Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2016/11542 E. , 2020/4730 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/11542
Karar No : 2020/4730
Temyiz İsteminde Bulunan (Davacı) : … Özel Eğitim Basın Yayın Dağıtım ve Pazarlama A.Ş.
Vekili : Av. …
Karşı Taraf (Davalı) : … Valiliği
Vekili : Av. …
İstemin Özeti : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi :İstemin kabulü ile Mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Dava; … Dershanesi'nin, 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 15 gün süreyle geçici kapatılmasına ilişkin … tarihli ve … sayılı Mardin Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince, özel öğretim kurumlarında çalışma izni alınmaksızın eğitim personeli (öğretmen/usta öğretici) çalıştırılmasının hukuken mümkün olmadığı, davacı Şirkete bağlı faaliyet gösteren kurumda yapılan tespit üzerine çalışma izni alınmaksızın öğretmen çalıştırıldığının sabit olduğu, dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 1. maddesinde " Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılacak özel öğretim kurumlarına kurum açma izni verilmesi, kurumun nakli, devri, personel çalıştırılması, kurumlara yapılacak malî destek ve bu kurumların eğitim-öğretim, yönetim, denetim ve gözetimi ile yabancılar tarafından
açılmış bulunan özel öğretim kurumlarının; eğitim-öğretim, yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir.Bu Kanun, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişilerce açılan özel Öğretim kurumları ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel
öğretim kurumlarını kapsar." hükmü yer almakta olup; ''Kurum açma izni'' başlıklı 3. maddesinde ise; bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınmasının zorunlu olduğu, izin başvurularının ilgili millî eğitim müdürlüğüne yapılacağı, Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verileceği, Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvuruların ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderileceği, kurum açma izni talebinin valilikçe reddedilmesi hâlinde, kurucu veya kurucu temsilcisi tarafından taleplerinin reddine ilişkin işlemin tebliğinden itibaren onbeş iş günü içinde Bakanlığa itirazda bulunulabileceği, itirazın, Bakanlıkça onbeş iş günü içinde karara bağlanacağı, kurum açma izni alınmadıkça, kuruma öğrenci kaydı yapılamayacağı hükme bağlanmıştır.
20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Kurum açma" başlıklı 5. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinde; 5580 sayılı Kanun'un 3 üncü maddesi hükmü doğrultusunda özel öğretim kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği belirtilerek kurum açma izni için gerekli olan belgelerin neler olduğu düzenlenmiştir.
Yine anılan Yönetmeliğin "Bakanlıkça ve valilikçe yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürülükte olan halinde; "(1) Yapılan müracaatın; bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen şartlara, kurum açılacak binanın ve bölümlerinin kurumun türüne göre Genel Müdürlükçe belirlenerek internet sayfasında yayınlanan standartlara, 03/04/2004 tarihli ve 25422 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Umuma Açık Yerler ve İçkili Yerler ile Resmî veya Özel Öğretim Kurumları Arasındaki Uzaklıkların Belirlenmesine Dair Yönetmelik hükümlerine uygun olup olmadığını incelemek üzere il millî eğitim müdürlüğünce en az iki il eğitim denetmeni görevlendirilir. (2) İl eğitim denetmenlerince en geç 15 gün içinde düzenlenen inceleme raporunda, kurumun açılmasında bir sakınca bulunmadığının belirtilmesi hâlinde, okullara ilişkin dosya beş iş günü içinde Bakanlığa gönderilir. Diğer kurumlara ise valilikçe beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-2) düzenlenir. (3) Bakanlıkça okullara beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-3) düzenlenir. (4) Sürelerin hesaplanmasında evrak giriş tarihleri esas alınır. (5) Kurum bilgilerinde değişiklik olması durumunda Bakanlık veya valilikçe kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı yeniden düzenlenir. (6) Valiliklerce, denizcilik veya havacılık gibi kurslara verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ilgili kurum ve kuruluşlara, motorlu taşıt sürücü kurslarına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ise il emniyet müdürlüğüne gönderilir." düzenlemesi yer almaktadır.
Yukarıda yer alan düzenlemelerden anlaşılacağı üzere; özel öğretim kurumları (okullar hariç) için kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca "valilik" makamı olduğu görülmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden, … İli …İlçesi … Mahalle … Sokak No:… adresinde faaliyet gösteren … Dershanesi'nde 21-22/04/2015 tarihinde maarif müfettişleri tarafından yapılan denetim sonucunda düzenlenen … tarih ve … sayılı Soruşturma Raporu'nda, kurumda görev yapan üç öğretmen için çalışma izninin alınmadığının tespit edildiğinden bahisle anılan özel öğretim kurumunun 15 gün süreyle geçici olarak kapatılmasının teklif edildiği, bu tespit üzerine Mardin İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işlemi ile söz konusu kurumun 15 gün süre ile kapatılmasına karar verilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği" başlıklı 123. maddesinde; idarenin, kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı; "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayrıldığı, illerin idaresinin yetki genişliği esasına dayandığı; "Kamu hizmeti görevlileriyle ilgili hükümler" başlıklı bölümün"Genel ilkeler" başlıklı 128. maddesinde ise; Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği hüküm altına alınmıştır.
Yukarıda anılan ve "İdarenin kanuniliği" ilkesinin Anayasal dayanaklarını oluşturan hükümler, aynı zamanda "yetkinin kamu düzeninden olduğu" yolundaki idare hukuku ilkesinin de Anayasal dayanağını oluşturmaktadır. Dolayısıyla, kamu hukukunda bir yetkinin ancak mevzuat ile bu yetkinin kendisine verildiği makam ve o makamda yetki kullanmaya haiz kamu görevlileri tarafından kullanılması esastır. Bir başka anlatımla; yetki devri istisnai bir usuldür. Ancak bu duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi, idari işleyişin kolaylaştırılması ve hızlı karar alınmasının sağlanması gibi saiklerle yetkili makamca, yetkilerinin bazılarının alt makamlara devredilmesi gerekliliği söz konusu olabilir.
Yetki devrinin geçerli olabilmesi için bazı unsurları barındırması gerekir ve bu şartlardan herhangi birinin eksikliği ise yapılan yetki devrinin hukuken geçerliliğini sakatlar. Yetkili bir makamın, yetkilerinin bir kısmını başka bir makama devretmesi halinde; anılan devrin; kanunilik yani devre ilişkin yasal hükmün bulunması, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, devredilen yetkinin kısmi olması, bir başka anlatımla Kanun'da yetkili kılınan makamın tüm
yetkilerini devretmesinin mümkün olmaması, devredilen yetkinin hangi konuya ilişkin olduğu ve sınırlarının ne olduğunun açıkça belirlenmesi, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartlarını taşıması gerekmektedir.
27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun, 02/07/2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış olmakla birlikte dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan; "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Kanunun amacı, kamu hizmetlerinin düzenli, süratli, etkili, verimli ve ekonomik bir şekilde yürütülebilmesi için bakanlıkların kurulmasına, teşkilat, görev ve yetkilerine ilişkin esas ve usulleri düzenlemektir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde; "Bu Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını kapsar."; "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde ise; "Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticileri, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebilir. Ancak yetki devri yetki devreden amirin sorumluluğunu kaldırmaz." kurallarına yer verilmiştir.
14 Eylül 2011 tarih ve 28054 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde; “Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticileri, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebilir. Yetki devri, uygun araçlarla ilgililere duyurulur.” hükmü yer almaktadır.
18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler. Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler.
Yine aynı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler.
Öncelikle; normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer alan ve farklı düzenlemeler ihtiva eden normlar arasında, yürürlüğe giriş tarihi itibariyla öncelik sonralık ilişkisi varsa; bunlardan sonraki tarihli olanın öncelikli olacağının( lex posterior) kabulü gerektiği dikkate alındığında; dava konusu işlemin tesis edildiği tarih itibariyle, 18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinde yer alan düzenleme ile 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesinde yer alan düzenlemelerden hangisinin "yetki devri" hususunda öncelikli olarak uygulanacağının tespiti gerekmektedir.
Bu bağlamda; 3046 sayılı Kanun'un yürürlük tarihi itibariyle sonraki tarihli olduğu ve "yetki devri" hususunda öncelikli olduğu görülmektedir.
Burada, 5442 sayılı Kanun'un anılan hükmü uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olmasından hareketle, 3046 sayılı Kanun ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'de yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemelerin valilerce yapılacak bir yetki devrine ilişkin yasal dayanak oluşturup oluşturmayacağı tartışılmalıdır.
Yukarıda yer alan 5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinden hareketle; il genel idaresinin, hükümetin serbestçe atadığı valinin otorite ve sorumluluğu altında olduğu, ilin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi nedeniyle, Valinin Devleti temsil ettiği ve onun adına kural olarak, her türlü idari işlem ve eylemleri yapabileceği, Valinin, ilde hükümetin ve ayrı ayrı her bakanın temsilcisi sıfatıyla, bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olduğu, bir başka anlatımla verdikleri emir ve kararların uygulanmasını sağladığı, valinin merkezi idare teşkilatının en büyük ve en yetkili ajanı olduğu, adli ve askeri örgütler dışında, ilde yer alan bütün Devlet ve kamu kurumları teşkilatının başı ve yetkilisi olduğu, bu bakımdan, ilin genel yönetiminden ve gidişinden hükümete ve bakanlara karşı sorumlu olduğu, dolayısıyla valinin, söz konusu teşkilat ve personeli üzerinde bir iç düzenleme ve denetleme yetkisine ve hiyerarşi gücüne sahip olduğu anlaşılmaktadır. Nitekim; Valinin her bir Bakanın ildeki temsilcisi olması ve kamu hizmetlerinin il düzeyinde yürütülmesine ilişkin olarak her Bakana karşı kendi hizmet alanlarına yönelik olarak tek tek sorumlu olmasının bir başka sonucu da; her Bakan kendi hizmet alanında valiye emir ve talimat verebilmesidir.
Bu bağlamda; Valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatı üzerinde hiyerarşi gücüne sahip olduğu ve bu hiyerarşi gücüne dayalı olarak da valinin her bir bakanlığın ildeki teşkilatının personeline emir ve talimat verebileceği, ayrıca bu teşkilatın personelini denetleyebileceği, şartların oluşması halinde disiplin cezası verebileceği açıktır.
Yapılan açıklamalar ışığında; 3046 sayılı Kanun'un "Yetki Devri" başlıklı 38. maddesinde düzenlenen, Bakan, müsteşar ve her kademedeki bakanlık ve kuruluş yöneticilerinin, gerektiğinde sınırlarını yazılı olarak açıkça belirlemek şartıyla yetkilerinden bir kısmını astlarına devredebileceği kuralı ile 652 Sayılı Millî Eğitim Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin “Yetki Devri” başlıklı 34. maddesinde yer alan; Bakan, Müsteşar ve her kademedeki Bakanlık yöneticilerinin, sınırlarını açıkça belirtmek ve yazılı olmak kaydıyla, yetkilerinden bir kısmını alt kademelere devredebileceği kuralı karşısında; 5442 sayılı Kanun uyarınca valinin ilde Devletin ve hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması nedeniyle anılan yasal düzenlemelerde belirtilen; "her kademe yöneticileri" arasında "valinin" de yer aldığı sonucuna ulaşılmıştır.
Dolayısıyla; 5580 sayılı Kanun hükümlerine göre, gerekli şartları taşıyan özel öğretim kurumlarında kurum açma izni düzenleme yetkisinin valiliğe ait olduğu tartışmasız olup; yukarıda yer alan 3046 sayılı Kanun'nun 38. maddesi ve 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 34. maddesinde yer alan "yetki devrine" ilişkin düzenlemeler uyarınca, valilik makamın uhdesinde bulunan özel öğretim kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemlere ilişkin yetkisini, sınırlarını açıkça belirlemek kaydıyla, Milli Eğitim Bakanlığı'nın ildeki en üst birim amiri olarak İl Milli Eğitim Müdürüne veya ilçede mülki idare amiri olan Kaymakama devredebileceği sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda; 5580 sayılı Kanuna tabii özel öğretim kurumları için, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemleri tesis etme yetkisinin valilik makamınca usulüne uygun olarak sınırları belirtilmek kaydıyla İl Milli Eğitim müdürüne ya da Kaymakama yetki devri veya imza devri ile devredilip devredilmediğinin incelenmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta; Mahkemece verilen 10/12/2015 tarihli ara kararla davalı idareden, dava konusu işleme ilişkin olarak Valilik Olur'unun bulunup bulunmadığı, işlem Milli Eğitim Müdür Vekili tarafından tesis olunduğundan, bu konuda herhangi bir yetki devrinin ve kanuni dayanağının bulunup bulunmadığının sorularak buna ilişkin bilgi ve belgelerin gönderilmesinin istenilmesine, karar verildiği, anılan karara davalı idarece verilen ve 23/12/2015 tarihinde kayıtlara giren cevap dilekçesi ekinde "yetki devrine" ilişkin herhangi bir bilgi belge gönderilmediği görülmektedir.
Olayda; davalı idarece dosyaya yetki devrine ilişkin bilgi belge sunulmadığı görüldüğünden, İl Milli Eğitim Müdürü tarafından imzalanarak tesis edilen işlemde yetki yönünden hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Bu durumda; yetki unsuru yönünden hukuka aykırı olan dava konusu işlemin esası yönünden bir değerlendirme yapılmak suretiyle karar verilmesinde hukuki isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; … İdare Mahkemesinin temyize konu kararının bozulmasına, dosyanın yeniden bir karar verilmek üzere anılan Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 03/11/2020 tarihinde esasta oybirliği gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY :
(X)- Dava; … Dershanesi'nin, 5580 Sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 15 gün süreyle geçici kapatılmasına ilişkin … tarihli ve … sayılı Mardin Valiliği İl Milli Eğitim Müdürlüğü işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince, özel öğretim kurumlarında çalışma izni alınmaksızın eğitim personeli (öğretmen/usta öğretici) çalıştırılmasının hukuken mümkün olmadığı, davacı Şirkete bağlı faaliyet gösteren kurumda yapılan tespit üzerine çalışma izni alınmaksızın öğretmen çalıştırıldığının sabit olduğu, dava konusu işlemde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu'nun 1. maddesinde " Bu Kanunun amacı, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişiler tarafından açılacak özel öğretim kurumlarına kurum açma izni verilmesi, kurumun nakli, devri, personel çalıştırılması, kurumlara yapılacak malî destek ve bu kurumların eğitim-öğretim, yönetim, denetim ve gözetimi ile yabancılar tarafından
açılmış bulunan özel öğretim kurumlarının; eğitim-öğretim, yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esasları düzenlemektir.Bu Kanun, Türkiye Cumhuriyeti uyruklu gerçek kişiler, özel hukuk tüzel kişileri veya özel hukuk hükümlerine göre yönetilen tüzel kişilerce açılan özel Öğretim kurumları ile yabancılar tarafından açılmış bulunan özel öğretim kurumlarını kapsar." hükmü yer almakta olup; ''Kurum açma izni'' başlıklı 3. maddesinde ise; bir kurumda öğretime başlayabilmek için kurum açma izni alınmasının zorunlu olduğu, izin başvurularının ilgili millî eğitim müdürlüğüne yapılacağı, Valilikçe yapılan inceleme sonucunda açılması uygun görülen okullar dışındaki kurumlara kurum açma izni verileceği, Valilikçe açılması uygun görülen okullara ilişkin başvuruların ise kurum açma izni verilmek üzere Bakanlığa gönderileceği, kurum açma izni talebinin valilikçe reddedilmesi hâlinde, kurucu veya kurucu temsilcisi tarafından taleplerinin reddine ilişkin işlemin tebliğinden itibaren onbeş iş günü içinde Bakanlığa itirazda bulunulabileceği, itirazın, Bakanlıkça onbeş iş günü içinde karara bağlanacağı, kurum açma izni alınmadıkça, kuruma öğrenci kaydı yapılamayacağı hükme bağlanmıştır.
20/03/2012 Tarih ve 28239 Sayılı Resmî Gazete’de Yayımlanarak yürürlüğe giren Milli Eğitim Bakanlığı Özel Öğretim Kurumları Yönetmeliği'nin "Kurum açma" başlıklı 5. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan halinde; 5580 sayılı Kanun'un 3 üncü maddesi hükmü doğrultusunda özel öğretim kurumlarına kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verileceği belirtilerek kurum açma izni için gerekli olan belgelerin neler olduğu düzenlenmiştir.
Yine anılan Yönetmeliğin "Bakanlıkça ve valilikçe yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürülükte olan halinde; "(1) Yapılan müracaatın; bu Yönetmeliğin 5 inci maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen şartlara, kurum açılacak binanın ve bölümlerinin kurumun türüne göre Genel Müdürlükçe belirlenerek internet sayfasında yayınlanan standartlara, 3/4/2004 tarihli ve 25422 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Umuma Açık Yerler ve İçkili Yerler ile Resmî veya Özel Öğretim Kurumları Arasındaki Uzaklıkların Belirlenmesine Dair Yönetmelik hükümlerine uygun olup olmadığını incelemek üzere il millî eğitim müdürlüğünce en az iki il eğitim denetmeni görevlendirilir. (2) İl eğitim denetmenlerince en geç 15 gün içinde düzenlenen inceleme raporunda, kurumun açılmasında bir sakınca bulunmadığının belirtilmesi hâlinde, okullara ilişkin dosya beş iş günü içinde Bakanlığa gönderilir. Diğer kurumlara ise valilikçe beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-2) düzenlenir. (3) Bakanlıkça okullara beş iş günü içinde kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı (EK-3) düzenlenir. (4) Sürelerin hesaplanmasında evrak giriş tarihleri esas alınır. (5) Kurum bilgilerinde değişiklik olması durumunda Bakanlık veya valilikçe kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı yeniden düzenlenir. (6) Valiliklerce, denizcilik veya havacılık gibi kurslara verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ilgili kurum ve kuruluşlara, motorlu taşıt sürücü kurslarına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının bir örneği ise il emniyet müdürlüğüne gönderilir." düzenlemesi yer almaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden, … İli … İlçesi … Mahalle … Sokak No:… adresinde faaliyet gösteren … Dershanesi'nde 21-22/04/2015 tarihinde maarif müfettişleri tarafından yapılan denetim sonucunda düzenlenen … tarih ve … sayılı Soruşturma Raporu'nda, kurumda görev yapan üç öğretmen için çalışma izninin alınmadığının tespit edildiğinden bahisle anılan özel öğretim kurumunun 15 gün süreyle geçici olarak kapatılmasının teklif edildiği, bu tespit üzerine Mardin İl Milli Eğitim Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı işlemi ile söz konusu kurumun 15 gün süre ile kapatılmasına karar verilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu’nun "İdarî Dava Türleri ve İdarî Yargı Yetkisinin Sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, idarî dava türlerinin a) İdarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları, b) İdarî eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları, c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idarî sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar (...) olarak sayılmıştır.
Yukarıda yer alan yasal düzenlemeden de anlaşıldığı üzere; 2577 sayılı Kanun'da bir işlemin hukuka aykırı olduğu yolundaki iddiaların denetimi yapılırken, idari yargı yerlerince yapılacak hukuki denetimin sınırları tahdidi olarak sayılmak suretiyle belirtilmiş olup, buna göre; bu denetim ancak, işlemin yetki, şekil, sebep, konu, maksat unsurları yönünden yapılacaktır.
Ayrıca; kanun koyucu, idari işlemlerin idari yargı yerlerince hukuki denetiminin yapılmasına yönelik belirlediği unsurları sıralarken bir sitematik gözeterek; öncellikle işlemlerin usul yönünden hukuka uygun olup olmadığının denetiminin, ardından işin esasına yönelik hukuki denetimin yapılmasını amaçlamıştır.
Bilindiği üzere; İdare Hukuku'nda 'yetki', idareye Anayasa ve yasalarla tanınmış olan karar alma gücünü ifade eder ve idari işlemlerin en temel öğesini oluşturur. Bir kamu düzeni sorunu olan yetki, yasa koyucu tarafından hangi makam veya merciye verilmiş ise, ancak o makam veya merci tarafından kullanılabilir. Bu bakımdan, yasanın açık izni olmadıkça yetkili makam veya mercinin yetkisini devretmesi olanaklı değildir. Aktarılan nitelikleri gereği, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Bu itibarla, yetki hükümlerinin sınır ve çerçevesinin yasayla açıkça çizilmesi gerekir ve genişletici yoruma tabi tutulamaz.
Ancak; yukarıda ifade edilen duruma rağmen, kamu idaresinin hızlı çalışabilmesi ve çeşitli sebeplere binaen Kanun'da yetkili kılınan makam tarafından başka bir makama yetkinin devredilmesi gerekli olabilir. Yetkinin bizzat yetkili makamca kullanılması esasına bir istisna olarak ifade edilen "yetki devri" müessesi; yasayla bir makama verilen karar alma yetkisinin, diğer bir makama aktarılması olup; doktrin ve yargısal içtihatlarla, yetki unsurunun nitelikleri dikkate alınarak geliştirilen bir takım koşul ve kurallara tabidir.
Öncelikle; Kanun'da açıkça yetkili kılanan bir makam tarafından yetki devri yapılırken bazı geçerlilik şartlarına uyulması gerekir. Bu kriterlere uyulmadan yapılan yetki devri hukuki bakımdan geçerli sayılmayacak ve dolayısıyla bu yetki devrine dayanılarak tesis edilen idari işlemleri de geçersiz hale getirebilecektir. Yetki devrinin kanunilik, aynı tüzel kişilik içinde yapılması, kısmilik, açıklık, yazılılık, yasaklanmamış olma ve ilgililere duyurulması gibi geçerlilik şartları vardır.
Anayasa, yürütme görev ve yetkisinin, yasalar çerçevesinde yerine getirileceğini açıklamakla yetinmeyip; idare kuruluşunun her bir öğesinin de yasayla düzenlenmesini emretmektedir. İdare teşkilatı ile görev ve yetkilerinin yasayla düzenlenmesi öngörüldüğü gibi; ajanlara, vergilere ve mallara ilişkin statülerin de yasal nitelikte olması gerekmektedir. Bu bakımdan, idare onu yetkili kılan 'Yasa'ya dayanarak hizmette bulunabilir. Bu nedenledir ki, idare hukukunda yetkisizlik kural, yetkili olmak istisnadır. Dolayısıyla, yetki devri de istisnai niteliktedir. (A.Y.M. 08/11/2012 tarih ve E:2012/27, K:2012/173)
Öte yandan; yetki kurallarının kamu düzeninden sayılmasının, bu çerçevede istisnai nitelik taşıyıp genişletici yoruma tabi tutulamamasının en pratik sonucu da; idari işlemin yetki unsuru üzerinde idarenin takdir yetkisine sahip olmamasında görülmektedir. Bu sebepledir ki; Kanun hükmü ile bir işi yapmaya yetkili kılınan idarenin kanunda açıkça öngörülmediği sürece bu yetkisinin başka bir idareye devredilmesi söz konusu olamaz. Bu durum doktrinde ve yargı kararlarında "kanunilik kriteri" olarak ifade edilmektedir.
Yukarıda yer alan açıklamalar ışığında; özel öğretim kurumlarının (okullar hariç) kurum açma izni ile işi yeri açma ve çalışma ruhsatına ilişkin işlemleri tesis etmeye yetkili makamın, 5580 sayılı Kanun'da yer alan açık düzenleme uyarınca çalışma izni veren "valilik" makamı olduğu görülmekte olup; 5580 sayılı Kanun'da, kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verme yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmemiştir.
Burada "kamu düzeninden olan yetki meselesinin" sınırları belirlenirken; imza devri müessesesinin hukuki niteliği ile hangi yetkilerin imza devrine konu olabileceği ve son olarak da imza devri ile yetki devrinin süreç ve sonuç itibariyle farklılıklarının neler olduğunun da açıklığa kavuşturulması önem arz etmektedir.
İmza devri de, yetki devri gibi idari teşkilat içinde yer alan makamların kamu hizmetinin etkin biçimde sağlanması ve bir an önce muhataplarına ulaşması adına bulunmuş bir müessese olup; imza devri, işlemi imza etme noktasında yetkili makamın kendisinin kullanması gereken bu yetkini aynı hiyerarşi içerisinde bir alt makamdaki kamu görevlisine devretmesidir. İmza devri, tıpkı yetki devri gibi istisnai niteliği haiz bir uygulama olup; imza yetkisinin devrinin en belirgin özelliği; bazı konularda idari işlemin, asıl yetkili kişinin iradesi ile aynı yönde fakat farklı bir görevli tarafından da imzalanabilmesidir.
Bir başka anlatımla; İmza devrinde, işlemi tesis etme noktasında irade açıklamaya yetkili makamın yetkisinde değişiklik olmamakta, sadece işlemi imzalama yetkisi bir başkasına geçmektedir. Burada, İmza devri ile bir kamu görevlisi, devredilen yetkiyi, mevzuatla kendisine bu yetkinin verildiği kişi veya makam adına kullanır. Kısacası, imza devrinde, kendisine devir yapılan kişi, devredenin iradesiyle ve onunla eş değerde imza etme yetkisine haizdir. Bunun doğal sonucu olarak da; sorumluluk ve karar alma yetkisi devredende kalacaktır. Ayrıca, imza yetkisini devreden üst gerekli gördüğü takdirde işlemi bizzat kendisi de imzalayabilecektir.
Yetki devri ve İmza devri karşılaştırıldığında ise; yetki devrinde işlemin yetkiyi devralan makam tarafından tesis edilmesi, bir başka anlatımla işlem tesis etme ya da etmeme iradesinin ve bu irade sonucu doğacak hukuki sorumluluğun, yetkinin devredildiği makamda olduğu kabul edilirken, imza devrinde , işlem tesisinde imza devrinin yapıldığı makam üzerinde karar alma güç ve iradesi bulunmayıp sadece işlemin imza edilmesi fonksiyonu söz konusu olduğundan imzalanan işlemin yine asıl iradeyi açıklayan ve imza devrinde bulunan üste ait olduğu kabul edilmektedir.
Buraya kadar yapılan açıklamalar ışığında; mevzuatla açıkça "valilik" makamına verilen kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı verilmesine yönelik işlem tesis etme yetkisi kapsamında, kurum açma için gerekli olan asgari şartların, istekliler tarafından sağlanıp sağlanmadığı, buna bağlı olarak kurum açma izni verilip verilmeyeceği hususu açık bir inceleme, değerlendirme ve irade sonucu belirlenebileceğinden, bu yetkinin imza devrine konu olmayacağı görülmektedir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Merkezi idare" başlıklı 126. maddesinde; Türkiye'nin, merkezi idare kuruluşu bakımından, coğrafya durumuna, ekonomik şartlara ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre, illere; iller de diğer kademeli bölümlere ayırıldığı; illerin de idaresi yetki genişliği esasına dayandığı hüküm altına alınmıştır.
18/6/1949 tarih ve 7236 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğü giren 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Vali, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla Valiler, ilin genel idaresinden her Bakana karşı ayrı ayrı sorumludur. Bakanlar, Bakanlıklarına ait işleri için valilere re'sen emir ve talimat verirler.
Bakanlar, valiler hakkında Bakanlar Kuruluna taltif ve tecziye teklifinde bulunabilirler.
Bakanlıklar ve tüzelkişiliği haiz genel müdürlükler, il genel idare teşkilatına ait bütün işleri doğrudan doğruya valiliklere yazarlar. Valilikler de illere ait işler için ilgili Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerle doğrudan doğruya muhaberede bulunurlar. Ancak valiler hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebilirler.
Burada, 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan hali uyarınca; Valinin, ilde Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtası olması vasfının en temel hukuki sonucu, "illerin yetki genişliği esasına göre yönetilmesi" kuralının uygulanmasında görülmekte olup; 27/09/1984 gün ve 18540 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında 174 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 13/12/1983 gün ve 174 sayılı Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Bazı Maddelerinin Kaldırılması ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi Hakkında 202 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun olan 3046 sayılı Kanun hükümlerinin "yetki devrinin yasal dayanağı" olarak kabulünün mümkün olmadığı; ancak "illerin yetki genişliği esasına göre yönetileceği" kuralının uygulanmasının yasal dayanağını oluşturduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
5580 sayılı Kanun'da, özel öğretim kurumları (okullar hariç) için kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesi yetkisine sahip "valilik" makamının, gerekli şartların oluşması halinde usulüne uygun olarak anılan yetkinin bir başka makama devrinin mümkün olduğuna ilişkin açıkça bir düzenlemeye yer verilmediği hususu tartışmasız olup; 5542 sayılı İl İdaresi Kanunu'nda valilerin hesabata ve teknik hususlara ait işlerde idare şube başkanlarına vali adına imza yetkisi verebileceğine ilişkin düzenleme bulunmaktadır.
Yani; valilik makamının görev ve yetki alanına giren iş ve işlemleri tesis etme yetkisine ilişkin hizmet alanının düzenlendiği Kanun'da, bu yetkinin usulune uygun bir şekilde devredilebileceğine ilişkin hüküm varsa bu hüküm çerçevesinde; hüküm bulunmuyor ise; il idari teşkilatının genel Kanunu'nu niteliğinde olan 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 9. maddesinin 1. fıkrasının (B) bendinde yer alan genel hüküm çerçevesinde, sadece hesabata ve teknik hususlara ilişkin konularda il idare şube başkanlarına imza devri müessesesiyle yetkinin devri mümkün olacağının kabulü gerekmektedir.
Bir başka anlatımla; özel Kanun'da devire yönelik düzenlemenin bulunmadığı hallerde, genel Kanun niteliği haiz 5542 sayılı Kanun, devrin konu bakımından sınırını açıkça çizdiğinden, bu konular dışındaki yetkilerin devri mümkün olmayıp; aynı düzenleme, devredilecek makamı da açıkça belirlediğinden, -mefhum-i muhalefetinden- yetkinin hangi makamlara devredilemeyeceğini de belirlemektedir.
Öte yandan; hangi iş ve işlemlerin teknik ve hesabata ilişkin olduğu hususunun, mevcutta var olan bir imza devrinin hukuken geçerliliği yönünden ayrıca yapılacak hukuki inceleme neticesinde belirleneceği açıktır.
Kısacası; özel öğretim kurumları (okullar hariç) için kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının verilmesine yönelik işlemle yönünden, Kanun'da açıkça işlem tesis etmeye yetkili kılanan "valilik" makamının bu yetkisini -5580 sayılı Kanun'da açık hüküm bulunmaması nedeniyle- kaymakamlığa ve il milli eğitim müdürlüğüne hiçbir şekilde devredemeyeceği; -5542 sayılı Kanun'un 9. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle- il idare şube başkanlıklarına imza devriyle devredilebelecek hususlar dikkate alındığında; söz konusu kurum açma izni verme yetkisi teknik ve hesabata ilişkin hususlar kapsamında olmadığından, il milli eğitim müdürüne de bu yetkinin devrinin mümkün olmayacağı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda; yetki yönünden hukuka aykırı olan Mahkeme kararının, yukarıda yer alan gerekçe ile bozulması gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına gerekçe yönünden katılmıyoruz.