Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2015/206 E. , 2020/5207 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2015/206
Karar No : 2020/5207
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
15/05/2013 tarih ve 28648 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle aynı Yönetmeliğin 72/Ş maddesine eklenen "Muayene ve kontrol edilecek eşyadan alınacak azami bedellere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenebilir." kuralını içeren 3. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, 05/12/2014 tarih ve 2014/29 sayılı Genelge ile liman sahalarında liman işletmelerinin eşyanın gümrük kontrolüne hazır edilmesi hizmetleri karşılığında tahsil edecekleri azami ücretlerin belirlendiği, bu düzenlemenin Gümrük Yönetmeliği'nin 72/Ş maddesinin 3. fıkrasına istinaden yapıldığı, Gümrük Yönetmeliği'nin 72/Ş maddesinin 3. fıkrasının dayanağı bir kanun hükmü olmadığı, Gümrük Kanununda böyle bir yetki verilmediği, Bakanlığın tarife düzenleme yetkisine sahip olmadığı, idarenin tarife belirlerken esas alacağı ölçütlerin açık, belirgin ve somut olarak Kanunda yer almadığı, kamu tarafından işletilen TCDD Haydarpaşa, İzmir gibi limanlarla özel sektörün işlettiği limanlardaki fiyatların birbirine yakın olduğu, düzenlemenin serbest piyasa ekonomisi ile uyuşmadığı ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından, öncelikle, usule ilişkin olarak davanın süresinde açılmadığı, esasa ilişkin olarak ise Gümrük Kanunu'nun 10/1-c, 10/A-1 maddesinin, Bakanlığın Teşkilat ve Görevleri hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 2/1-ğ ve 2/1-ı maddelerinin Gümrük Yönetmeliğinin dayanakları olduğu, gümrük kontrolleri sırasında elleçleme, taşıma, x-ray'e sevk ve muayene hizmet bedelleri adı altında liman işleticileri tarafından tahsil edilen ücretlerle ilgili şikayetler geldiği, bu durumun bir kamu hizmeti olan gümrük kontrolünün hızlı, kaliteli, basitleştirilmiş ve düşük maliyetli bir şekilde yerine getirilmesi ilkesini zedelediği, bu olumsuzlukları bertaraf etmek için Yönetmelik değişikliği yapıldığı, düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 7.10.2009 tarih ve 27369 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinin 72/Ş maddesine 15.5.2013 tarih ve 28648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle eklenen; "Muayene ve kontrol edilecek eşyadan alınacak azami bedellere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenebilir." kuralını içeren 3. fıkranın iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 124. maddesiyle; Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda yönetmelik çıkarma yetkisi verilmiştir.
Anayasa, kanun, tüzük ve daha alt düzenleyici işlemler arasında normlar hiyerarşisi kuramı ortaya konulmaktadır. Buna göre, alt düzenleyici işlemler arasında bulunan yönetmeliklerin; tüzük, kanun ve Anayasaya aykırı hükümler taşımaması gerekmektedir. Aksi takdirde üst norma aykırılığı sözkonusu olan alt normun hukuksal dayanağı bulunduğundan söz edilemez.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 4458 sayılı Gümrük Kanununun 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti Gümrük Bölgesine giren ve çıkan eşyaya ve taşıt araçlarına uygulanacak gümrük kurallarını belirlemektir." hükmü ile 2. maddenin 1. fıkrasında; "Türkiye Cumhuriyeti Gümrük Bölgesi, Türkiye Cumhuriyeti topraklarını kapsar. Türkiye kara suları, iç suları ve hava sahası gümrük bölgesine dahildir." hükmü ve 3. maddenin 5. fıkrasında; "Karar" deyiminin, "bağlayıcı tarife ve menşe bilgileri de dahil olmak üzere, gümrük idaresinin, gümrük mevzuatı ile ilgili olarak belirli bir konuda bir veya daha fazla kişi üzerinde hukuki sonuç doğuracak idari tasarrufunu" ifade edeceği, 10. maddenin 1. fıkrasının (c) bendinin 1. tümcesinde; "Müsteşarlık, gümrük mevzuatının doğru olarak uygulanması için gerekli gördüğü bütün önlemleri alır..." ve 10/A maddenin 1. fıkrasının 1. tümcesinde; "Gümrük idareleri, mevzuatın belirlediği şartlar çerçevesinde, Türkiye Gümrük Bölgesi ile diğer ülkeler arasında taşınan eşyanın giriş, çıkış, transit, aktarma ve nihai kullanımını ve serbest dolaşımda bulunmayan eşyanın durumunu düzenleyen gümrük mevzuatı ve diğer mevzuatın doğru uygulanmasını sağlamak için gerekli görülen gümrük kontrollerini yerine getirir..." hükmü yer almaktadır.
640 sayılı Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameye gelince, anılan Kararnamenin 2. maddesinde; "a) Gümrük politikasının hazırlanmasına yardımcı olmak ve uygulamak; gümrük hizmetlerinin süratli, etkili, verimli, belirlenmiş standartlara uygun şekilde yürütülmesini sağlamak ve denetlemek...ğ) Gümrüklü yer ve sahalarda koordinasyonu sağlamak ve kamu düzeninin bozulmasını önleyecek tedbirleri almak..." adı geçen Bakanlığın görevleri arasında sayılmıştır.
4458 sayılı Kanuna dayanılarak hazırlanmış olan Gümrük Yönetmeliğinin 1. maddesinde ise; "(1) Bu Yönetmeliğin amacı; 4458 sayılı Gümrük Kanununun yönetmelikle düzenlenmesini öngördüğü konuları düzenlemek ve uygulamaya yön verecek hususlara açıklık getirmektir. (2) Bu Yönetmelik, gümrük işlemlerine ilişkin usul ve esasları kapsar." kuralı ile "Gümrük gözetimi ve kontrolü kapsamında işletmelerin yükümlülükleri" başlıklı 72/Ş maddesinin 22.1.2016 tarih ve 29601 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle değişik 1. fıkrasında; "218 inci maddesinde belirtilen işleticiler;
a) Gümrük gözetim ve kontrolü işlemlerinin yapılmasını gerçekleştirmek üzere bedelsiz olarak;
1) Eşya, yolcu ve araçların fiziki aramasının etkin bir şekilde yapılabileceği kapalı arama tesisleri ile gümrük muayenesinin yapılabileceği uygun yerlerin teminini,
2) Eşya, yolcu ve taşıt trafiğine ilişkin olarak kullandıkları otomasyon sistemlerine, yazılımlara ve CCTV kamera sistemlerine gümrük idaresince erişimin sağlanması ve/veya bunlardan gümrük idaresince kullanılan sistemlere veri aktarımının düzenli ve kesintisiz olarak yapılmasını,
3) Birinci alt bentte belirtilen yer ve tesislerin bakım ve onarımlarının gerçekleştirilmesi ile ikinci alt bentte belirtilen sistemlerin düzenli olarak işletilmesi, güncellenmesi ve Bakanlık sistemleriyle uyumlu hale getirilmesini,
4) 72 ve 72/S maddelerinde belirtilen gözetim önlemleri ile kişi, eşya ve taşıtların gümrük işlemleri tamamlanmadan gümrüklü yer ve sahalardan çıkmalarını önlemeye yönelik gümrük idaresince talep edilen gerekli tedbirlerin alınmasını sağlamak,
b) Gümrük idaresince bilgisayar veri işleme tekniği yoluyla iletilen veri, mesaj ve talimatların gereğini yerine getirmek,
c) Aksi belirtilmedikçe, gümrük idaresince bildirilen ve gizli tutulması istenilen bilgileri açıklamamak ile yükümlüdürler." kuralı getirilmiş olup Yönetmeliğin anılan 72/Ş maddesinin 2. fıkrasında; "Bu maddede belirtilen yükümlülüklere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." ve dava konusu 15.5.2013 tarih ve 28648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle değişik 3. fıkrasında ise, "Muayene ve kontrol edilecek eşyadan alınacak azami bedellere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenebilir." kuralı düzenlenmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, limanların da gümrük bölgesi olarak gümrük idaresinin, diğer bir ifadeyle davalı idarenin kontrol ve gözetiminde olduğu, gümrüklü sahada yapılan her türlü eşyanın muayene ve tespitine ilişkin işlemlerin de gümrük işlemlerinden ayrı düşünülemeyeceği kuşkusuzdur.
Bu itibarla gümrük işlemlerine maruz kalan ithalatçı ve/veya ihracatçılar arasında standart hizmet bedelinin uygulanmasının sağlanması, bu bedellerin gümrüklü eşyanın maliyetini olağan dışı arttırmasının önüne geçilmesi, gümrük hizmetinin verilmesi esnasında doğacak maliyetin, ülkemizce izlenen iç ve dış ticari politikaya zarar vermemesi ve ülke yararına gümrük masraflarının kontrol altına alınması amacıyla gümrük iş ve işlemlerine ilaveten işleticiler tarafından verilmesi zorunlu olan hizmet karşılığı bedellerin belirlenmesi konusunda davalı idarenin gümrüklü sahada koordinasyonu ve standardı sağlama görevinin bulunduğu anlaşıldığından, davalı idarenin hizmet tarifesini düzenleme yetkisinin bulunmadığı yönünde davacı şirket tarafından öne sürülen iddialara itibar edilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
Kaldı ki, Gümrük Yönetmeliğinin 72/Ş maddesinin 1. fıkrasında da, gümrüklü sahada gerçekleştirilen bir takım iş ve işlemlerin yürütülmesi esnasında işleticilerin; davalı idarece yapılacak olan gümrük gözetimi ve kontrolü işlemlerini kolaylaştırması ve buna yönelik olarak kamu hizmetinin daha hızlı, yararlanıcılar lehine eşit, aynı kalitede ve düşük maliyetle sunumunun sağlanması bakımından gümrüklü eşyanın muayeneye hazır hale getirilmesi konusunda bedelsiz hizmet vermesi gerektiği kurala bağlanmıştır.
Bu durumda, iş bu dava açıldıktan sonra Gümrük Yönetmeliğinin 72/Ş maddesinde, 22.1.2016 tarih ve 29601 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yönetmelikle yapılan değişiklik gereğince gümrük idaresince yapılacak yasal ve zorunlu kontroller esnasında doğan her türlü taşıma, elleçleme, x-ray cihazına sevk, muayene hizmet bedeli adları altında liman işleticileri tarafından tahsil edilen gümrük işlemlerine ilişkin bedellerin hukuki dayanağının kalmadığı, ancak her ne kadar gümrük gözetim ve kontrolü işlemlerinin yapılmasında bedelsiz hizmet verilmesi esas alınmış ise de, 22.1.2016 tarihli Resmi Gazetede Yönetmelik değişikliği yapılmasına karşın dava konusu 3. fıkranın yürürlükte bırakılmasında; uygulamada öngörülebilir veya öngörülemez nitelikte gümrüklü malın maliyetini etkileyen ve 1. fıkrada sayılmayan diğer hizmetler karşılığında işleticiler tarafından alınabilecek bedellerin tedbiren azami sınırının davalı Bakanlık tarafından belirlenmesinin amaçlandığı ve uygulamada ortaya çıkabilecek uyuşmazlıkların çözümünde davalı idarenin gerekirse bu hizmetler karşılığında bedel belirleme yetkisinin de olduğunu gösteren düzenlemenin yürürlükte bırakılmasında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmakla, bu konuda usul ve esasları belirleme bakımından Bakanlığın yetkili kılındığı anlaşıldığından uyuşmazlığa yol açan 3. fıkrada getirilen kuralın, Yönetmeliğin bütünüyle uyumlu olup kendi içinde çelişkiye neden olmadığı, yasayla çizilen üst hukuk normlarına ve Yönetmeliğin amacına aykırı bir yönünün de bulunmadığı görülmektedir.
Açıklanan nedenlerle, Gümrük Yönetmeliğinin 72/Ş maddesinin 3. fıkrasının iptali istemiyle açılan davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Bakılan davada, 15/05/2013 tarih ve 28648 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesiyle aynı Yönetmeliğin 72/Ş maddesine eklenen "Muayene ve kontrol edilecek eşyadan alınacak azami bedellere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenebilir." kuralını içeren 3. fıkranın hukuka aykırı olduğu iddia edilerek iptali istenilmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
Davanın süresinde açıldığı anlaşıldığından davalının süre itirazı yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti Gümrük Bölgesine giren ve çıkan eşyaya ve taşıt araçlarına uygulanacak gümrük kurallarını belirlemektir.",
2. maddesinde; "Türkiye Cumhuriyeti Gümrük Bölgesi, Türkiye Cumhuriyeti topraklarını kapsar. Türkiye kara suları, iç suları ve hava sahası gümrük bölgesine dahildir. Bu Kanunda geçen Türkiye Gümrük Bölgesi ve Gümrük Bölgesi kavramları Türkiye Cumhuriyeti Gümrük Bölgesini ifade eder.",
3. maddesinin 13. fıkrasında; " “Gümrük kontrolü” deyimi, Türkiye Gümrük Bölgesi ile diğer ülkeler arasında taşınan eşyanın giriş, çıkış, transit, nakil ve nihai kullanımını ve serbest dolaşımda bulunmayan eşyanın durumunu düzenleyen gümrük mevzuatı ve diğer mevzuatın doğru uygulanmasını sağlamak için gümrük idareleri tarafından yürütülen; eşyanın muayenesi, beyanname verileri ile elektronik veya yazılı belgelerin varlığının ve gerçekliğinin doğrulanması, işletmelerin hesap ve diğer kayıtlarının incelenmesi, taşıma araçlarının kontrolü, bagajların ve kişilerin yanlarında ya da üstlerinde taşıdıkları diğer eşyanın kontrolü ile resmi araştırmalar ve diğer benzeri uygulamaları ifade eder.",
10. maddenin 1. fıkrasının (c) bendinin 1. cümlesinde; "Müsteşarlık, gümrük mevzuatının doğru olarak uygulanması için gerekli gördüğü bütün önlemleri alır...",
10/A maddesinin 1. fıkrasında; "Gümrük idareleri, mevzuatın belirlediği şartlar çerçevesinde, Türkiye Gümrük Bölgesi ile diğer ülkeler arasında taşınan eşyanın giriş, çıkış, transit, aktarma ve nihai kullanımını ve serbest dolaşımda bulunmayan eşyanın durumunu düzenleyen gümrük mevzuatı ve diğer mevzuatın doğru uygulanmasını sağlamak için gerekli görülen gümrük kontrollerini yerine getirir. Uluslararası bir anlaşmanın öngörmesi halinde, mevzuatın doğru bir şekilde uygulanmasına yönelik gümrük kontrolleri başka bir ülkede de yürütülebilir." hükümleri yer almaktadır.
Adı Gümrük ve Ticaret Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname iken, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 29. maddesiyle Gümrük Personeli ile Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname şeklinde değiştirilen 640 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin, dava konusu düzenlemenin yayımlandığı tarihte yürürlükte bulunan 2. maddesinde ise; "a) Gümrük politikasının hazırlanmasına yardımcı olmak ve uygulamak; gümrük hizmetlerinin süratli, etkili, verimli, belirlenmiş standartlara uygun şekilde yürütülmesini sağlamak ve denetlemek... ğ) Gümrüklü yer ve sahalarda koordinasyonu sağlamak ve kamu düzeninin bozulmasını önleyecek tedbirleri almak..." Gümrük ve Ticaret Bakanlığının görevleri arasında sayılmıştır.
4458 sayılı Gümrük Kanunu'nun yönetmelikle düzenlenmesini öngördüğü konuları düzenlemek ve uygulamaya yön verecek hususlara açıklık getirmek amacıyla 07/10/2009 tarih ve 27369 (Mükerrer) sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Gümrük Yönetmeliğinin "Gümrük gözetimi ve kontrolü kapsamında işletmelerin yükümlülükleri" başlıklı 72/Ş maddesinde ise; "(1) (Değişik fıkra:RG-22/1/2016-29601) Kanunun 218 inci maddesinde belirtilen işleticiler;
a) Gümrük gözetim ve kontrolü işlemlerinin yapılmasını gerçekleştirmek üzere bedelsiz olarak;
1) Eşya, yolcu ve araçların fiziki aramasının etkin bir şekilde yapılabileceği kapalı arama tesisleri ile gümrük muayenesinin yapılabileceği uygun yerlerin teminini,
2) Eşya, yolcu ve taşıt trafiğine ilişkin olarak kullandıkları otomasyon sistemlerine, yazılımlara ve CCTV kamera sistemlerine gümrük idaresince erişimin sağlanması ve/veya bunlardan gümrük idaresince kullanılan sistemlere veri aktarımının düzenli ve kesintisiz olarak yapılmasını,
3) Birinci alt bentte belirtilen yer ve tesislerin bakım ve onarımlarının gerçekleştirilmesi ile ikinci alt bentte belirtilen sistemlerin düzenli olarak işletilmesi, güncellenmesi ve Bakanlık sistemleriyle uyumlu hale getirilmesini,
4) 72 ve 72/S maddelerinde belirtilen gözetim önlemleri ile kişi, eşya ve taşıtların gümrük işlemleri tamamlanmadan gümrüklü yer ve sahalardan çıkmalarını önlemeye yönelik gümrük idaresince talep edilen gerekli tedbirlerin alınmasını sağlamak,
b) Gümrük idaresince bilgisayar veri işleme tekniği yoluyla iletilen veri, mesaj ve talimatların gereğini yerine getirmek,
c) Aksi belirtilmedikçe, gümrük idaresince bildirilen ve gizli tutulması istenilen bilgileri açıklamamak ile yükümlüdürler.
(2) Bu maddede belirtilen yükümlülüklere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir.
(3) (Ek:RG-15/5/2013-28648) Muayene ve kontrol edilecek eşyadan alınacak azami bedellere ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenebilir." düzenlemesi yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava Konusu Yönetmelik Fıkrasının İncelenmesi:
Yönetmeliğin dava konusu 72/Ş maddesinin 3. fıkrası ile davalı idare tarafından muayene ve kontrol edilecek eşyadan alınacak azami bedellere ilişkin usul ve esasların Bakanlıkça belirlenebileceği kuralı getirilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuatın birlikte değerlendirilmesinden, davalı idarenin gümrüklü yer ve sahalarda koordinasyonu sağlamak ve kamu düzeninin bozulmasını önleyecek tedbirleri almak, gümrük hizmetlerinin süratli, etkili, verimli, belirlenmiş standartlara uygun şekilde yürütülmesini sağlamak ve denetlemek hususlarında kendisine verilmiş görev ve yetkiler kapsamda muayene ve kontrol işlemlerini yapabileceği, idarenin yapacağı muayene ve kontrole yönelik işlemlerin tam ve doğru yapılabilmesi bakımından da işleticiler tarafından yükleme, boşaltma, taşıma, x-ray cihazına sevk vb. hizmetlerin verilmesi gerektiği açıktır.
Bununla birlikte, işleticiler tarafından söz konusu hizmetlerin verilmesi karşılığında alınacak ücretlerin, bu ücretleri ödemekle yükümlü olan ithalatçı ve/veya ihracatçılar açısından bir kamu hizmeti olan gümrük kontrollerinin yerine getirilmesini zorlaştıracak ve maliyetleri aşırı arttıracak nitelikte olmaması, farklı ücret uygulamalarını önlemek ve liman işletmecileri ile mükellefler arasında yaşanan uyuşmazlıkları ortadan kaldırmak amacıyla söz konusu hizmetler karşılığında alınacak ücretlere ilişkin azami bedellerin Bakanlıkça belirlenmesi yönündeki düzenlemenin, davalı idarenin gümrüklü sahada koordinasyonu ve standardı sağlama görevinin bulunduğu da dikkate alındığında, mevzuat ile davalı idareye verilen görev ve yetkilere aykırı bir yönü olmadığı görülmektedir.
Bu nedenle, gümrük işlemlerinin belirli bir düzen ve standarda uygun olarak yürütülmesini teminen yapılan dava konusu düzenlemede kamu yararına, üst normlara ve hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3..Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23/11/2020 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.