Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2015/1883 E. , 2018/3589 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2015/1883
Karar No:2018/3589
TEMYİZ EDEN (DAVACI): ... Gıda Turizm Temizlik Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI): Tarım ve Orman Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem : davacı tarafından, 08/12/2014 tarih ve ... sayılı ihtarname ile bildirilen davalı idare ile aralarındaki ... İli A Tipi ... Mesire Yeri Kapı Girişi, Konaklama, Kır Kahvesi, Büfe ve Saha Temizliği İşleri İşletmeciliği İhale Sözleşmesinin feshine ilişkin işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesi'nce; davacı ile davalı idare arasında 15/06/2006 tarihinde "... İli A Tipi ... Mesire Yeri Kapı Girişi, Konaklama, Kır Kahvesi, Büfe ve Saha Temizliği İşleri İşletmeciliği İhale Sözleşmesi"nin imzalandığı, sözleşme gereği davacı tarafından ödenmesi gereken bedellerin ödenmediği ve davacının taahhüdünü yerine getirmediğinden bahisle sözleşmenin feshedildiğine dair 08/12/2014 tarih ve ... sayılı ihtarnamenin gönderilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı, uyuşmazlığın taraflar arasındaki özel hukuk sözleşmesinden kaynaklandığı, sözleşmenin imzalanmasından sonra sözleşme gereklerinin yerine getirilmemesi üzerine tesis edilen işlemlerle ilgili hukuka aykırılık iddialarının adli yargı mercilerince değerlendirilmesi gerektiği, yapılan ihale sonrasında taraflar arasında imzalanan ve karşılıklı hak ve yükümlülükler içeren sözleşmeden kaynaklanan dava konusu uyuşmazlığın görüm ve çözümünün adli yargı yerlerinin görev alanında kaldığı gerekçesiyle davanın görev yönünden reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI: Davacı tarafından, davalı idare ile aralarında yapılan sözleşmenin feshine ilişkin işlemin iptaline yönelik başvurabilecekleri adli yargı yolu olmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI: Davalı idare tarafından, davacı ile aralarında imzalanan sözleşmenin özel hukuk sözleşmesi olduğu, sözleşmeden kaynaklanan uyuşmazlıkların adli yargı yerlerinde çözüme kavuşturulması gerektiği, yargılama sürecinden temyiz aşamasında haberdar olunduğundan savunma verilemediği, davalı idare lehine vekalet ücretine hükmedilmediğinden temyiz edilen mahkeme kararının bu yönüyle eksik olduğu belirtilerek mahkeme kararının vekalet ücreti yönünden düzeltilerek onanması gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı ile Orman ve Su İşleri Bakanlığı birleştirilerek Tarım ve Orman Bakanlığı adı altında yeniden yapılandırıldığından Orman ve Su İşleri Bakanlığı yerine Tarım ve Orman Bakanlığı davalı sıfatıyla taraf kabul edilerek gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacı ile davalı idare arasında "... İli A Tipi ... Mesire Yeri Kapı Girişi, Konaklama, Kır Kahvesi, Büfe ve Saha Temizliği İşleri İşletmeciliği İhale Sözleşmesi"nin imzalandığı, daha sonra sözleşme gereği davacı tarafından ödenmesi gereken bedellerin ödenmediği ve davacının taahhüdünü yerine getirmediğinden bahisle sözleşmenin feshedildiğine dair 08/12/2014 tarih ve ... sayılı ihtarnamenin gönderilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları ile (c) bendinde tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idarî dava türleri arasında sayılmıştır.
2577 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, dava dilekçelerinin görev ve yetki yönünden ilk incelemeye tabi tutulacağı; 15. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde ise, adli ve askeri yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
2873 sayılı Milli Parklar Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, yurdumuzdaki milli ve milletlerarası düzeyde değerlere sahip milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı ve tabiatı koruma alanlarının seçilip belirlenmesine, özellik ve karakterleri bozulmadan korunmasına, geliştirilmesine ve yönetilmesine ilişkin esasları düzenlemektir."; "Gerçek ve özel hukuk tüzelkişilerine verilecek izinler" başlıklı 8. maddesinde ise, "Turizm bölge, alan ve merkezleri dışında kalan milli parklar ve tabiat parklarında kamu yararı olmak şartıyla ve plan dahilinde, turistik amaçlı bina ve tesisler yapmak üzere gerçek ve özel hukuk tüzelkişileri lehine Maliye Bakanlığının görüşü alınarak Orman ve Su İşleri Bakanlığınca izin verilebilir..." kuralları yer almaktadır.
Anılan Kanun'un 2. maddesinde ise tabiat parkı, bitki örtüsü ve yaban hayatı özelliğine sahip, manzara bütünlüğü içinde halkın dinlenme ve eğlenmesine uygun tabiat parçaları olarak tanımlanmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari yargı mercilerinde yargısal denetimi yapılarak çözümlenecek uyuşmazlıklarda, öncelikle dava konusu işlemin idari bir işlem olup olmadığı hususunun, başka bir anlatımla idare hukuku kurallarına göre tesis edilen bir işlem olup olmadığının ortaya konması gerekmektedir. İdari makamlar tarafından tesis edilmiş olsa bile, özel hukuk hükümlerine tabi olan işlem ve sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde adli yargı mercileri görevlidir.
İdari işlemler, idari makamların, kamu gücü kullanarak, idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukuki durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre, idari işlemlerin "idari makamlarca tesis edilmiş olma", "tek yanlı olma" ve "icrailik niteliğini taşıma" unsurlarını bünyesinde barındırması gerekmektedir.
Öte yandan, bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için sürekli bir kamu hizmetinin görülmesi amacını taşıması, taraflardan birinin idare olması ve özel hukuk hükümlerini aşan, kamu hukukuna özgü ve kamu hukukundan doğan şart ve hükümleri içermesi zorunludur. Taraflardan biri idare olmakla birlikte, tarafların özgür iradeleriyle imzalanan ve idari sözleşme niteliği taşımayan bir sözleşmenin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıklar, özel hukuk hükümlerine göre adli yargı yerlerince çözümlenecektir.
Yapılan açıklamalar ve aktarılan mevzuat hükümleri uyarınca, sözleşmenin uygulanmasından kaynaklansa bile idari sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözüm yerinin idari yargı yerleri olduğu açıktır. Bu sebeple, davaya konu edilen işlemin "idari makamlarca tesis edilmiş olma", "tek yanlı olma" ve "icrailik niteliğini taşıma" unsurlarını haiz olup olmadığı araştırılmadan önce, bahsi geçen sözleşmenin idari sözleşme niteliğinde olup olmadığının değerlendirilmesi önem taşımaktadır. Nitekim, 2577 sayılı Kanun'da kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar idari dava türleri arasında sayıldığından, idari sözleşmelerden kaynaklı uyuşmazlıkların adli yargı yerlerince çözümlenmesi mümkün olamayacaktır. Bu doğrultuda, taraflarından birinin idare olduğu ... Tabiat Parkı Mesire Yeri işletmeciliğine ilişkin sözleşmenin, sürekli bir kamu hizmetinin görülmesi amacına yönelik olması ve özel hukuk hükümlerini aşan, kamu hukukuna özgü ve kamu hukukundan doğan şart ve hükümlerin sözleşmede yer alıyor olması şartlarını taşıyıp taşımadığını incelemek gerekmektedir.
2873 sayılı Milli Parklar Kanunu ile, tabiat parklarının özellik ve karakterlerinin bozulmadan korunması, geliştirilmesi ve yönetilmesi amaçlanmış ve tabiat parklarında turistik amaçlı bina ve tesislerin yapılması hususunda, ancak kamu yararı bulunması şartıyla gerçek ve özel hukuk tüzel kişileri lehine izin verilebileceği kural altına alınmıştır. Bu bakımdan, tabiat parklarının, özellik ve karakterlerinin bozulmadan korunması, buralardaki dinlenme ve turizm alanlarının kamu yararına hizmet edecek şekilde işletilmesi kamu hizmeti niteliğindedir. Dava konusu işleme dayanak gösterilen sözleşme incelendiğinde, ... Tabiat Parkı sınırları içerisinde bulunan tesislerin işletmeciliğinin, tabiat parkında bulunan turistik amaçlı bina ve tesisin kamu yararına yönelik olmasının yanında arazinin saha temizliğini de içeriyor olduğu göz önüne alındığında burada yürütülen hizmetin kamu hizmeti olduğu sonucunda varılmaktadır.
Öte yandan, sözleşmenin genelinin değerlendirilmesinden, sözleşmenin tarafı özel şahsa, görevli personeline göreviyle uyumlu kıyafet giydirmek, kamu ahlakını zedeleyecek davranışlarda bulunmamak, ziyaretçilerin huzurunu bozan personeli idarenin ikazıyla işten çıkarmak, personelin görevini ciddiyetle ve titizlikle yapmalarını sağlamak adına gerekli tedbirleri almak, idareden izin alınmak kaydıyla eğlence programı düzenleyebilmek gibi şartların bulunduğu maddelere uyma zorunluluğu getirilmesinin yanında; anılan sözleşmede Borçlar Kanunu ve Mülga Gayrimenkul Kiraları Hakkındaki Kanun hükümlerinin uygulanmayacağının belirtilmesi suretiyle sözleşmede, özel hukuk hükümlerini aşan, kamu hukukuna özgü ve kamu hukukundan doğan şart ve hükümlere yer verildiği görülmektedir.
Tüm bu hususların değerlendirilmesinden, dava konusu işlemle feshedilen sözleşmenin bir tür idari sözleşme olduğu sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, kamu hizmetinin yürütülmesi için yapılan ... ili ... Tabiat Parkı Mesire Alanı'ndaki tesislerin işletmeciliği ve saha temizliğine ilişkin idari sözleşmeden kaynaklanan ve idari yargının görevinde bulunan söz konusu uyuşmazlığın, adli yargı yerinde çözümlenmesi gerektiği yolundaki temyize konu kararda usul hükümlerine uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA,
3.Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 04/12/2018 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Temyize konu İdare Mahkemesi kararında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile Mahkeme kararının onanması gerektiği oyuyla karara katılmıyoruz.