Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2016/10499 E. , 2018/6470 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/10499
Karar No : 2018/6470
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekilleri :
Davanın Özeti : Davacı şirkete ait ... bünyesinde bulunan Tüp Bebek Merkezi’nin faaliyetinin 3 ay süre ile durdurulması işleminin dayanağı olan 30/09/2014 tarihli ve 29135 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin Ek-17 “Müeyyide Formu”nun 4. ve 5. maddesinin; dava konusu düzenlemenin idari müeyyide içerdiği, idari müeyyidelerin ancak kanunla veya kanunun verdiği açık yetkiye dayanılarak yönetmelik ile düzenlenebileceği, dava konusu düzenlemenin ise yasal dayanağının bulunmadığı, Yönetmeliğin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu, müeyyidelerin Yönetmeliğin ana metni yerine eklerinde düzenlenmesinin hukuka aykırı olduğu, düzenlemenin keyfi uygulamalara yol açabileceği, davalı idareye amacını aşan yetkiler vererek menfaat ve hak ihlallerine sebebiyet vereceği, çalışma güvenliğini ortadan kaldıracağı, kamu yararı amacı gütmediği, keyfi uygulamalara ve suistimallere uygun bir ortam yarattığı, düzenleme ile çalışma hakkının kısıtlandığı ve bu kısıtlamanın ancak kanunla olabileceği, yönetmelik ile suç ve ceza ihdas edilemeyeceği, dava konusu düzenlemenin merkezlerin faaliyetinin durdurulması ve ruhsat iptali ile personelin çalışma belgesinin iptali müeyyidelerini içerdiği, bu müeyyidelerin orantılılık ilkesine aykırı olduğu, donasyon sevk ve yönlendirmesinin çerçevesinin çizilmediği, müeyyidenin somutlaştırılmadığı, bu durumun hukuki belirlilik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : İdari müeyyidenin idari denetimin bir gerekliliği olduğu, dava konusu idari müeyyidelerin 3359 sayılı Kanun ve 663 sayılı KHK kapsamında ’na verilen yetkiler çerçevesinde konulduğu, donasyon işlemlerinin yasaklanmasının soy bağının ve nesillerin korunması bakımından önemli olduğu, böylece doğacak çocuğun menfaatinin de korunduğu, dava konusu düzenlemelerin 06/03/2010 tarihli ve 27513 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan mülga Yönetmelikte de yer aldığı ve Danıştay Onbeşinci Dairesi'nin E.2013/2806-K.2014/707 sayılı Kararı ile hukuka uygun bulunduğu, Yönetmeliğin eki ile bir bütün olduğu, ekinin esas metinden daha alt bir düzenleme olmadığı, donasyon uygulamasının suistimallere açık bir alan olduğu, sperm veya yumurta veren kişilerce maddî kazanç aracı olarak kullanılabileceği, düzenlemenin hukuka uygun olduğu belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi :
Düşüncesi : Dava konusu düzenlemenin üst hukuk normlarına ve hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava, 30/09/2014 tarihli ve 29135 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin Ek-17 “Müeyyide Formu”nun 4. ve 5. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 56. maddesinin 1. fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3. fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4. fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, 124. maddesinde, bakanlıkların kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin (a) bendinde; sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde diğer Bakanlıkların da görüşü alınmak suretiyle nca planlanacağı, koordine edileceği, mali yönden desteklenip geliştirileceği, (c) bendinde; bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılmasının esas olduğu, sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesinin bu esas içerisinde nca düzenleneceği kurala bağlanmış, 9. maddesinin 1. fıkrası (c) bendinde; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususları yönetmelikle düzenleme yetkisinin… na ait olduğu düzenlenmiştir.
663 sayılı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile ve bağlı kuruluşlarının teşkilat, görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmiş, anılan Kanun Hükmünde Kararname'nin 40. maddesinde; nın görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği kurala bağlanmıştır.
Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak hazırlanan ve 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin 1. maddesinde, bu yönetmeliğin amacının; çocuk sahibi olamayan evli çiftlerden, tıbben uygun görülenlerin üremeye yardımcı tedavi metotları vasıtasıyla çocuk sahibi olmaları için yapılacak uygulamanın esaslarını, bu uygulamayı yapacak merkezlerin açılması, çalışması ve denetlenmesi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek olduğu ifade edilmiş,kapsam başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, bünyesinde üremeye yardımcı tedavi merkezi bulunan üniversite ile kamu kurum ve kuruluşlarına bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezleri ve hastaneleri, tıp merkezleri ile özel hastaneleri ve gerçek kişi ve özel hukuk tüzel kişilerine ait müstakil üremeye yardımcı tedavi merkezlerini ve bunların üremeye yardımcı tedavi yöntemleriyle ilgili faaliyetlerini ve işletenlerini kapsar." hükmü yer almış; 28. maddesinde müeyyidelere yer verilmiş; EK-17. “Müeyyide Formu”nun dava konusu edilen 4. maddesinde; "ÜYTE uygulanacak eşlere sadece kendilerine ait üreme hücreleri uygulanır. Herhangi bir şekilde donör kullanılması, donör kullanılarak embriyo elde edilmesi, adaylardan alınan yumurta ve spermler ile elde edilen embriyoların başka adaylarda, aday olmayanlardan alınanların da adaylarda kullanılması ve uygulanması yasaktır. Bu yasaklara aykırı olarak elde edilen gebeliklerin herhangi bir aşamada tespit edilmesi durumunda, merkezin ruhsatı/faaliyet izni ve bu işlemi yapan kişilerin sertifikaları iptal edilir. Ayrıca bu kişilerin bir daha merkezlerde çalışmasına izin verilmez ve adli yönden işlem yapılmak üzere cumhuriyet savcılığına bildirilir." düzenlemesine, 5. maddesinde de; "Yurt içinde veya yurt dışında ÜYTE uygulaması yapan yerlere bu formun dört numaralı satırında yer alan işlemler için Yönetmeliğe aykırı olarak hasta sevk etme, yönlendirme, teşvik etme ve bu konularda aracılık etme gibi davranışlarda bulunan merkezler ve/veya merkez personelinin tespiti halinde merkezin faaliyeti üç ay süreyle durdurulur. Aynı davranışın tekrarı halinde merkezin ruhsatı/faaliyet izni iptal edilir. Merkez personeli olmamakla birlikte bu hususlarda aracılık ettiği tespit edilen kişi ve kişilerin varsa sertifikaları Bakanlıkça iptal edilir. Ayrıca bu kişiler merkezlerde çalışamaz." düzenlemesine yer verilmiştir.
Anılan düzenlemelerde, ÜYTE uygulamalarında herhangi bir şekilde donör kullanılması yasaklanarak, bu yasağa uymayanlar hakkında hem idari, hem de adli yaptırımlar uygulanması öngörüldüğü gibi, bu uygulamanın yapılması için yurt içinde veya yurt dışında ÜYTE uygulaması yapan yerlere hasta sevk etme, yönlendirme, teşvik etme ve bu konularda aracılık etme gibi davranışlar da çeşitli idari yaptırımlara tabi tutulmuştur.
Dava konusu yönetmelikle, çocuk sahibi olamayan evli çiftlerden tıbben uygun görülenlerin üremeye yardımcı tedavi yöntemleri kullanılarak çocuk sahibi olmaları için eşlere sadece kendilerine ait üreme hücrelerinin uygulanabileceği, her hangi bir şekilde doner kullanılamayacağı, doner kullanılarak embriyo elde edilemeyeceği düzenlenmekle, Türk medeni kanununun soy bağına ilişkin hükümleri ile miras hukuku hükümleri de göz önünde bulundurularak, ailenin korunması, kişilerin bedensel ruhsal ve hukuki yönden sorunlarla karşılaşmamasının sağlanması amaçlanmış; belirtilen amacı sağlamaya yönelik yönetmelik hükümlerine aykırılık halinde ise yaptırım öngörülmüş olup; yaptırım öngören anılan düzenlemelerin "idarenin genel düzenleyici işlem yapma yetkisi" kapsamında kaldığı sonucuna ulaşıldığından dava konusu madde hükümlerinde kamu yararına, dayanağı mevzuat hükümlerine ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi yolunda karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, duruşma için taraflara önceden bildirilmiş bulunan 26/09/2018 tarihinde davacı vekili …'ün ve davalı …'nı temsilen .... Av....'in geldikleri, Danıştay Savcısı'nın hazır olduğu görülmekle açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlenildikten ve Danıştay Savcısı'nın düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip duruşma tamamlandı. Dava dosyası incelenerek gereği görüşüldü:
Dava, davacı şirkete ait ... ’nin bünyesinde bulunan Tüp Bebek Merkezi’nin faaliyetinin 3 ay süre ile durdurulması işleminin dayanağı olan 30/09/2014 tarihli ve 29135 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmeliğin Ek-17 “Müeyyide Formu”nun 4. ve 5. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin (c) bendinde, "Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca düzenlenir. Bu düzenleme ilgili Bakanlığın görüşü alınarak yapılır.", (e) bendinde, "Tesis edilecek eğitim, denetim, değerlendirme ve oto kontrol sistemi ile sağlık kuruluşlarının tespit edilen standart ve esaslar içinde hizmet vermesi sağlanır.", (g) bendinde ise, "Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığı; sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak üzere istihdam planlaması yapar, ülke ihtiyacına uygun nitelikli sağlık personeli yetiştirilmesi amacıyla hizmet öncesi eğitim programları için Yükseköğretim Kurulu ile koordinasyonu sağlar. Serbest ya da kamu kuruluşlarında mesleklerini icra eden sağlık ve yardımcı sağlık personeline hizmetiçi eğitim yaptırır. Bunu sağlamak amacıyla üniversitelerin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile kamu kurum ve kuruluşlarının imkânlarından da yararlanır. Hizmetiçi eğitim programının ne şekilde ve hangi sürelerle yapılacağı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkartılacak yönetmelikte tespit edilir." hükmü yer almaktadır.
Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin (c) bendinde, "Bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle tespit edilir." hükmüne yer verilmiş, Ek 11 inci maddesinde ise, sağlık hizmeti sunumu ile ilgili tüm iş ve işlemlerin, nca denetleneceği, bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esasların, üniversite sağlık uygulama ve araştırma merkezleri yönünden Yükseköğretim Kurulunun görüşü alınarak nca düzenleneceği belirtilmiş, müeyyide gerektiren fiiller ile uygulanacak müeyyidelerin sınırı belirlenmiştir.
11/10/2011 tarihli ve 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin -dava konusu düzenleme tarihinde yürürlükte olan- (Mülga:2/7/2018-KHK-703/25 md.) "Düzenleme yetkisi" başlıklı 40. maddesinde, "Bakanlık ve bağlı kuruluşlar görev, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idarî düzenlemeler yapabilir." hükmü yer almaktadır.
Anılan mevzuat hükümlerine dayanılarak, çocuk sahibi olamayan evli çiftlerden, tıbben uygun görülenlerin üremeye yardımcı tedavi metotları vasıtasıyla çocuk sahibi olmaları için yapılacak uygulamanın esasları ile bu uygulamayı yapacak merkezlerin açılması, çalışması ve denetlenmesi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Üremeye Yardımcı Tedavi Uygulamaları ve Üremeye Yardımcı Tedavi Merkezleri Hakkında Yönetmelik 30/09/2014 tarih ve 29135 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğin, "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; çocuk sahibi olamayan evli çiftlerden, tıbben uygun görülenlerin üremeye yardımcı tedavi metotları vasıtasıyla çocuk sahibi olmaları için yapılacak uygulamanın esaslarını, bu uygulamayı yapacak merkezlerin açılması, çalışması ve denetlenmesi ile ilgili usul ve esasları düzenlemektir." hükmüne; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, bünyesinde üremeye yardımcı tedavi merkezi bulunan üniversite ile kamu kurum ve kuruluşlarına bağlı sağlık uygulama ve araştırma merkezleri ve hastaneleri, tıp merkezleri ile özel hastaneleri ve gerçek kişi ve özel hukuk tüzel kişilerine ait müstakil üremeye yardımcı tedavi merkezlerini ve bunların üremeye yardımcı tedavi yöntemleriyle ilgili faaliyetlerini ve işletenlerini kapsar." hükmüne; "Müeyyideler" başlıklı 28. maddesinde ise;
"(1) Bu Yönetmelikte belirlenen usul ve esaslara uymayanlar hakkında, Ek-17’te yer alan müeyyideler uygulanır.
(2) Merkezlere ilişkin hüküm bulunmayan hallerde, uygulamanın yapıldığı ilgili sağlık kuruluşunun tabi olduğu mevzuatta yer alan müeyyideler ile ilgili diğer mevzuatta belirlenen idarî ve cezaî müeyyideler uygulanır." hükmüne yer verilmiş olup, Yönetmeliğin eki, EK-17’de ise "Müeyyide Formu" düzenlenmiştir.
Buna göre Ek-17 “Müeyyide Formu”nun dava konusu edilen 4. maddesinde; "ÜYTE uygulanacak eşlere sadece kendilerine ait üreme hücreleri uygulanır. Herhangi bir şekilde donör kullanılması, donör kullanılarak embriyo elde edilmesi, adaylardan alınan yumurta ve spermler ile elde edilen embriyoların başka adaylarda, aday olmayanlardan alınanların da adaylarda kullanılması ve uygulanması yasaktır. Bu yasaklara aykırı olarak elde edilen gebeliklerin herhangi bir aşamada tespit edilmesi durumunda, merkezin ruhsatı/faaliyet izni ve bu işlemi yapan kişilerin sertifikaları iptal edilir. Ayrıca bu kişilerin bir daha merkezlerde çalışmasına izin verilmez ve adli yönden işlem yapılmak üzere cumhuriyet savcılığına bildirilir." düzenlemesine, 5. maddesinde de; "Yurt içinde veya yurt dışında ÜYTE uygulaması yapan yerlere bu formun dört numaralı satırında yer alan işlemler için Yönetmeliğe aykırı olarak hasta sevk etme, yönlendirme, teşvik etme ve bu konularda aracılık etme gibi davranışlarda bulunan merkezler ve/veya merkez personelinin tespiti halinde merkezin faaliyeti üç ay süreyle durdurulur. Aynı davranışın tekrarı halinde merkezin ruhsatı/faaliyet izni iptal edilir. Merkez personeli olmamakla birlikte bu hususlarda aracılık ettiği tespit edilen kişi ve kişilerin varsa sertifikaları Bakanlıkça iptal edilir. Ayrıca bu kişiler merkezlerde çalışamaz." kuralına yer verilmiştir.
Anılan düzenlemelerde, ÜYTE uygulamalarında herhangi bir şekilde donör kullanılması yasaklanarak, bu yasağa uymayanlar hakkında hem idari, hem de adli yaptırımlar uygulanması öngörüldüğü gibi, bu uygulamanın yapılması için yurt içinde veya yurt dışında ÜYTE uygulaması yapan yerlere hasta sevk etme, yönlendirme, teşvik etme ve bu konularda aracılık etme gibi davranışlar da çeşitli idari yaptırımlara tabi tutulmuştur.
Dava konusu Yönetmeliğin, düzenli, etkin, verimli, kaliteli ve yaygın sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, çocuk sahibi olamayan evli çiftlerden, tıbben uygun görülenlerin üremeye yardımcı tedavi metotları vasıtasıyla çocuk sahibi olmaları için yapılacak uygulamanın esaslarını, bu uygulamayı yapacak merkezlerin açılması, çalışması ve denetlenmesi ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla çıkarıldığı, iptali istenilen hükümlerin soybağı ile miras hukuku hükümleri de göz önünde bulundurularak, anne veya anne adayları ile çocuğun beden ve ruh sağlığının korunması, çağdaş bilimin gereklerine uygun, hızlı, kolay erişilebilir, verimli, kaliteli, hakkaniyete uygun, yaygın, sürdürülebilir yüksek standartlara sahip sağlık hizmeti sunulabilmesi amacıyla kamu yararı ve hizmet gerekleri göz önünde bulundurulmak suretiyle oluşturulduğu ve yürürlüğe konulduğu anlaşılmakla Yönetmeliğin dava konusu edilen hükümlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, dava konusu düzenlemelerle idari yaptırım öngörülen ve dava konusu uyuşmazlığın özünü oluşturan donör uygulaması yapılması için yurt içinde veya yurt dışında ÜYTE uygulaması yapan yerlere hasta sevk etme, yönlendirme, teşvik etme ve bu konularda aracılık etme gibi davranışların idarece yaptırıma tabi tutulabilmesi için bu davranışların varlığının somut bilgi ve belgelerle ile tesbit edilerek hiçbir şüpheye yer bırakmayacak şekilde ortaya konulması gerektiği de tabiidir.
Açıklanan nedenlerle; DAVANIN REDDİNE, aşağıda dökümü yapılan yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen .... TL duruşmalı vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 26/09/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.