Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2015/3094 E. , 2018/2151 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ON BEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2015/3094
Karar No : 2018/2151
Davacılar : 1-
2-
Vekilleri :
Davalı :
Vekilleri :
Davanın Özeti : Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan "Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası" konulu 03/03/2015 tarih ve 687 sayılı yazının; 21/07/2010 tarihli ve 27648 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 2010/1 sayılı Tıbbi Kötü Uygulamaya İlişkin Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasında Kurum Katkısına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Tebliğin üçüncü maddesinin üçüncü fıkrasında sözleşmeli aile hekimlerinin zorunlu mali sorumluluk sigortası primlerinin tamamının kendileri tarafından ödeneceğinin düzenlendiği, bu düzenleme gereği sözleşmeli aile hekimleri tarafından yaptırılan zorunlu mali sorumluluk sigortası primlerinin tamamının kendileri tarafından ödendiği, Danıştay 15. Dairesinin 14/05/2014 tarih ve E:2013/2807; K:2014/3696 sayılı kararı ile anılan Tebliğin üçüncü maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan ‘... sözleşmeli aile hekimleri...’ ibaresinin iptaline karar verildiği, iptal kararı sonrası sözleşmeli aile hekimleri tarafından daha önce yatırmış oldukları zorunlu mali sorumluluk sigortası primlerinin yarısının bağlı bulundukları kurum tarafından ödenmesi için başvuruda bulunulduğu, ancak davalı idare tarafından dava konusu yazı yayımlanarak sadece 02/02/2015 tarihinden sonrasına ilişkin ödeme yapılacağı, bu tarihten öncesi için ödeme yapılmayacağının İl Halk Sağlığı Müdürlüklerine bildirildiği, iptal kararlarının, işlemi tesis edildiği tarihten itibaren bütün hüküm ve sonuçları ile ortadan kaldıran kararlar olduğu, bu yönüyle geriye yürüyen sonuçlar doğurduğu, iptal davasına konu olan idari işlem ve kararın Danıştayca iptal edildiği tarihten değil, idarece tesis edildiği andan itibaren ortadan kalkmış sayılması gerektiği, idarenin iptal kararı çerçevesinde iptal edilen işlemden doğan sonuçları ortadan kaldırmak için işlem tesis etmesi gerekebileceği, bu doğrultuda, Tebliğin 3/3. maddesinin Danıştayca iptali üzerine hükmün geriye dönük olarak hukuk aleminde hiç var olmamış gibi işlem yapılması ve aile hekimlerinin geçmişe dönük ödemiş oldukları sigorta primlerinin yarısının kurum tarafından ödenmesi gerekirken aksi yönde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı iddia edilerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Davacı ’in konu ile ilgili bireysel bir başvurusunun olmadığı, dolayısıyla bu davacı açısından davanın menfaat yokluğundan reddi gerektiği, dava konusu yazının görüş mahiyetinde olduğu, icrai niteliği olmadığı, Danıştay 15. Dairesinin 14/05/2014 tarih ve E:2013/2807; K:2014/3696 sayılı kararında aile hekimlerinin geçmişe yönelik sigorta primlerinin ödenmesi ile ilgili hüküm kurulmadığı, dava tarihi itibariyle mevzuatta da bu yönde bir düzenleme olmadığı, düzenleyici işleme yönelik bir iptal kararının düzenlemenin yürürlükte bulunduğu dönemde bu düzenlemeye dayalı olarak usule uygun şekilde tesis edilen bireysel işlemleri ortadan kaldırmayacağı, bunun sadece iptal gerekçesinde düzenlemenin yok hükmünde olduğuna dair bir açıklama varsa mümkün olabileceği, 23/05/2015 tarih ve 29364 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tıbbi Kötü Uygulamaya İlişkin Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasında Kurum Katkısına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Tebliğ (2010/1)’de Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (2015/9) ile sorunun giderildiği, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Düşüncesi : Dava devam etmekte iken, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihten itibaren doğurduğu hukuksal sonuçları ortadan kaldıracak şekilde geriye dönük olarak yeni bir işlem tesis edildiğinden davanın konusuz kaldığı ve konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığı yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava, Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan "Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası" konulu 03.03.2015 tarih ve 687 sayılı Genel Yazının iptali istemiyle açılmıştır.
1219 sayılı Kanuna eklenen 12. maddede; "Kamu sağlık kurum ve kuruluşlarında çalışan tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar, tıbbi kötü uygulama nedeniyle kendilerinden talep edilebilecek zararlar ile kurumlarınca kendilerine yapılacak rüculara karşı sigorta yaptırmak zorundadır. Bu sigorta priminin yarısı kendileri tarafından, diğer yarısı döner sermayesi bulunan kurumlarda döner sermayeden, döner sermayesi bulunmayan kurumlarda kurum bütçelerinden ödenir. Özel sağlık kurum ve kuruluşlarında çalışan veya mesleklerini serbest olarak icra eden tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar, tıbbi kötü uygulama sebebi ile kişilere verebilecekleri zararlar ile bu sebeple kendilerine yapılacak rücuları karşılamak üzere mesleki malî sorumluluk sigortası yaptırmak zorundadır. Zorunlu mesleki malî sorumluluk sigortası, mesleklerini serbest olarak icra edenlerin kendileri, özel sağlık kurum ve kuruluşlarında çalışanlar için ilgili özel sağlık kurum ve kuruluşları tarafından yaptırılır. Özel sağlık kurum ve kuruluşlarında çalışanların sigorta primlerinin yarısı kendileri tarafından, yarısı istihdam edenlerce ödenir. İstihdam edenlerce ilgili sağlık çalışanı için ödenen sigorta primi, hiçbir isim altında ve hiçbir şekilde çalışanın maaş ve sair malî haklarından kesilemez, buna ilişkin hüküm ihtiva eden sözleşme yapılamaz. Zorunlu sigortalara ilişkin teminat tutarları ile uygulama usul ve esasları Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Hazine Müsteşarlığınca belirlenir. Bu maddedeki zorunlu sigortaları yaptırmayanlara, mülki idare amirince sigortası yaptırılmayan her kişi için beşbin Türk Lirası idari para cezası verilir." hükmüne yer verilmiş, bu hükme dayanılarak 2010/1 sayılı Tıbbi Kötü Uygulamaya İlişkin Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasında Kurum Katkısına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Tebliğ 21.07.2010 tarih ve 27648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Danıştay Onbeşinci Dairesinin 14.05.2014 tarih ve E:2013/2807; K:2014/3696 sayılı kararıyla kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekanda vermekle yükümlü olan ve uzman tabip veya tabip statüsünde bulunan aile hekimlerinin, Devletin asli ve sürekli görevlerinden olan sağlık hizmetini yürüttükleri, bu kapsamda Anayasanın 128. maddesinde belirtilen "diğer kamu görevlisi" olarak nitelendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığı gerekçesiyle 21.07.2010 tarih ve 27648 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 2010/1 sayılı Tıbbi Kötü Uygulamaya İlişkin Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasında Kurum Katkısına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Tebliğ'in 3. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “....sözleşmeli aile hekimlerinin sigorta primlerinin tamamı...”ibaresinin iptaline karar verilmiştir.
Yukarıda yer verilen yargı kararı kapsamında bu kararın uygulanmasına yönelik olarak tesis edilen dava konusu genel yazıda da; sözleşmeli aile hekimlerince 02.02.2015 tarihinden sonra yaptırılan zorunlu mali sorumluluk sigortası primlerinin yarısının, 02.02.2015 tarihinden önce yapılmış olup devam eden sigortalarda ise bu tarihten sonraya isabet eden kısımlar için orantı uygulanmak suretiyle yarısının, sigortaya ilişkin poliçe veya sigorta şirketi ya da sigorta acentesinin kaşesini taşıyan prim ödeme makbuzunun ibrazı üzerine döner sermaye bütçesinden sözleşmeli aile hekimine ödeneceği düzenlemesine yer verilmiştir.
İdare hukuku ilke ve kurallarına göre iptal kararının, yargı yerinin işlemin hukuka aykırılığını tespit etmesi halinde işlemin tesis edildiği tarihten itibaren ortadan kalkmasını sağlayan bir karar olduğu hususu göz önüne alındığında, iptal kararının gerekçesine göre yeni işlem yapmak, iptal edilen işlemden doğan sonuçları ortadan kaldırmak yükümlülüğünde olan idarenin bu gereğe uyarak sözleşmeli aile hekimlerinin 21.7.2010 tarihinden itibaren yaptıkları ödemelerin göz önünde bulundurulması suretiyle işlem tesis etmesi gerekirken bu tarihten çok sonraki bir tarihi (söz konusu kararın tebliğ tarihini) esas alarak tesis ettiği düzenleyici işlemde hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Nitekim, (2010/1)’sayılı Tebliğde Değişiklik yapılmasına yönelik olarak 23.05.2015 tarih ve 29364 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe konulan (2015/9 ) sayılı Tebliğle eklenen Geçici 1. maddesinde, 21/7/2010 tarihinden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar bu Tebliğ hükümlerine göre sigorta primlerinin tamamını kendileri ödeyen sözleşmeli aile hekimlerine, ödedikleri sigorta prim tutarının yarısının döner sermaye bütçesinden karşılanmasına imkan sağlayan düzenleme yapılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan "Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası" konulu 03.03.2015 tarih ve 687 sayılı Genel Yazının iptal edilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 28/02/2018 tarihinde, davacılar vekili 'un ve davalı ..'nı temsilen Hukuk Müşaviri 'ın geldikleri, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlenildikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (I) sayılı cetvelde yer aldığı cihetle 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 2/1-ç ve 6/1 maddeleri uyarınca taraf sıfatını haiz bulunduğundan bakılan davada hasım mevkiinde olan Türkiye Halk Sağlığı Kurumu'nun, 25/08/2017 tarih ve 30165 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 694 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 203. maddesi ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (I) sayılı cetvelden çıkartılarak anılan Kanun Hükmünde Kararname'nin 185. maddesi ile Halk Sağlığı Genel Müdürlüğü adıyla Sağlık Bakanlığı'nın hizmet birimi olarak teşkilatlandırıldığı anlaşıldığından, dosya Sağlık Bakanlığı husumetiyle ele alınıp, dava dosyası incelenerek ve davalı idarenin davacı 'in dava açma ehliyeti bulunmadığı ve dava konusu işlemin icrai niteliğinin olmadığı yönündeki itirazları da yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi, gereği görüşüldü:
Dava, Sağlık Bakanlığı tarafından yayımlanan "Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası" konulu 03/03/2015 tarih ve 687 sayılı yazının iptali istemiyle açılmıştır.
30/01/2010 tarih ve 27478 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5947 sayılı Kanun’un 8. maddesi ile 1219 sayılı Kanuna eklenen EK-12. maddede; "Kamu sağlık kurum ve kuruluşlarında çalışan tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar, tıbbi kötü uygulama nedeniyle kendilerinden talep edilebilecek zararlar ile kurumlarınca kendilerine yapılacak rüculara karşı sigorta yaptırmak zorundadır. Bu sigorta priminin yarısı kendileri tarafından, diğer yarısı döner sermayesi bulunan kurumlarda döner sermayeden, döner sermayesi bulunmayan kurumlarda kurum bütçelerinden ödenir.
Özel sağlık kurum ve kuruluşlarında çalışan veya mesleklerini serbest olarak icra eden tabip, diş tabibi ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar, tıbbi kötü uygulama sebebi ile kişilere verebilecekleri zararlar ile bu sebeple kendilerine yapılacak rücuları karşılamak üzere mesleki malî sorumluluk sigortası yaptırmak zorundadır.
Zorunlu mesleki malî sorumluluk sigortası, mesleklerini serbest olarak icra edenlerin kendileri, özel sağlık kurum ve kuruluşlarında çalışanlar için ilgili özel sağlık kurum ve kuruluşları tarafından yaptırılır.
Özel sağlık kurum ve kuruluşlarında çalışanların sigorta primlerinin yarısı kendileri tarafından, yarısı istihdam edenlerce ödenir. İstihdam edenlerce ilgili sağlık çalışanı için ödenen sigorta primi, hiçbir isim altında ve hiçbir şekilde çalışanın maaş ve sair malî haklarından kesilemez, buna ilişkin hüküm ihtiva eden sözleşme yapılamaz.
Zorunlu sigortalara ilişkin teminat tutarları ile uygulama usul ve esasları Sağlık Bakanlığının görüşü alınarak Hazine Müsteşarlığınca belirlenir.
Bu maddedeki zorunlu sigortaları yaptırmayanlara, mülki idare amirince sigortası yaptırılmayan her kişi için beşbin Türk Lirası idari para cezası verilir." kuralına yer verilmiştir.
Bu kurala dayanılarak 2010/1 sayılı Tıbbi Kötü Uygulamaya İlişkin Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasında Kurum Katkısına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Tebliğ 21/07/2010 tarihli ve 27648 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.
Tebliğin 3. maddesinin 3. fıkrasında “Mesleklerini serbest olarak icra eden tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar ile sözleşmeli aile hekimlerinin sigorta primlerinin tamamı kendileri tarafından ödenir. ” denilmiştir.
Dairemizin 14/05/2014 tarih ve E:2013/2807; K:2014/3696 sayılı kararında, 5258 sayılı Yasanın bazı maddelerine ilişkin Anayasa Mahkemesinin 21/12/2008 günlü, E:2005/10, K:2008/63 sayılı kararından da bahsedilerek, “...kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekanda vermekle yükümlü olan ve uzman tabip veya tabip statüsünde bulunan aile hekimlerinin, Devletin asli ve sürekli görevlerinden olan sağlık hizmetini yürüttükleri, bu kapsamda Anayasanın 128. maddesinde belirtilen 'diğer kamu görevlisi' olarak nitelendirilmesi gerektiği sonucuna ulaşıldığı...” gerekçesi ile anılan Tebliğin 3. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “....sözleşmeli aile hekimlerinin sigorta primlerinin tamamı...” ibaresinin iptaline karar verilmiştir.
Bu kararın davalı idareye 02/02/2015 tarihinde tebliği üzerine kararın uygulanmasına yönelik olarak, “sözleşmeli aile hekimlerince 02/02/2015 tarihinden sonra yaptırılan zorunlu mali sorumluluk sigortası primlerinin yarısının, 02/02/2015 tarihinden önce yapılmış olup devam eden sigortalarda ise bu tarihten sonraya isabet eden kısımlar için orantı uygulanmak suretiyle yarısının, sigortaya ilişkin poliçe veya sigorta şirketi ya da sigorta acentesinin kaşesini taşıyan prim ödeme makbuzunun ibrazı üzerine döner sermaye bütçesinden sözleşmeli aile hekimine ödeneceği” yönünde dava konusu genel yazı tesis edilmiştir.
İdare hukuku ilke ve kurallarına göre iptal kararının, yargı yerinin işlemin hukuka aykırılığını tespit etmesi halinde işlemin tesis edildiği tarihten itibaren ortadan kalkmasını sağlayan bir karar olduğu hususu göz önüne alındığında, idare iptal kararının gerekçesine göre yeni işlem yapmak, iptal edilen işlemden doğan sonuçları ortadan kaldırmak yükümlülüğündedir.
Nitekim, görülmekte olan dava devam etmekte iken; 23/05/2015 tarih ve 29364 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tıbbi Kötü Uygulamaya İlişkin Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasında Kurum Katkısına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Tebliğ (2010/1)’de Değişiklik Yapılamasına İlişkin Tebliğ (2015/9)'in 1. maddesi ile 21/7/2010 tarihli ve 27648 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tıbbi Kötü Uygulamaya İlişkin Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortasında Kurum Katkısına İlişkin Usul ve Esaslara Dair Tebliğ (2010/1)’in 3. maddesinin birinci fıkrası “(1) Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanlar ile sözleşmeli aile hekimleri, yaptıracakları sigorta sözleşmesinin primlerini sigortacıya veya sigorta acentesine ödedikten sonra, ödedikleri prim tutarının yarısını döner sermayesi bulunan kurumlarda döner sermayeden, döner sermayesi bulunmayan kurumlarda kurum bütçesinden geri alır. Geri ödemeler, sigortaya ilişkin poliçe veya sigorta şirketi ya da sigorta acentesinin kaşesini taşıyan prim ödeme makbuzunun bir örneğinin ibrazı üzerine ilgili kurum tarafından en geç otuz gün içinde yapılır.” olarak, üçüncü fıkrası “(3) Mesleklerini serbest olarak icra eden tabipler, diş tabipleri ve tıpta uzmanlık mevzuatına göre uzman olanların sigorta primlerinin tamamı kendileri tarafından ödenir.” olarak değiştirilmiş; Tebliğe eklenen Geçici 1. madde ile, 21/7/2010 tarihinden bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihe kadar bu Tebliğ hükümlerine göre sigorta primlerinin tamamını kendileri ödeyen sözleşmeli aile hekimlerine, sigortaya ilişkin poliçe veya sigorta şirketi ya da sigorta acentesinin kaşesini taşıyan prim ödeme makbuzunun bir örneği ile birlikte son olarak görev yaptıkları ilin halk sağlığı müdürlüğüne bu maddenin yayımı tarihinden itibaren altı ay içinde başvurmaları halinde, ödedikleri sigorta prim tutarının yarısının döner sermaye bütçesinden ödeneceği kurala bağlanmıştır.
Bu değişiklik üzerine davalı idarece 25/05/2015 tarihli ve 840/1802 sayılı yeni bir işlem tesis edilmiş ve 2010/1 sayılı Tebliğin yayımlandığı 21/7/2010 tarihinden, Dairemiz Kararının davalı idareye tebliğ edildiği 02/02/2015 tarihine kadar sigorta primlerinin tamamını kendileri ödeyen sözleşmeli aile hekimlerine, sigortaya ilişkin poliçe veya sigorta şirketi ya da sigorta acentesinin kaşesini taşıyan prim ödeme makbuzunun bir örneği ile birlikte son olarak görev yaptıkları ilin halk sağlığı müdürlüğüne bu maddenin yayımı tarihinden itibaren altı ay içinde başvurmaları halinde, ödedikleri sigorta prim tutarının yarısının döner sermaye bütçesinden ödenmesi hususunda 81 İl Valiliğine talimat verilmiştir.
Buna göre, dava devam etmekte iken, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihten itibaren doğurduğu hukuksal sonuçları ortadan kaldıracak şekilde geriye dönük olarak yeni bir işlem tesis edilmiş olması nedeniyle dava konusuz kaldığından, davanın esası hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer olmadığına, aşağıda dökümü yapılan …TL yargılama giderinin ve karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …TL vekâlet ücretinin davanın açılmasına sebep olan davalı idareden alınarak davacılara verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacılara iadesine, bu karara karşı tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 28/02/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.