Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2015/562 E. , 2020/2024 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2015/562
Karar No : 2020/2024
DAVACI : … Sigorta Aracılık Hizmetleri A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı / …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU:
30/12/2014 tarih ve 29221 sayılı (Mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanan Sigorta Acenteleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmelik'in 8. maddesinde değişiklik yapan 2. maddesinin 2. fıkrasında yer verilen "... Şubelerde ise en az bir müdür ve bir teknik personel istihdam edilir. Şube müdürünün tüzel kişi acente müdüründe aranan şartları taşıması gerekir.” ibaresi ile 3. maddenin 1. 2. ve 3. fıkralarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmelik ile tüzel kişi acentelerde müdür dışında bir teknik personel şartı arandığını, şubeler için ise teknik personelin yanında ayrıca müdür bulundurma şartının getirildiğini, ülkede bu nitelikleri taşıyan yeterli sayıda kişinin bulunmadığını, şubelerin küçük çaplı işletmeler olması nedeniyle teknik personelin yeterli olduğu ayrıca müdüre ihtiyaç bulunmadığını, acenteler için aranılan mali şartların orantısız şekilde artırıldığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI:
Davalı idare tarafından, sigorta acentelerinin şube açarak faaliyet göstermesi konusunun mevzuatta ayrıntılı şekilde düzenlenmediği, yetkisiz kişilerce şube adı altında poliçe düzenlendiği, bu durumun hem tüketicinin hem de acente ve sigorta şirketlerinin zarar görmesine neden olduğu, dava konusu düzenlemelerin acentelik sisteminin kurumsallaşmasına katkı sağlamak ve acentelik faaliyetinin sigortacılık sektörüne olan güveni artırıcı biçimde sürdürülmesi amacıyla yapıldığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın kısmen reddi, kısmen karar verilmesine yer olmadığına karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; … Müsteşarlığı tarafından 30.12.2014 gün ve 29221 sayılı 1. Mükerrer Resmi Gazetede yayımlanan Sigorta Acenteleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 2'nci maddesinin 2'nci fıkrasında yer verilen "... Şubelerde ise en az bir müdür ve bir teknik personel istihdam edilir. Şube müdürünün tüzel kişi acente müdüründe aranan şartları taşıması gerekir.” ibaresi ile 3'üncü maddenin 1, 2 ve 3'üncü fıkralarının iptali istemiyle davacı Şirket tarafından açılmıştır .
14.6.2007 gün ve 26552 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 5684 sayılı Sigortacılık Kanununun 2'nci maddesinin (l) bendinde; sigorta acentesinin; ticarî mümessil, ticarî vekil, satış memuru veya müstahdem gibi tâbi bir sıfatı olmaksızın bir sözleşmeye dayanarak muayyen bir yer veya bölge içinde daimî bir surette sigorta şirketlerinin nam ve hesabına sigorta sözleşmelerine aracılık etmeyi veya bunları sigorta şirketleri adına yapmayı meslek edinen, sözleşmenin akdinden önce hazırlık çalışmalarını yürüten ve sözleşmenin uygulanması ile tazminatın ödenmesinde yardımcı olan kişiyi; (ö) bendinde ise, sigorta şirketinin; Türkiye'de kurulmuş sigorta şirketi ile Yurt dışında kurulmuş sigorta şirketinin Türkiye'deki teşkilâtını ifade ettiği, açıklanmıştır.
Öte yandan; ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tâbi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilât, yönetim, çalışma esas ve usûlleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarılan 5684 sayılı Kanunun "Sigorta acenteleri" başlıklı 23'üncü maddesinin 2'nci fıkrasında; sigorta acenteliği yapacakların niteliklerine ilişkin usûl ve esasların yönetmelik ile belirleneceği; 10'uncu fıkrasında, bankalar ile özel kanunla kurulmuş ve kendisine sigorta acenteliği yapma yetkisi tanınan kurumlar ve sözleşme yapmaya veya prim tahsiline, hayat sigortaları veya zorunlu sigortalarla sınırlı olarak yetki verilen sigorta acenteleri hariç olmak üzere kendilerine sözleşme yapma veya prim tahsil etme yetkisi verilen sigorta acentelerinin, bireysel emeklilik işlemleriyle ilgili acentelik faaliyeti dışında başka bir ticarî faaliyette bulunamayacağı; 28'inci maddesinin 8'inci fıkrasında, Müsteşarlığın, bu Kanuna tâbi kuruluşlara ait bilgi ve belgeleri, bu kuruluşların konsolide ve konsolide olmayan bazda malî bünyeleri ve idarî yapılarının mevzuata uygunluğunu izlemek, analiz etmek, ilgili kuruluşlara ait rapor, tablo ve iç denetim raporları ile Müsteşarlığın denetim ve gözetim sonuçlarını karşılaştırmak suretiyle değerlendirmek, elde edilen sonuçlara göre kuruluşların taşıdıkları risklerin türleri, büyüklüğü ve kuruluşları etkileme durumunu, risk yönetim sisteminin güvenilirliği ile denetim riskini dikkate almak suretiyle kuruluşlar hakkında gerekli görülen tüm tedbirlerin alınmasını ve sonuçlandırılmasını sağlamak, söz konusu kuruluşların bağlı ortaklıklarının, malî iştiraklerinin ve şubelerinin faaliyetlerini önemli ölçüde etkileyen veya etkileyebilecek uygulamaları takip etmek, gerekirse ilgililer nezdinde girişimde bulunmak konularında yetkili olduğu, 32'inci maddesinin 4'üncü fıkrasında da, müsteşarlığın, sigorta şirketleri, reasürans şirketleri, aracılar ve sigorta eksperlerinin yukarıda sayılan kurallara uymalarını sağlamak üzere gerekli her türlü tedbiri almaya yetkili olduğu, hükümlerine yer verilmiş olup; söz konusu yetkiye dayanılarak, Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı tarafından çıkarılan Sigorta Acentaları Yönetmeliği, 22.4.2014 gün ve 28980 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak aynı gün yürürlüğe girmiş bulunmaktadır. Söz konusu Yönetmeliğin; "Acentelerin teşkilatı" başlıklı 8'inci maddesinde, acentelerin şube açarak teşkilatlanmaları ile ilgili alınması gereken izinleri, teknik ve fiziki koşulları, çalışanlarının nitelikleri; "Asgari ödenmiş sermaye ve malvarlığı" başlıklı 9'uncu maddesinde de, acentelerin beyan edecekleri malvarlıkları ile sahip olacakları asgari ödenmiş sermaye miktarları, beyan edilecek malvarlıklarının en az %50’sinin nakit olması gerektiği, açıkça belirtilmiştir.
Yasaların uygulanmasını göstermek üzere çıkartılan tebliğ, tüzük ve yönetmeliklerin dayandıkları yasa kurallarına uygun düzenlemeler taşıyacakları idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
Hazine Müsteşarlığı, Başbakanlığa bağlı idari ve mali özerkliğe sahip kamu hizmeti görmek üzere Anayasanın 123'üncü maddesine göre kurulmuş, denetim ve düzenleme görevi de üstlenebilen tüzel kişiliğe haiz bir kamu kurumudur. Bu haliyle, adı geçen kurumun, dava konusu düzenlemelerin dayanağı olan 5684 sayılı Kanunun gösterdiği çerçevede, sigortacılık ve bireysel emeklilik sektörüne ilişkin bir takım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemek yetkisine sahip olduğu kuşkusuzdur.
Bununla birlikte; yukarıda yer verilen 5684 sayılı Kanun uyarınca davalı idarenin sigorta acenteliği yapacak gerçek ve tüzelkişilerin niteliklerine ve faaliyetlerine dair usul ve esasların belirlenmesi, bu alanda düzenleme yapılması yetkisi çerçevesinde; sigorta acenteliğinin, sigorta ettirenle özellikle sözleşmelerin yapılması aşamasında doğrudan temasa geçen ve sigorta ettireni yapacağı hizmet sözleşmesiyle yönlendiren bir meslek olduğu ve rolünün sadece sözleşme yapılmasıyla sınırlı olmayıp, rizikonun gerçekleşmesi durumunda da gerek danışman gerekse şirketle temasa geçen kişi olarak önemli görevlerinin bulunduğu dikkate alındığında; sigorta acenteliğinin daha profesyonel, kurumsallaşmış, bu konuda eğitim görmüş kişilerce yapılması, sigortacılık faaliye sektörü ve sigorta acentelerinin sahip olması gereken asgari standartların yüksek kalitede hizmet sunumunun gerçekleştirilebilmesi açısından büyük önem arzetmektedir. Ayrıca; sigorta acentalarının asgari sermaye miktarlarının arttırılması ile de, sektörün kontrolsüz bir şekilde faaliyette bulunmasının önüne geçilmesi sağlanmaktadır.
Sonuç itibarıyla; toplumun her kesimini ilgilendiren, gelecekte yaşanabilecek zarar ve masrafa sebeb olan olaylar karşısında, kişi ve kuruluşlara belli bir para tutarında teminat vermesi sebebiyle güven unsurunun ön plana çıktığı sigortacılık sektöründe; Avrupa Birliğine uyum süreci de göz önüne alınarak, gerçek ve tüzel kişi sigorta acentelerinin sahip olması gereken niteliklerinin, sermaye ve prim miktarının belirlendiği dava konusu yönetmelik hükümlerinde dayanağı üst norma, hukuka ve kamu yararına aykırılık görülmemiştir.
Davacı Şirket tarafından dava dilekçesinde ileri sürülen diğer iddialarda yasal isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle yasal dayanaktan yoksun bulunan davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Bakılan dava, 30/12/2014 tarih ve 29221 sayılı (mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanan Sigorta Acenteleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmelik'in yayımlanması üzerine açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5684 sayılı Sigortacılık Kanununun "amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı, ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tâbi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilât, yönetim, çalışma esas ve usûlleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemektir" hükmü; "tanımlar" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde, "Sigorta acentesi: Ticarî mümessil, ticarî vekil, satış memuru veya müstahdem gibi tâbi bir sıfatı olmaksızın bir sözleşmeye dayanarak muayyen bir yer veya bölge içinde daimî bir surette sigorta şirketlerinin nam ve hesabına sigorta sözleşmelerine aracılık etmeyi veya bunları sigorta şirketleri adına yapmayı meslek edinen, sözleşmenin akdinden önce hazırlık çalışmalarını yürüten ve sözleşmenin uygulanması ile tazminatın ödenmesinde yardımcı olan kişiyi ifade eder" hükmü; "sigorta acenteleri" başlıklı 23. maddesinde, "(1) Sigorta acenteliği gerçek veya tüzel kişilerce yapılır. Sigorta acenteliği yapmak isteyenlerin Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğince tutulan Levhaya yazılı olması gerekir. (2) Sigorta acenteliği yapacakların niteliklerine ilişkin usûl ve esaslar yönetmelik ile belirlenir. Sigorta acenteliği yapacaklar, Müsteşarlıktan bu nitelikleri taşıdıklarını gösteren bir belge alarak Levhaya kayıt olmak için Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğine başvurur. Müsteşarlık, belge alınmasına ilişkin işlemlerin incelemeye ve onaya hazır hale getirilmesi için Türkiye Odalar ve Borsalar Birliğine görev verebilir. Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği bu işlemlerin gerçekleştirilmesi için uygun gördüğü ilgili sivil toplum ve meslek kuruluşları ile işbirliği yapabilir" hükmü yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik'in 22/04/2014 tarih ve 28980 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sigorta Acenteleri Yönetmeliği'nin 8. maddesinde değişiklik yapan 2. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "... Şubelerde ise en az bir müdür ve bir teknik personel istihdam edilir. Şube müdürünün tüzel kişi acente müdüründe aranan şartları taşıması gerekir.” ibaresinin İncelenmesi:
Anılan düzenlemelerin 16/01/2016 tarih ve 29595 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sigorta Acenteleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmelik ile değiştirildiği, yapılan değişiklik ile merkez ve şubeler için uygulanacak fiziki şartlar, teknik, idari altyapı ile insan kaynakları; acentelerin teşkilatı; teknik personel nitelikleri; unvan; değişikliklerin bildirilmesi ve güncelleme; ilan, reklam, afiş ve pano; sürekli eğitim; bilgi kayıtları ve kayıtlara erişime ilişkin genel düzenleyici işlemler dâhil tüm işlemler bu Yönetmelikte belirtilen şartlara uygun olmak koşuluyla ilgisine göre İcra Komitesi veya TOBB tarafından tesis ve icra edileceğinin düzenlendiği anlaşıldığından, dava konusu düzenlemenin iptali istemi yönünden konusu kalmayan dava hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmelik'in 22/04/2014 tarih ve 28980 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sigorta Acenteleri Yönetmeliği'nin 9. maddesinde değişiklik yapan 3. maddesinin 1. 2. ve 3. fıkralarının incelenmesi:
Dava konusu düzenlemeler ile gerçek kişi acentelerin beyan edecekleri malvarlıkları ile tüzel kişi acentelerin şirket türüne göre Gümrük ve Ticaret Bakanlığınca belirlenen tutardan az olmamak kaydıyla sahip olacakları asgari ödenmiş sermaye miktarı 50.000.-TL’den az olmayacağı, şube açarak teşkilatlanacak acentelerin merkez için en az 300.000.-TL ve her bir şube için en az 25.000.-TL sermayeye sahip olmaları gerektiği; şube açarak teşkilatlanan veya mesafeli satış yapan acentelerin, yılsonları itibariyle satışına aracılık ettikleri prim tutarının en az %4’ü kadar özkaynağa sahip olmak zorunda oldukları, bu tutarın her durumda 300.000.-TL’den az olamayacağı, ilave sermaye ihtiyacının ortaya çıkması halinde, eksik kalan sermayenin en geç ilgili yılın Haziran ayı sonuna kadar tamamlanacağı düzenlenmiştir.
Söz konusu düzenlemeler incelendiğinde, yapılan değişikliklerin yönetmeliğin amacıyla bağdaştığı bunun yanında asgari ödenmiş ve beyan edilen malvarlığı tutarlarında getirilen artışların ölçülü olup acentelerin faaliyetlerini engelleyici nitelikte olmadığı anlaşıldığından, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmelik'in 22/04/2014 tarih ve 28980 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sigorta Acenteleri Yönetmeliği'nin 8. maddesinde değişiklik yapan 2. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "... Şubelerde ise en az bir müdür ve bir teknik personel istihdam edilir. Şube müdürünün tüzel kişi acente müdüründe aranan şartları taşıması gerekir.” ibaresinin yönünden KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2. Dava konusu Yönetmelik'in 22/04/2014 tarih ve 28980 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sigorta Acenteleri Yönetmeliği'nin 9. maddesinde değişiklik yapan 3. maddesinin 1, 2. ve 3. fıkraları yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin 1/2'si olan … TL'sinin davacı üzerinde bırakılmasına, … TL'sinin ise davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Davanın kısmen karar verilmesine yer olmadığı, kısmen ret ile sonuçlanması nedeniyle karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, … TL vekâlet ücretinin ise davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/06/2020 tarihinde esasta oy birliği, yargılama giderleri yönünden oyçokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
1. Çoğunluk kararıyla, dava konusu edilen yönetmelik maddelerinin bir kısmının 16/01/2016 tarih ve 29595 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sigorta Acenteleri Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmelik ile değiştirilmesi nedeniyle, davanın konusunun kalmadığı gerekçesiyle karar verilmesine yer olmadığı kararıyla birlikte, davalı idare aleyhine yargılama giderlerine ve vekalet ücretine hükmedilmiştir.
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 31 inci maddesinde, anılan Kanunda hüküm bulunmayan hususlarda “yargılama giderleri”ne ilişkin olarak 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu hükümlerinin uygulanacağı öngörülmüştür. 1086 sayılı Kanun, 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanununun 450 nci maddesiyle yürürlükten kaldırılmış olup, 6100 sayılı Kanunun 447 nci maddesinde “Mevzuatta, yürürlükten kaldırılan 18/6/1927 tarihli ve 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanununa yapılan yollamalar, Hukuk Muhakemeleri Kanununun bu hükümlerin karşılığını oluşturan maddelerine yapılmış sayılır.” hükmü yer almıştır.
6100 sayılı Kanunun “Esastan sonuçlanmayan davada yargılama gideri” başlıklı 331 inci maddesinin birinci fıkrasında da: “Davanın konusuz kalması sebebiyle davanın esası hakkında bir karar verilmesine gerek bulunmayan hâllerde, hâkim, davanın açıldığı tarihteki tarafların haklılık durumuna göre yargılama giderlerini takdir ve hükmeder.” kuralı yer almaktadır.
3. Sonradan yürürlüğe konulan bir Talimatla dava konusu Talimat hükmünün değiştirilmiş olması nedeniyle davanın konusunun kalmadığı gerekçesiyle, işin esasına girilerek haklılık/haksızlık değerlendirmesi yapılmaksızın karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesine rağmen, yargılama giderlerinin davalı idare üzerinde bırakılmasında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
4. İdari işlemlerin -bu arada düzenleyici işlemlerin- hukuka uygun olduklarına dair bir yargı kararına gereksinim duymadan hukuka uygun kabul edilerek ilgililer üzerinde hukukî sonuç doğurması olarak tanımlanabilen “hukuka uygunluk karinesi”ne göre de dava konusu yönetmelik hükümlerinin, 6100 sayılı Kanunun 331 inci maddesinde zikredilen “davanın açıldığı tarihteki tarafların haklılık durumu” kapsamında, hukuka uygun sayılması gerektiği değerlendirilmektedir.
5. Açıklanan nedenlerle yargılama giderleri ve vekâlet ücretiyle ilgili olarak çoğunluk görüşüne katılmıyorum.