Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2015/9168 E. , 2018/5652 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ON BEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2015/9168
Karar No : 2018/5652
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekili :
Davanın Özeti : 03/09/2015 tarihinde yayımlanan Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezleri Yönergesinin yönetmelikle düzenlenmesi gereken hususların yönergeyle düzenlenmesi sebebiyle tümünün, 6/1, 6/2-b ve 6/2-c maddelerinin; 6. maddenin birinci fıkrasında "Merkez, sağlık tesisindeki diğer birimlerden tamamen ayrı olarak organize edilmiş." denilerek, hematoloji tanı ve tedavi merkezlerinin kendine özgü, ayrı bağımsız bir merkez olarak açılacağından, diğer birimlerden tamamen ayrı hareket edeceğinden yani yeni bir hastane statüsünde olacağından bahsedildiği, devamındaki maddelerde de benzer düzenlemelere yer verildiği, buna göre diğer birimlerden tamamen ayrı olarak organize edilmiş olan yataklı tedavi birimi statüsünde olan bu merkezlerin asgari donanım standartları içinde tıbbi laboratuvarlardan bahsedilmemiş olmasının, Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğine aykırılık teşkil ettiği, Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliğinin 9. maddesi uyarınca bu merkezler bünyesinde asgari donanım standartları içinde Tıbbi Biyokimya Laboratuvarlarının yönetmelik hükümlerine uygun olarak bulundurulması gerektiği, 7/1-a,b,c,d,e maddelerinin; Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezinde bulunması gerekli fiziki şartlar ve donanım standartlarının izah edildiği, ancak, bu merkezin, bünyesinde bulunması gerektiği belirtilen tıbbi laboratuvarların (mikrobiyoloji, tıbbi biyokimya) fiziki şartları ve donanım standartları hakkında tıbbi laboratuvarların tabi olduğu Tıbbi Laboratuvar Yönetmeliğine atıf yapılmadığı gibi bu yönetmeliğe aykırı bir yapılandırmaya gidildiği, ilgili düzenlemelerin açık net anlaşılır ve uygulamada farklı yorumlara sebep vermeyecek şekilde yapılması gerektiği, oysaki, bu maddeler ile kurulması planlanan merkezin fiziki şartları ve donanımı ile ilgili net, somut, anlaşılabilir hiçbir açıklama yapılmadığı,, 7/2-a,b,ç,g maddeleri ile 8. maddesinin; Yönergenin 7/2-a maddesinde, merkezin kurulacağı sağlık tesisinde yirmi dört saat esasına göre hizmet veren biyokimya laboratuvarının da kurulmasının öngörüldüğü, 7/2-b maddesinde merkezde bulunması gereken uzmanlar sayılırken "biyokimya uzmanı"nın her nedense sayılmadığı, ancak 7/2-ç maddesinde, tıbbi biyokimya laboratuvarlarında bakılması gereken ve biyokimya uzmanları tarafından çalışılması gereken testlerin çoğunun (hemogram, rutin biyokimyasal testler, hormon testleri, koagülasyon testleri, ilaç düzeylerinin tayini testleri, elektroforez, nefelometrik serolojik analiz gibi) yönergeye göre kurulması planlanan hematoloji laboratuvarında yapılacağının düzenlendiği, 8/1-c maddesinde, merkezde bulunması gereken ve görev yapacak uzmanlar arasında yine biyokimya uzmanının sayılmadığı, 3359 sayılı Kanun, yönetmelik ve yargı kararları gereğince tıbbi laboratuvarların konusunda uzman, uzmanlık belgesine sahip ilgili uzman tarafından açılabileceği, açılacak laboratuvarların yasa ve yönetmelikte belirtilen şart ve esaslara uygun olması gerektiği, bu durumun etkin ve verimli bir sağlık hizmeti sunulması ve kamu yararı için zorunlu olduğu, bunun da ancak yönetmelikle düzenlenebileceği ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin, Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren ve önceden kanunla belirlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği yolundaki 40. maddesine dayanılmak suretiyle "Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezleri Yönergesi"nin hazırlanarak Makam Onayı ile yürürlüğe girdiği, hematolojinin kan hastalıklarını ve kanserlerini inceleyen bir tıp dalı olup bunların tanı ve tedavisi ile ilgilendiği, anemi (kansızlık), kanamalar, lösemi (kan kanseri, akut ve kronik lösemi), lenfoma (lenf bezi kanseri), multipl miyelom (kemik iliği kanseri) ile benzeri rahatsızlıklar başta olmak üzere; kemik iliği, lenf sistemi ve kan ile ilgili hastalıkları inceleyen bilim dalı olduğu, bu alanda uzmanlaşmış doktorlara da hematolog denildiği, başta lösemi (kan kanseri) olmak üzere diğer hematolojik onkoloji hastalıklarının ve kalıtsal kansızlık hastalıkları gibi hematolojik selim hastalıkların önlenmesi, tanı, takip ve tedavinin en iyi düzeyde yapılması için bünyesinde yeterli klinik ile yeterli sayıda nitelikli yatak bulunmadığı, na bağlı sağlık tesislerinde mevcut hematoloji uzmanları gerek tek başlarına olmaları, gerek diğer uzmanlık dallarının ve yardımcı sağlık personeli yetersizliği gerek klinik fiziki mekânların yetersizliği, gerekse laboratuvar alt yapılarının yetersizliği gibi çeşitli nedenlerle bu uzmanların aldıkları eğitim ve sahip oldukları yetkinliklerine paralel sağlık hizmeti sunumu yapılamadığı, dolayısıyla bu alanda na bağlı sağlık tesislerinde nitelikli sağlık hizmetinin sunumu konusunda iyileştirmeye gereksinim bulunduğu, hematoloji tanı ve tedavi merkezlerinin; ülke genelinde hematoloji bilimi kapsamında yapılan ileri tanı ve nitelikli tedavi işlemlerinin yapıldığı merkezler olduğu, na bağlı sağlık tesislerinde bu merkezlerin kurulmasına ait yönergede bu merkezlerin çağdaş dünya örneklerinde olduğu gibi çalışabilmesi için gereken asgari fiziki özellikleri, personel özellikleri ve kurulması gereken hastaneye ait özelliklerin tanımlandığı, bu yönerge ile ülke sathında bölgeler bazında bu merkezlerin artırılmasının amaçlandığı, böylece klinik fiziksel mekânların iyileştirilmesi, ilave hematoloji uzmanları ikamesi, sunulacak hizmete uygun şekilde laboratuvar hizmetlerinin iyileştirilmesi ve diğer branş uzmanları ve yardımcı sağlık personeli istihdamı ile nitelikli sağlık hizmeti verilir hale geleceği, bu çerçevede hematoloji alanındaki sağlık hizmetlerinin ülkemizdeki tüm coğrafi alanlarda yaşayan vatandaşlarına eşit ve dengeli şekilde ulaştırılabilmesi için oldukça az sayıda bulunan ve dağınık şekilde istihdam edilen hematoloji (erişkin ve pediatrik) uzmanlarının, sağlık bölgeleri ve üst bölgeleri gözeterek yapılan bir plan çerçevesinde seçilmiş donanımlı hastanelerde toplanmasının sağlanacağı, Yönergenin 992 sayılı Şeriri Taharriyat ve Tahlilat Yapılan ve Masli Teamüller Aranılan Umuma Mahsus Bakteriyoloji ve Kimya Laboratuvarları Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 09/10/2013 tarihli ve 28790 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Tıbbi Laboratuvarlar Yönetmeliği'ne aykırılık teşkil etmediği, dava konusu yönerge ile amaçlananın, ülkemizde konsültan branşların, yatak ve laboratuvar olanaklarının eksikliği nedeni ile verimsiz olarak çalışmakta olan hematoloji uzmanlarını etkin hizmet verecekleri merkezlerde toplamak olduğu, temel tıp eğitimi de hesaplandığında yetişmesi için orta öğretim sonrası 13 yıl emek verilen bir hematoloji uzmanının, teknik ekipman, laboratuvar, konsültan branş eksikliği gibi çözümlenebilecek nedenlerle bir pratisyen hekim tarafından da tedavi edilebilecek demir eksikliği anemisi dışında hematoloji hastası takip edemeyeceği koşullarda istihdamında kamu çıkarının olmadığı, aksine bu özellikli alanda uzmanlaşmış hekimlerden kamusal alanda en verimli şekilde yararlanılması için gereken koşulların sağlanmasının şart olduğu, dava konusu düzenleyici işlemin, hizmet gereklerine ve üst hukuk normlarına uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi Düşüncesi :3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 9. maddesinin (c) bendi uyarınca dava konusu Yönerge içeriğinde yer alan hususların Yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken, konunun daha alt bir hukuk normu olan yönerge ile düzenlenmesinin, anılan maddede yer alan hükme ve normlar hiyerarşisine aykırılık oluşturduğu, bu nedenle dava konusu Yönergenin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı Düşüncesi: Dava, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu tarafından 03.09.2015 tarihinde yayımlanan Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezleri Yönergesinin iptali istemiyle açılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanacağı, koordine edileceği düzenlenmiş, (b) bendinde, kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması vDava, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu tarafından 03.09.2015 tarihinde yayımlanan Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezleri Yönergesinin iptali istemiyle açılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanacağı, koordine edileceği düzenlenmiş, (b) bendinde, kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaliteli hizmet arzı ve verimliliğinin esas alınacağı, (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde ise; “Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.” hükmü yer almaktadır.
663 sayılı ve Sağlık Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK'nın 40. maddesinde; Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezleri Yönergesinin 1. maddesinde, Yönergenin amacının hematoloji alanında çağdaş bilimin gereklerine uygun, kaliteli, etkin, verimli, hakkaniyetli, yaygın, kolay erişilebilir ve sürdürülebilir bir sağlık hizmetinin sunulması maksadıyla teşkil edilecek hematoloji tanı ve tedavi merkezlerinin kurulması, personel, eğitim ve fiziki alt yapı standartları ile işleyişine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu, 2. maddesinde, Yönergenin Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu'na bağlı sağlık tesisleri bünyesinde kurulacak olan merkezleri kapsadığı, 6. maddesinde merkezde sağlık tesisindeki diğer birimlerden tamamen ayrı olarak organize edilmiş yataklı tedavi birimi ve ayaktan tedavi birimlerinin bulunacağı, devamı maddelerde ise, personelin nitelikleri, görev yetki ve sorumlulukları, eğitimi ve merkezlerin denetimine ilişkin kurallar yer almıştır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu Yönerge ile yeni bir tedavi merkezi olan hematoloji tanı ve tedavi merkezleri kurulması ve bu merkezlerin personel, eğitim ve fiziki alt yapı standartları ile işleyişine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmekte olup, yeni bir yapılanma getiren böyle önemli bir düzenlemenin, genetik hastalıklar tanı merkezi, diyaliz merkezleri kuruluşunda olduğu gibi yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken Yönergeyle düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönergenin iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (I) sayılı cetvelde yer aldığı cihetle 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 2/1-ç ve 6/1 maddeleri uyarınca taraf sıfatına haiz bulunduğundan bakılan davada hasım mevkiine alınan Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu'nun, 25/08/2017 tarih ve 30165 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren 694 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 203/1-ğ maddesi ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu'na ekli (I) sayılı cetvelden çıkartılarak anılan Kanun Hükmünde Kararname'nin 184. maddesi ile Kamu Hastaneleri Genel Müdürlüğü adıyla 'nın hizmet birimi olarak teşkilatlandırıldığı anlaşıldığından, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu hasım mevkiinden çıkarılıp dosya, husumetiyle ele alınıp tetkik hakiminin açıklamaları dinlenildikten sonra gereği görüşüldü:
Dava, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu tarafından 03/09/2015 tarihinde yayımlanan Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezleri Yönergesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 56. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak planlanacağı, koordine edileceği düzenlenmiş, (b) bendinde, kamu ve özel bütün sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinde kaliteli hizmet arzı ve verimliliğinin esas alınacağı, (c) bendinde, bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
Anılan Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde ise; “Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir.” hükmü yer almaktadır.
663 sayılı ve Sağlık Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 40. maddesinde; Bakanlık ve bağlı kuruluşların görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezleri Yönergesi ile, hematoloji alanında çağdaş bilimin gereklerine uygun, kaliteli, etkin, verimli, hakkaniyetli, yaygın, kolay erişilebilir ve sürdürülebilir bir sağlık hizmetinin sunulması maksadıyla teşkil edilecek hematoloji tanı ve tedavi merkezlerinin kurulması, personel, eğitim ve fiziki alt yapı standartları ile işleyişine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
Buna göre; dava konusu Yönergenin 2. maddesinde, Yönergenin Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu'na bağlı sağlık tesisleri bünyesinde kurulacak olan merkezleri kapsadığı, 6. maddesinde, birim merkezde sağlık tesisindeki diğer birimlerden tamamen ayrı olarak organize edilmiş yataklı tedavi birimi ve ayaktan tedavi birimlerinin bulunacağı, bu birimlerin sahip olması gereken asgari donanım standartlarının düzenlenmiş olduğu, 7. maddesinde, merkezin fiziki şartları ile devamı maddelerde ise, personelin nitelikleri, görev yetki ve sorumlulukları, eğitimi ve merkezlerin denetimine ilişkin ayrıntılı kurallara yer verildiği anlaşılmaktadır.
Anayasa'nın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmü yer almaktadır.
Normlar hiyerarşisi olarak bilinen temel hukuk ilkesine göre, normlar arasında altlık ve üstlük ilişkisi söz konusu olmakta ve her norm geçerliliğini bir üst hukuk normundan almaktadır. Başka bir anlatımla normlar hiyerarşisi, her türlü normun hiyerarşik olarak bir sıra dahilinde sıralanması ve birbirine bağlı olması anlamına gelmekte olup; bunun doğal sonucu olarak, hiyerarşik sıralamada daha altta yer alan bir normun, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler içeremeyeceği, bir başka deyişle alt norm niteliğindeki düzenleyici işlemlerin, bir hakkın kullanımını üst normda öngörülmeyen bir şekilde daraltamayacağı veya kısıtlayamayacağı; dolayısıyla, düzenleyici bir işlemin kendinden önce gelen Kanun ve Yönetmelik hükümlerine aykırı düzenlemeler getiremeyeceği kabul edilmektedir.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler ise; bir yönetmeliğin veya Bakanlar Kurulu Kararının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla yönetmeliklerde veya Bakanlar Kurulu Kararlarında gösterilen usul ve yöntemleri "açıklayıcı" hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen; dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir.
Öte yandan yönetmelikler Resmî Gazete'de yayımlanmakta ve bu şekilde kamunun aydınlatılması sağlanmaktadır.
Dava konusu Yönerge ile yeni bir tedavi merkezi olan hematoloji tanı ve tedavi merkezleri kurulması ve bu merkezlerin personel, eğitim ve fiziki alt yapı standartları ile işleyişine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmekte olup, yeni bir yapılanma getiren böyle önemli bir düzenlemenin, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 9. maddesinin (c) bendi de göz önünde alındığında, genetik hastalıklar tanı merkezi, diyaliz merkezleri kuruluşunda olduğu gibi yönetmelikle düzenlenmesi gerekirken Yönergeyle düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, tarafından 03/09/2015 tarihinde yayımlanan Hematoloji Tanı ve Tedavi Merkezleri Yönergesinin İPTALİNE, aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 06/06/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.