve donanım, bina ve hizmet birimleri, malzeme ile ilaç standartlarına uyulmaması hâllerinde bir önceki aya ait brüt hizmet gelirinin yüzde beşine kadar idari para cezası uygulanacağı, bu maddedeki idari para cezasını gerektiren fiillerin bir yıl içinde tekrarı hâlinde idari para cezaları bir kat artırılarak uygulanacağı, üçüncü defa işlenmesinde ise sağlık kurum ve kuruluşunun ilgili bölümünün veya tamamının faaliyetinin on güne kadar durdurulacağı, aynı isim ve sahiplikte birden fazla sağlık kurum ve kuruluşu bulunması hâlinde idari yaptırımların sadece ihlalin yapıldığı sağlık kurum ve kuruluşu ile sınırlı olarak uygulanacağı; bu maddede belirtilen idari para cezalarını vermeye valiler, faaliyet durdurma cezasını vermeye … nın yetkili olduğu, bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak nca düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin, dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte olan (Mülga:2/7/2018-KHK-703/25 md.) 2. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinde, halk sağlığının korunması ve geliştirilmesi hastalık risklerinin azaltılması ve önlenmesi, (e) bendinde insan gücünde ve maddi kaynaklarda tasarruf sağlamak ve verimi artırmak, sağlık insan gücünün ülke sathında dengeli dağılımını sağlamak ve bütün paydaşlar arasında işbirliğini gerçekleştirmek suretiyle yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunumunu sağlamak, (f) bendinde kamu ve özel tüzel kişileri ile gerçek kişiler tarafından açılacak sağlık kuruluşlarının ülke sathında planlanması ve yaygınlaştırılması ile ilgili olarak sağlık sistemini yönetmek ve politikaları belirlemek 'nın görevleri arasında sayılmış; (Mülga:2/7/2018-KHK-703/25 md.) 40. maddesinde de, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği belirtilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine dayanılarak, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usûl ve esasları düzenlemek maksadıyla hazırlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Dava konusu 01/07/2014 tarih ve 29047 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile asıl Yönetmeliğin denetim ve müeyyide hükümlerinde değişiklik yapılmıştır.
Buna göre, dava konusu Yönetmelik ile değişik asıl Yönetmeliğin 62. maddesinde, "Özel hastaneler, şikâyet, soruşturma veya Bakanlıkça yapılacak olağan dışı denetimler hariç olmak üzere, Müdürlükçe oluşturulan bir ekip tarafından düzenli olarak denetlenir. Müdürlükçe yapılacak denetimlerin sıklığı, denetimlerde görev alacak personelin nitelikleri ve sayısı ile kullanılacak denetim formlarına ilişkin hususlar Bakanlıkça belirlenir.
Denetimde tespit edilen eksiklik ve usulsüzlüklerin bu Yönetmelikte belirlenen süreler zarfında giderilmesi, süre belirlenmeyen hallerde ise hemen giderilmesi hususu, mesul müdüre yazılı olarak bildirilir. Verilen süre sonunda yapılacak denetimde, eksiklik veya usulsüzlüklerin devam ettiğinin tespiti halinde Yönetmelikte yer alan müeyyideler Valilikçe uygulanır. Özel hastanenin tamamının veya ilgili biriminin faaliyette bulunmaması sebebiyle uygulanamayan müeyyideler faaliyete geçtiği tarihten itibaren en geç 6 ay içerisinde uygulanır.” hükmüne,
63. maddesinde, "Aşağıdaki hallerde;
a) Özel hastanenin faaliyet izin belgesinde bulunan uzmanlık dallarında bu Yönetmeliğe göre gerekli olan uzman tabip bulundurulmadığı tespit edildiği takdirde, ilgili uzmanlık dalında çalıştırılacak uzman tabip temin edilinceye kadar,
b) Özel hastanenin faaliyet izin belgesinde bulunan uzmanlık dallarındaki kliniklerin tıbbî donanımının eksik olduğu tespit edildiği takdirde, bu kliniklerin eksiklikleri giderilinceye kadar,
c) Bu Yönetmelikte öngörülen, uzman tabipler hariç olmak üzere asgarî sağlık personeli bulunmaması halinde, personelin özelliği, sayısı ve çalıştığı birim nazara alınarak verilen sürede personel eksikliğinin giderilmemesi halinde eksiklik giderilinceye kadar,
d) Hastanenin herhangi bir biriminde veya kısmında hastaların tedavisini olumsuz etkileyecek bir eksikliğin tespiti halinde eksiklik giderilinceye kadar,
eksiklik tespit edilen ilgili birimin faaliyeti Bakanlığın kararı üzerine Valilikçe durdurulur." hükmüne,
64. maddesinde, "Aşağıdaki hallerde;
a) Mesul müdürün ölümü veya temelli olarak hastaneden ayrılmasından sonra, bir ay zarfında yerine başkası atanmazsa, yeni mesul müdürün görevlendirilmesi işlemleri tamamlanıncaya kadar,
b) Bu Yönetmeliğe göre zorunlu olan acil ünitesi, bulunması veya hizmet satın alınması zorunlu laboratuvarlar ile hastanenin türünün gerektirdiği hizmet birimlerinden birinin veya birkaçının bulunmaması halinde bu eksiklikler giderilinceye kadar,
c) Ruhsata esas bina haricinde tamamen veya kısmen faaliyette bulunulduğunun tespiti durumunda ruhsatlandırma tamamlanıncaya kadar,
d) Sağlık hizmeti alanların tedavilerini olumsuz etkileyecek durumların ortaya çıkması halinde bu durum ortadan kaldırılana kadar,
e) Taşınacak özel hastanenin talebinin bulunması halinde, 65 inci maddenin dördüncü fıkrasında belirlenen süreleri aşmamak kaydıyla yeni binasında faaliyete başlayıncaya kadar,
Bakanlığın kararı üzerine Valilikçe özel hastanenin tamamında faaliyeti durdurulur. (e) bendi kapsamında sahiplik, müdürlüğe tebligat adresi bildirerek hastane binasını boşaltabilir.
Doğal afet, genel salgın hastalık, kısmi veya genel seferberlik ilanı gibi mücbir sebeplerden dolayı özel hastanenin faaliyeti Bakanlıkça en fazla üç yıl süreyle askıya alınabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 18. maddesiyle esas Yönetmeliğin eki Ek-2 sayılı Formu başlığıyla birlikte değiştirilmiş, "Özel Hastane Müeyyide Formu" başlığı altında müeyyide konuları ve müeyyideler yeniden düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin cezai hükümlere yer vermek suretiyle Anayasanın 38. maddesinde ve Türk Ceza Kanunu’nda yer alan “suç ve cezada kanunilik” ilkesinin yok sayıldığı, Reklam Kurulunun yetkisine giren bir alanda İl Sağlık Müdürlüklerine yaptırım uygulama yetkisi verildiği; cezaların fahiş olduğu, ileri sürülerek Yönetmeliğin eki "Ek-2 Özel Hastane Müeyyide Formu" ve bu Formda yer alan cezai müeyyidelerin tamamının iptali istenilmiş, maddeler bakımından tek tek hukuka aykırılık sebepleri ileri sürülmemiş olduğundan, hukuka uygunluk denetimi davacının iddialarına yönelik olarak yapılmıştır.
Sağlık hizmetlerine dair temel bir kanun olan 3359 sayılı Kanun, bu hizmete dair bir çok düzenlemenin bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle yapılmasını öngörerek, tıbbi alandaki ihtiyaçlar ve teknolojik gelişmeler nedeniyle sürekli gelişen ve değişen bir kamu hizmeti alanı olan sağlık hizmetine dair idari politikaların daha etkin bir şekilde uygulanabilmesi için idareye geniş bir yetki alanı tanınmıştır.
Kanun tarafından tanınan yetki alanlarından biri de “sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi” olarak belirtilmiştir. Sağlık kurum ve kuruluşlarının hizmet standartlarının tespiti ile bu standartlara uyulup uyulmadığının denetimi de bütünlük içinde yürütülmesi gereken hizmetlerdir. Kanun'un hizmet standartlarını belirlemeyi ve belirlenecek standartlara uyulup uyulmadığını denetleme görevini idareye vermesinin doğal sonucu da hizmet standartlarına uymayanlara uygulanacak yaptırımları belirlemektir. Aksi halde denetimin işlevselliği kalmayacaktır. Bu itibarla, 3359 sayılı Kanun'un ve 663 sayılı KHK'nın idareye verdiği yetkilerin, yaptırım belirlemeyi ve bu yaptırımların miktarlarını azaltmayı ve artırmayı da kapsadığı açıktır.
Bu durumda, dava konusu düzenlemenin yasal dayanağının 3359 sayılı Kanun ile 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yukarıda yer verilen hükümleri olduğu sonucuna varılmış olup, dava konusu düzenlemede bu yönüyle hukuka aykırılık görülmemiştir.
Ayrıca, davacı tarafından reklamlara yaptırım uygulama yetkisinin 6502 sayılı Kanun gereği Reklam Kuruluna ait olduğu, düzenleme nedeniyle hem Reklam Kurulu hem de il sağlık müdürlükleri tarafından aynı eylem nedeniyle iki ayrı ceza uygulanmasına imkân tanındığı, böylece aynı fiilden dolayı iki kez yargılama olmaz (ne bis in idem) ilkesinin gözardı edildiği iddia edilmektedir.
Hukuk devleti ilkesi ve ceza hukukunun temel ilkeleri arasında yer alan “aynı fiilden dolayı iki kez yargılama olmaz (ne bis in idem)” ilkesi gereğince, kişi aynı eylem nedeniyle birden fazla yargılanamaz ve cezalandırılamaz. Ancak, bu ilke mutlak olmayıp, konu bakımından birbirine benzeseler dahi, korunan hukuki yararı, unsurları, amacı ve neticesi farklı olması nedeniyle aynı fiilin ayrı hukuk disiplinleri kapsamında farklı şekillerde mütalaa edilmesi mümkündür. (Anayasa Mahkemesi'nin … tarih ve …; … sayılı kararı)
Öğretide, bu ilkenin idare hukuku içinde de sınırlı bir uygulama alanı bulduğu; idarenin aynı kişiye, iki ayrı sıfatı ve durumu bakımından değerlendirme yapıp aynı eylemden dolayı birden fazla ceza verebildiği, dolayısıyla idari yaptırımlar alanında "ne bis in idem" ilkesinin genellikle geçerli olmadığı ileri sürülmektedir. (İlhan Özay, İdari Yaptırımlar, İÜ Yayın No:3326, İstanbul, 1985, s.63,64)
6502 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun ve 3359 sayılı Kanuna dayanılarak çıkarılan Özel Hastaneler Yönetmeliğinin koruduğu hukuki yarar ile yürürlüğe konulma amacı ve unsurlarının birbirinden farklı olduğu görülmektedir. Nitekim, 6502 sayılı Kanun ile haksız ticari uygulamalara karşı tüketiciyi korumaya yönelik idari yaptırımlar öngörülmüş iken, Özel Hastaneler Yönetmeliğin bilgilendirme ve tanıtıma ilişkin maddelerinde sağlık hizmetine ticari bir görünüm verilmesi, haksız rekabete neden olunması ve hastaların suistimal edilmesi gibi sakıncalar dikkate alınarak yaptırım öngörülmüştür. Her bir mevzuatın kendine özgü kapsamının, yürürlüğe konulma ve uygulama amacı ile unsurlarının olduğu gözönünde bulundurulduğunda davacının bu iddiasına itibar edilememiştir.
Dava dosyasının Yönetmelik hükümleriyle birlikte değerlendirilmesinden; 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu ve 663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile davalı idareye, özel hastanelere ilişkin usul ve esasları düzenlemek görev ve yetkisinin tanındığı; bu görev ve yetkinin, sözü edilen tüm bu faaliyetleri denetleme, dolayısıyla bu alana ilişkin idari düzeni korumak ve sürdürmek için, ilgili mevzuat hükümlerine aykırılığın tespiti halinde idari para cezası, uyarma, geçici durdurma ve iptal şeklindeki idari yaptırımları uygulama ve bu yaptırımların miktarlarını azaltmayı ve artırmayı da kapsadığı; iptali istenilen idari yaptırımların belirlenmesinde ölçülülük ilkesinin de gözetildiği sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemede hizmet gerekleri, kamu yararı ve üst hukuk normlarına ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Diğer taraftan, dava konusu Yönetmeliğin "Denetim" başlıklı 62. maddesinin 2. fıkrasında, özel hastanelerin denetiminde, tespit edilen eksiklik ve usulsüzlüklerin Yönetmelikte belirlenen süreler zarfında giderilmesi, süre belirlenmeyen hallerde ise hemen giderilmesi hususunun mesul müdüre yazılı olarak bildirilmesi; verilen süre sonunda yapılacak denetimde, eksiklik veya usulsüzlüklerin devam ettiğinin tespiti halinde Yönetmelikte yer alan müeyyidelerin Valilikçe uygulanacağı; özel hastanenin tamamının veya ilgili biriminin faaliyette bulunmaması sebebiyle uygulanamayan müeyyidelerin faaliyete geçtiği tarihten itibaren en geç 6 ay içerisinde uygulanacağı kuralına yer verilmiş; ancak, dava devam etmekte iken, 23/01/2015 tarih ve 29245 sayılı Resmî Gazete de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesiyle bu düzenleme yürürlükten kaldırılmıştır.
Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin 62. maddesinin 2. fıkrasının 23/01/2015 tarihinde yapılan değişiklikle yürürlükten kaldırılmış olması nedeniyle dava konusu hükmün uygulanma olanağı kalmadığından, anılan hüküm yönünden davanın esası hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; davanın 01/07/2014 tarih ve 29047 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin 62. maddesinin 1. fıkrası, 63. ve 64. maddeleri ile Yönetmeliğin eki "Ek-2 Özel Hastane Müeyyide Formu" ve bu Formda yer alan cezai müeyyidelere yönelik kısmının REDDİNE oybirliğiyle, 62. maddesinin 2. fıkrasına yönelik kısmı hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA oyçokluğuyla, dava kısmen ret ve kısmen karar verilmesine yer olmadığı şeklinde sonuçlandığından aşağıda dökümü yapılan …-TL. yargılama giderinin …-TL.'sinin davacı üzerinde bırakılmasına, …-TL. yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen ...TL. avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye, ...TL. avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, kararın tebliğini izleyen günden itibaren 30 (otuz) gün içinde İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yoluna başvurulabileceğinin taraflara bildirilmesine, 26/09/2018 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Dava, 27/03/2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, 01/07/2014 tarih ve 29047 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik 62., 63. ve 64. maddeleri ile Yönetmeliğin eki "Ek-2 Özel Hastane Müeyyide Formu"nun ve bu Formda yer alan cezai müeyyidelerin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesine göre idari işlemin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenlerce iptal davası açılabileceği hüküm altına alınmıştır.
İptal davalarında; her ne kadar husumet kural olarak işlemi tesis eden makama yöneltiliyor olsa da esasen yargılanan idare değil, işlemin bizatihi kendisi olduğundan objektif bir uyuşmazlık söz konusudur ve re'sen araştırma ilkesi çerçevesinde yargı yeri işleme ilişkin gerekli incelemeleri yapmaktadır.
Dava konusu Yönetmelik gibi düzenleyici işlemler; genel ve soyut nitelikte olup belli kişiler için değil, düzenleme içinde yer alan herkes için geçerli olduğundan bu işlemlerin hukuka aykırılığı iddiası ile açılan iptal davası da objektif niteliği haizdir.
Bu durumda, dava konusu Yönetmeliğin 62. maddesinin 2. fıkrası, 23/01/2015 tarih ve 29245 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 4. maddesiyle yürürlükten kaldırılmış ise de; idari yargı yerlerince hukuka uygunluk denetiminin dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata, genel düzenleyici işlemlere ve mevcut koşullara göre yapılması gerektiğinden, dava konusu hüküm yönünden de davanın esasının incelenmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 62. maddesinin 2. fıkrası hakkında işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerektiği oyuyla aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.