Danıştay 14. Daire Başkanlığı 2015/793 E. , 2017/525 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONDÖRDÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2015/793
Karar No : 2017/525
Temyiz İsteminde Bulunan (Davacı) :
Vekili :
Karşı Taraf (Davalı) :
Vekili : -
İstemin Özeti : ... İdare Mahkemesinin .... günlü, E:..., K:... sayılı kararının; usul ve yasaya uygun olmadığı ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : İstemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Düşüncesi :Temyiz isteminin kabulü ile Mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Ondördüncü Dairesince, işin gereği görüşüldü:
Dava; Bilecik Organize Sanayi sitesinde faaliyet gösteren davacı şirkete, 1.239,00 TL evsel katı atık ücreti tahakkuk ettirilmesine ilişkin 21/11/2012 günlü, 982/3906 sayılı nın işlemi ile bu işlemin dayanağı 03/04/2012 günlü, 15 sayılı Bilecik Belediye Meclisinin kararının iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesince; dosyada yer alan bilgi belgeler ve mevzuat hükümlerinin tümüyle değerlendirilmesinden, 5393 sayılı Belediye Kanununun verdiği yetki çerçevesinde, Çevre Kanununun 11. maddesi uyarınca ve Atıksu Altyapı Ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul Ve Esaslara İlişkin Yönetmelikte belirlenen tam maliyet esasında kirleten öder prensibi doğrultusunda belirlenen ücret tarifesi uyarınca, mükerrerliğe sebebiyet vermeyecek şekilde toplam maliyetten Çevre Temizlik Vergisi düşülerek çalışan sayısı gibi objektif bir kriter doğrultusunda tahakkuk ettirilen dava konusu katı atık ücretinde ve dayanağı meclis kararında hukuka aykırı bir yön görülmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar, davacı vekili tarafından temyiz edilmiştir.
27.10.2010 günlü ve 27742 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tarifelerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin "tanımlar" başlıklı 4. maddesinde; "(j)Tam maliyet esaslı tarife: atıksu ve evsel katı atık ile ilgili verilen tüm hizmetler karşılığında ortaya çıkan toplam sistem maliyetinin bu hizmetlerden yararlananlara yansıtılmasına yönelik yöntemi ve bu yöntemle hesaplanmış ücretler listesini... (l)Toplam sistem maliyeti: Yatırımın finansal maliyetini, sistemin işletilmesi ve bakımını, sabit varlıkların amortismanını, yönetim ve izleme giderlerini, vergileri, kamulaştırmayı ve sistemin finansal sürdürülebilirliğini sağlayacak özkaynak getirisini de içeren toplam değeri... ifade eder." hükmüne, 5. maddesinde; (1) Sürdürülebilir atıksu ve evsel katı atık hizmetlerinin yönetilmesi amacıyla tarifelerin belirlenmesinde; a) Toplam sistem maliyetlerinin tarifelere yansıtılması, b) Tarifelerin kirleten öder ilkesine göre belirlenmesi, c) Atıksu hizmetlerinden tahsil edilen ücretlerin, atıksu; evsel katı atık hizmetlerinden tahsil edilen ücretlerin de evsel katı atık ile ilgili hizmetler dışında kullanılmaması esastır." düzenlemesine, 13. maddesinde; "(1) Toplam sistem maliyeti, yatırımın finansal maliyeti, sistemin işletilmesi ve bakımı, sabit varlıkların amortisman maliyetleri, yönetim ve izleme giderleri, vergiler, kamulaştırma ve sistemin finansal sürdürülebilirliğini sağlayacak özkaynak getirisinden oluşan tam maliyeti içerir. Toplam sistem maliyeti, atıksu veya evsel katı atık sisteminin işletilmesi ve sürdürülebilirliği ile bağlantısı olmayan maliyetleri içermez..." hükmüne, 15. maddesinde; (1) Evsel katı atık idarelerinin toplam sistem maliyetinin hesaplanmasında esas alacağı temel bileşenler şunlardır: a) Toplama, b) Taşıma, c) Aktarma, ç) Geri kazanım (kompost, yakma gibi), d) Bertaraf (Düzenli depo sahasının kurulması, işletilmesi, kapatılması, kapatma sonrası bakım ve gözetim), e) Satış" düzenlemesine, 18. maddesinde ise; (1) Evsel katı atık hizmetleri için ücretlendirme yapılırken tam maliyet ve kirleten öder esasları kullanılır..." kuralına yer verilmiştir.
Yönetmeliğin 18. maddesine dayanılarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Çevre Yönetimi Genel Müdürlüğünce hazırlanan Evsel Katı Atık Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Kılavuzda ise; tarife hesaplama ilkeleri, hizmetin kapsamı, tam maliyet hesabı, maliyetleri hesaplama yöntemleri, tarifenin belirlenmesinde dikkate alınması gereken ilke ve yöntemlere ve sabit tarifenin tercih edilmesi halinde tarifenin, evsel katı atık idarelerinin atık üreticilerinin belirli özelliklerine (hanehalkı sayısı, binaların büyüklüğü, ticari kuruluşun türü, kamuda çalışan personel sayısı vs.) göre tespit edilen sabit atık miktarı ile hesaplanan ücretlere göre evsel katı atık ücretinin belirleneceği, Kılavuz ekinde yer alan Ek-5 sayılı tabloda belirlenmiş yıllık evsel katı atık miktarlarının örnek olarak verildiği, Ek-5 saylı tabloda verilen örnek sabit atık miktarları dikkate alınarak sabit tarifenin belirleneceği hususlarına yer verilmiştir.
Kılavuz uyarınca toplam sistem maliyetinin, toplama, taşıma, aktarma, geri kazanım, bertaraf aşamalarına ilişkin ayrı ayrı belirlenmesi, toplam atık miktarları, atık üreticilerinin özellikleri (hanehalkı sayısı, binaların büyüklüğü, ticari kuruluşun türü, kamuda çalışan personel sayısı vs.) gibi birçok verinin toplanması ve 1 ton atığın yıllık maliyetinin belirlenmesi, Kılavuz ekinde yer alan Ek-5 saylı tabloda verilen örnek sabit atık miktarlarından da faydalanılmak suretiyle konut, hastane, okul, sanayi kuruluşları gibi değişik birçok kategori için ücret belirlenmesi gerektiği, sanayi kuruluşları için değişken tarifenin önerildiği, eğer değişken tarife kullanılamıyorsa yine hizmet alınan Katı Atık Yönetim süreci dikkate alınarak Ek-5 de verilen örnek sabit atık miktarları aracılığıyla sabit tarifenin belirlenmesi gerektiği, dolayısıyla Kılavuzda açıklandığı üzere evsel katı atık ücret tarifesi belirlenmesi işleminin ayrıntılı ve kapsamlı çalışma gerektirdiği açıktır. Katı atık toplama, taşıma ve bertaraf ücretinin mevzuata uygun olarak belirlenip belirlenmediği hususunda hukuka uygunluk denetiminin yapılabilmesi için katı atık toplama, taşıma ve bertaraf ücretinin belirlenmesine dayanak teşkil eden hesaplama çalışma raporunun ve hesaplamaların Kılavuza uygun olarak yapılıp yapılmadığının, uyuşmazlığın çözümünün özel ve teknik bilgi gerektirmesi halinde bilirkişi incelemesi de yaptırılması suretiyle mahkemece değerlendirilmesi gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, Evsel Katı Atık Ücret Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Komisyon tarafından katı atık toplama ve taşıma maliyeti personel, akaryakıt, amortisman, bakım onarım ve diğer giderler olarak 1.673.000,00 TL olarak belirlendiği, bu rakamdan tahsil edilen toplam 365.358,00 TL Çevre Temizlik vergisi bedeli düşüldükten sonra belirlenen 1.307,642,00 TL evsel katı atık toplama taşıma toplam maliyeti tespit edilip hane başı yıllık maliyetin belirlendiği, daha sonra kirletme oranına göre, meskenler, büyüklüğüne ve çalışan sayısına göre ticarethaneler, hastane, okullar, diğer sağlık kuruluşları, resmi kurumlar ve sanayi tesisleri olarak maliyetin paylaştırıldığı, davacının da arasında bulunduğu sanayi tesislerinden çalışan sayısına göre 0-50 çalışanı olan tesisten aylık 100,00 TL, 51-150 çalışanı olan tesisten aylık 150,00 TL, 151 ve daha fazla çalışanı olan tesisten aylık 250,00 TL alınması gerektiği yönünde hazırlanan komisyon kararı doğrultusunda, Bilecik Belediye Meclisince 03.04.2012 tarih ve 15 sayılı kararıyla 2872 sayılı Kanun uyarınca Evsel Atık Hizmet Tarifesinin belirlenmesine karar verildiği, bu maliyetlerin senede iki taksit olarak tahsilinin kararlaştırıldığı, 2012 yılına mahsus olarak Nisan ayında belirlenen tarife nedeniyle 7 aylık olarak tahakkuk ettirildiği, Bilecik Organize Sanayi sitesinde faaliyet gösteren davacı şirkete 1.239,00 TL katı atık ücreti tahakkuk ettirilmesine ilişkin nın 21/11/2012 gün ve 982/3906 sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı 03/04/2012 tarih ve 15 sayılı Bilecik Belediye Meclis kararının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Evsel Katı Atık Ücret Tarifelerinin Belirlenmesine Yönelik Komisyon tarafından hazırlanan raporda evsel katı atık ücreti sanayi tesislerinden çalışan sayısına göre 0-50 çalışanı olan tesisten aylık 100,00 TL, 51-150 çalışanı olan tesisten aylık 150,00 TL, 151 ve daha fazla çalışanı olan tesisten aylık 250,00 TL olarak belirlenmiş ise de bu belirlemenin hizmet alınan Katı Atık Yönetim süreci dikkate alınarak Ek-5 de verilen örnek sabit atık miktarları aracılığıyla yapılıp yapılmadığı anlaşılamamış olup, katı atık toplama, taşıma ve bertaraf ücretinin belirlenmesine dayanak teşkil eden hesaplama çalışma raporunun ve hesaplamaların, uyuşmazlığın çözümünün özel ve teknik bilgi gerektirmesi halinde bilirkişi incelemesi de yaptırılması suretiyle mahkemece değerlendirilerek, evsel katı atık ücreti tarifesinin belirlenmesine ilişkin 03/04/2012 günlü, 15 sayılı Bilecik Belediye Meclisinin kararına ilişkin karar verilmesi gerekirken, eksik inceleme sonucu verilen Mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Kararın; davacı şirkete tahakkuk ettirilen 1.239,00 TL evsel katı atık ücretine ilişkin kısmına gelince;
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun “İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı” başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, 4492 sayılı Kanunla değişik (c) bendinde; Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasından çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar, idari dava türleri arasında sayılmıştır.
Anılan madde hükmünden anlaşılacağı üzere, idari yargının görev alanı; idare hukuku kuralları içinde kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tesis edilen idari işlemler, idari eylemler ve idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların görüm ve çözümüyle sınırlıdır.
İptal davasının amacı; idarenin hukuka aykırı işlemlerinin hukuk düzeninden kaldırılmasını sağlamaktır. Hukuka aykırılık ise, objektif hukuk kuralının varlığı koşulu ile bu kuralın ihlali halinde ortaya çıkmaktadır. Oysa sözleşmeler, birer hukuk kuralı olmadığından, bunların ihlali de hukuka aykırılık değil, sözleşme hükümlerine aykırılık oluşturmaktadır.
Öte yandan, bir sözleşmenin idari sözleşme sayılabilmesi için sürekli bir kamu hizmetinin görülmesi amacını taşıması, taraflardan birinin idare olması ve kamu hukukuna özgü, kamu hukukundan doğan şart ve hükümlerin sözleşmede yer alması zorunludur.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun "ücrete tabi işler" başlıklı 97. maddesinde; "Belediyeler bu Kanunda harç veya katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteğine bağlı olarak ifa edecekleri her türlü hizmet (...) (1) için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret almaya yetkilidir. Belediye'ye tekel olarak verilmiş işler kendi özel hükümlerine tabidir." kuralına yer verilmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanununun "belediyenin yetkileri ve imtiyazları" başlıklı 15/d maddesinde; "Özel kanunları gereğince belediyeye ait vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarının tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak; vergi, resim ve harç dışındaki özel hukuk hükümlerine göre tahsili gereken doğal gaz, su, atık su ve hizmet karşılığı alacakların tahsilini yapmak veya yaptırmak." belediyenin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır.
27.10.2010 tarihli ve 27742 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Atıksu Altyapı ve Evsel Katı Atık Bertaraf Tesisleri Tariflerinin Belirlenmesinde Uyulacak Usul ve Esaslara İlişkin Yönetmeliğin "tanımlar" başlılı 4/m maddesinde, ücret; "26.05.1981 tarihli ve 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununun Mükerrer 44. maddesi hükmü gereği çevre temizlik vergisi ile aynı Kanunun 87. maddesi uyarınca kanalizasyon harcamalarına katılma payı ve 2560 sayılı Kanunun 13. maddesi uyarınca alınan kullanılmış suları uzaklaştırma bedelini de içerecek şekilde; atıksu ve evsel katı atık ile ilgili verilen tüm hizmetler karşılığında tam maliyet esaslı tarifeye göre belirlenen toplam sistem maliyetini karşılamak üzere evsel katı atık ve atıksu hizmetlerinden yararlananlar tarafından ödenmesi gereken parasal değeri, ifade eder." şeklinde tanımlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin "abonelik" başlıklı 10. maddesinde ise; "Atıksu altyapı yönetimlerinin hizmet vermekle yükümlü olduğu tüm gerçek ve tüzel kişilerin abone olması zorunludur", kuralına, "hizmet sözleşmesi" başlıklı 12. maddesinde de; "her bir abone için toplam sistem maliyeti o aboneye verilen veya verilecek hizmete göre hesaplanır. Atıksu altyapı yönetimleri ve/veya evsel katı atık idareleri hizmetten yararlanan ve/veya yararlanacak her abone karşılıklı sözleşme yapmakla yükümlüdürler." düzenlemesine yer verilmiştir.
Yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri ile dosyada bulunan bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesi neticesinde; atıksu altyapı tesisleri ile evsel katı atık bertaraf tesislerinin kurulması, bakımı, onarımı, işletilmesi, kapatılması ve izlenmesi, bu tesislerle ilgili olarak verilen tüm hizmetleri karşılayabilecek tam maliyet esaslı tarifelerin belirlenmesi konusunda anılan hizmetleri sağlayacak idarelere takdir yetkisi verildiği, hizmeti alan gerçek ve tüzel kişilerin ise bu hizmetlere karşılık olarak abone olmak zorunda olduğu; ayrıca, atıksu altyapı yönetimleri ve/veya evsel katı atık idarelerinin hizmetten yararlanan ve/veya yararlanacak her abone ile karşılıklı sözleşme yapmakla yükümlü olacakları sonucuna varılmaktadır. Nitekim, katı atık toplama ücretine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan bir davada, Uyuşmazlık Mahkemesinin, 09.05.2016 günlü, E:2016/266, K:2016/305 sayılı kararıyla söz konusu ücretin, idareyle kişi arasında abonman sözleşmesi ile kurulan özel hukuk ilişkisi çerçevesinde ve hizmet karşılığında maliyet-kar esasına göre idarece belirlenen tarifeye dayanılarak alınan bir ücret olduğu, idarenin faaliyet alanıyla ilgili olarak yürürlüğe koyduğu yönetmelik ile buna dayanan tarife kararlarının yargısal denetiminin idari yargı yerinde -idare mahkemeleri; abonman sözleşmesine dayanan bir alacak- borç ilişkisi kapsamındaki katı atık toplama bedelinin tahsiline ilişkin davaların ise adli yargı yerinde görülüp çözümlenmesi gerektiği, uygulamanın bu doğrultuda istikrar kazandığı belirtilerek, davalı belediye tarafından evsel katı atık ücretinin ödenmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davanın adli yargı yerinde görülmesi gerektiğine karar verilmiştir.
Bu durumda; davacıdan talep edilen 1.239,00 -TL evsel katı atık ücretinin, özel hukuk hükümlerine tabi olan abonelik sözleşmesinden kaynaklandığı, bu sebeple, söz konusu ücretin iptali isteminden kaynaklanan uyuşmazlığın görüm ve çözümünün adli yargı mercilerine ait olduğu ve davanın bu kısmının görev yönünden reddi gerekirken, esas yönünden reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararının bu kısmında hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; .... İdare Mahkemesinin ... günlü, E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA, dosyanın Mahkemesine gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 06/02/2017 tarihinde oybirliği ile karar verildi.