Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2016/11725 E. , 2021/5569 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2016/11725
Karar No : 2021/5569
DAVACI : …
DAVALILAR : 1- …Müdürlüğüne izafeten
…Bakanlığı
VEKİLİ: Av. …
2- … Defterdarlığı
DAVANIN ÖZETİ : 31/05/2013 tarihli ve 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 15. maddesinin 5. fıkrasının son cümlesinin, ayrıca yargı kararıyla yapılan tespit ile idare tarafından yapılan tespitin çelişmesi halinde ne yolda işlem yapılacağını içermemesi nedeniyle eksik düzenleme yönünden Genel Tebliğin tümünün iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından; Adana ili, Ceyhan ilçesi, … köyünde bulunan Hazineye ait … ve … parsel sayılı taşınmazların, 6292 sayılı Kanun'un 12. maddesi, bu mümkün olmadığı takdirde ilgili diğer mevzuat hükümleri uyarınca tarafına satılması istemiyle yapılan başvurunun, … Müdürlüğü tarafından reddedildiği, ret işleminin dayanağı olan dava konusu Genel Tebliğin 6292 sayılı Kanun'da yer almayan düzenlemeler getirdiği, 6292 sayılı Kanun'un ilgili hükmünün, 355 sayılı Milli Emlak Genel Tebliği ile dayanaktan yoksun bir yorumla uzatıldığı ve bu davaya konu olan arazilerin davalı idarece, mevzuata ve yargı hükümlerine aykırı olarak satılmaya çalışıldığı, buna göre, 355 sayılı Milli Emlak Genel Tebliği'nin iptalinin gerektiği, dava açma nedeninin bu Genel Tebliğin kanunda olmayan açıklamaları olduğu, 6292 sayılı Kanun'un yayımlandığı tarihte henüz Hazineye ait olmayan ve davası devam eden taşınmazların ne olacağı hususu Kanunda belirtilmediği halde, 355 sayılı Milli Emlak Genel Tebliği ile bu arazilerin de 6292 sayılı Kanun'a göre satılacağının açıklandığı, bu durumun, af kanunlarının geçici olması ilkesine aykırılık teşkil ettiği, kanunla düzenlenmesi gereken konunun, Genel Tebliğ ile düzenlendiği, belirtilen nedenlerle hukuka aykırı olan dava konusu düzenlemenin iptalinin gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN_SAVUNMALARI : Davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı (Mülga Maliye Bakanlığı) tarafından, 6292 sayılı Kanun'un 12. maddesinin 3. fıkrasındaki "Hazineye ait tarım arazilerinden kadastrosu yapılmayan yerler kadastrosu yapıldıktan, tescil harici olanlar ise Hazine adına tapuya tescil edildikten sonra bu maddeye göre değerlendirilir." hükmünün uygulanmasına yönelik olarak Genel Tebliğ hükmü ile gerekli açıklamaların yapıldığı, anılan Genel Tebliğ'de, 6292 sayılı Kanun'da yer almayan veya hükme bağlanmayan ya da bu Kanunda yer alan hükümlere aykırı herhangi bir düzenleme yapılmadığı, kadastro işlemlerinin yasal ve yargı süreçleri ile tescil harici olan yerlerin Hazine adına tapuya tesciline ilişkin işlemler dikkate alınarak uygulamaya açıklık getirildiği, Genel Tebliğin 15. maddesinin 5. fıkrasının iptali istenilen son cümlesinin, kadastro işlemlerinin davaya konu edilebileceği göz önüne alınarak davaların sonuçlanmasından sonra Hazine adına tescil edilecek taşınmazları da kapsayacak şekilde düzenlendiği, davacının, kadastro tespiti davası sonucunda Hazine adına tescil edilen taşınmazları, atalarının ve kendisinin kullandığı iddiasıyla 6292 sayılı Kanun'un 12. maddesine göre doğrudan satışı talebiyle yaptığı başvurunun, Genel Tebliğin 8. maddesine göre incelendiği, davacının başvurusunu kanuni süresinde yapmadığı gibi, mahallinde yapılan tespitte taşınmazları kullanmadığının da tespit edilmesi üzerine başvurusunun reddedildiği, Genel Tebliğin 8. maddesinde idarenin tespitini hangi usul ve esaslara göre yapacağı hususunun gösterildiği ve yapılan düzenlemede de hukuka aykırılık, tutarsızlık veya boşluk bulunmadığı, açılan davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı Adana Defterdarlığı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ….
DÜŞÜNCESİ : Genel Tebliğin 15. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemi yönünden süre aşımı nedeniyle davanın reddine, Tebliğin tümünün iptali istemi yönünden davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; Adana ili Ceyhan ilçesi, … Köyü, … ve … sayılı parseller için 355 seri nolu Milli Emlak Tebliğinin dikkate alınarak adına satış yapılması istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin işlem ile söz konusu Milli Emlak Genel Tebliğinin 15'inci maddesinin 5'inci fıkrasının son cümlesinin iptali istemiyle açılmıştır.
6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanunun 1'inci maddesinde, bu kanunun 31.8.1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanununun 2'nci maddesi gereğince, Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan yerlerin değerlendirilmesi, yeni orman alanlarının oluşturulması, nakline karar verilen Devlet ormanları içinde veya bitişiğinde bulunan köyler halkının yerleştirilmesi ve orman köylülerinin kalkınmalarının desteklenmesi ile Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin usul ve esasların oluşturulmasını amaçlandığı belirtilmiş, aynı Kanunun 12'nci maddesinin 3'üncü fıkrasında, kamu hizmetine tahsis edilmiş veya fiilen bu amaçla kullanılanlar, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte geçerli olan belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan yerler, belediye ve mücavir alan sınırları dışında olmakla birlikte kamu kurum ve kuruluşlarının hazırladıkları planlarda tarım dışı kullanıma ayrılmış alanlar, denizlerde kıyı kenar çizgisine beş bin metre, tabii ve suni göllerde kıyı kenar çizgisine beş yüz metreden az mesafede bulunan alanlar ile içme suyu amaçlı barajların mutlak ve kısa mesafeli koruma alanları içinde kalan yerler, satış tarihi itibarıyla arazi toplulaştırılması yapılacak yerler, özel kanunları kapsamında kalan ve özel kanunlarına göre değerlendirilmesi gerekenler ile diğer sebeplerle satılamayacağı Maliye Bakanlığınca belirlenecek Hazineye ait tarım arazileri bu madde kapsamında hak sahiplerine satılmayacağı, hazineye ait tarım arazilerinden kadastrosu yapılmayan yerlerin kadastrosu yapıldıktan, tescil harici olanlarin ise Hazine adına tapuya tescil edildikten sonra bu maddeye göre değerlendirileceği düzenlemesine yer verilmiştir.
Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla yayımlanan 6292 sayılı Kanunun 12'nci maddesi ile 14'üncü maddesinin 6'ncı fıkrasına dayanılarak çıkarılan 355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliğinin 15'inci maddesinin 5'inci fıkrasında ise, "Hazineye ait tarım arazilerinden henüz kadastrosu yapılmayan yerler kadastrosu yapıldıktan, tescil harici olanlar ise tapuda Hazine adına tescil edildikten sonra Kanunun 12 nci maddesi ve bu Genel Tebliğ hükümlerine göre değerlendirilir. Kadastrosu yapılmamış olan yerler; 21/6/1987 tarihli ve 3402 sayılı Kadastro Kanunu ya da bu Kanundan önceki mevzuat gereğince hiç çalışma yapılmamış olan köy ya da mahalle çalışma alanı içindeki yerler ile kadastro çalışmaları halen devam eden, tespit ve tahdit işlemleri tamamlanmadığı için askı ilanları yapılmamış olan yerler olarak kabul edilir. 3402 sayılı Kadastro Kanunu çerçevesinde tespit ve tahdit işlemleri tamamlanarak askı ilanına çıkmış olan yerler, Kanunun başvuru süresi içinde askı ilanına çıkma işleminin yapılmış olması şartıyla, Kanun kapsamında değerlendirilir. Askı ilanı süresinin başvuru süresinden sonra bitmiş olması, Kanunun uygulanmasına engel teşkil etmez, ancak uygulama askı ilanının kesinleşmesinden sonra yapılır. Kadastro gören yerlerden iken tescil harici bırakılan yerler ile Hazine veya şahıslar tarafından kadastro tespitine yapılan itiraz ve açılan davalar sonucunda Hazine adına tescil edilecek taşınmazlar da Kanunun 12'nci maddesi ile bu Genel Tebliğ kapsamında değerlendirilir. "düzenlemesine yer verilmiştir.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçlamak istediğini somut olarak ortaya koymaktadır. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir. Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin Yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da, takdir yetkisine sahip olduğu, ancak bu takdir yetkisinin kamu yararı, hizmet gerekleri, hukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkesine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
İdare hukukunda normlar hiyerarşisinde yönetmeliklerden sonra gelen düzenleyici işlemlerden olan tebliğlerin, üst hukuk normu hükümlerine açıklık getirilmesi; Kanunun ve Yönetmeliğin uygulamasını göstermesi amacıyla hazırlanıp, yayımlanacağı açıktır.
Bu durumda, dava konusu 355 sıra nolu Tebliğin iptali istenilen 15'inci maddesinin 5'inci fıkrasının, dayanağı olan 6292 sayılı Kanunun 12'nci maddesinde yer verilen kurallara uygun nitelikte olduğundan; kanuna aykırı, kanunda öngörülmeyen veya kanun hükmünü daraltıcı herhangi bir koşul getirdiğinden de söz etme imkanı bulunmadığından, dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Milli Emlak Genel Müdürlüğü'nün 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'nın hizmet birimi olarak düzenlenmesi karşısında, davalı Hazine ve Maliye Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı, 05/10/2014 tarihinde vefat eden babası … tarafından tarımsal amaçla kullanıldığından bahisle Adana ili, Ceyhan ilçesi, Tumlu köyünde bulunan … ve … parsel sayılı taşınmazların ailesince fiilen kullanıldığını iddia ettiği bölümlerinin, 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun hükümleri uyarınca doğrudan, bu mümkün olmadığı takdirde diğer mevzuata göre satılması talebiyle … Kaymakamlığı …Müdürlüğüne … tarihli dilekçeyle başvuruda bulunmuştur.
Başvuru dilekçesinde, daha önce ataları tarafından kullanıldığı ileri sürülen bir kısım taşınmazların babası adına tescili istemiyle kadastro tespitine itiraz davası açıldığı, … Kadastro Mahkemesinin … tarih ve E:…., K:… sayılı kararıyla, … köyü … parseldeki C ve P harfleriyle işaretli yerlerin (ifrazen … ve … parseller) Maliye Hazinesi adına tesciline karar verildiği, bu kararın Yargıtayca onanarak ve karar düzeltme istemi reddedilerek 27/05/2013 tarihinde kesinleştiği, bu parsellerin Hazine adına tescil edilmeden önce kendileri ve diğer ortaklarca kullanıldığı, bu durumun Kadastro Mahkemesince de kabul edilmiş olduğu, bu ortakların yanında kendilerinin kullanıcı olmaları nedeniyle hak sahibi oldukları ileri sürülmüştür.
Davacı tarafından, satın alma başvurusunun davalı idarenin 13/08/2015 tarihli işlemiyle reddi üzerine, Adana İdare Mahkemesi nezdinde satın alma talebinin reddi işleminin ve 355 sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin 15. maddesinin 5. fıkrasının iptali ile kendisine ve diğer talep sahiplerine ait satın alma talebinin davalı idarece aynı derecede değerlendirilmesi ve bu parsellerin satış işlemine 6292 sayılı Kanun'un 12. maddesinin değil, genel hükümlerin uygulanması için 6292 sayılı Kanunun uygulanmayacağının hükme bağlanmasına karar verilmesi istemiyle 30/09/2015 havale tarihli dilekçeyle dava açılmıştır.
… İdare Mahkemesinin …. tarihli ve E:…, K:… sayılı kararıyla, Tebliğ maddesinin de iptali istenildiği gerekçesiyle davanın görev yönünden reddi ile Danıştay'a gönderilmesine karar verilmiş, Danıştay (Kapatılan) Onyedinci Dairesi tarafından, dava dilekçesinin "Konu" kısmında bireysel işlem ve düzenleyici işlemin iptali isteminde bulunulmuşsa da, "Sonuç" kısmında iptal istemi yanında taşınmazların satış talebinin yeniden değerlendirilmesi ve bu işlemlere 6292 sayılı Kanunun uygulanmayacağının hükme bağlanmasına karar verilmesinin istenildiği, bu hususun İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 3. maddesine uygun olmadığı gerekçesiyle dava dilekçesinin reddine karar verilmiş ve davacı tarafından verilen 28/04/2016 havale tarihli yenileme dilekçesi ile 31/05/2013 tarih ve 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 15. maddesinin 5. fıkrasının son cümlesinin, ayrıca yargı kararıyla yapılan tespit ile idare tarafından yapılan tespitin çelişmesi halinde ne yolda işlem yapılacağını içermemesi nedeniyle eksik düzenleme yönünden Genel Tebliğin tümünün iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Dava açma süresi" başlıklı 7. maddesinde,
"(1) Dava açma süresi, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış ve vergi mahkemelerinde otuz gündür. ...
(4) İlanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresi, ilan tarihini izleyen günden itibaren başlar. Ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililer, düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birden dava açabilirler. Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz." hükmüne yer verilmiştir.
6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, "(1) Bu Kanunun amacı; 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanununun 2 nci maddesi gereğince, Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan yerlerin değerlendirilmesi, yeni orman alanlarının oluşturulması, nakline karar verilen Devlet ormanları içinde veya bitişiğinde bulunan köyler halkının yerleştirilmesi ve orman köylülerinin kalkındırılmasının desteklenmesi ile Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin usul ve esasların belirlenmesidir.
(2) Bu Kanun, 6831 sayılı Kanunun 2 nci maddesine göre Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan yerler ile Hazineye ait tarım arazileri hakkında uygulanır." hükmüne;
Dava konusu düzenlemenin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan haliyle "Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin işlemler" başlıklı 12. maddesinde, "(1) Hazineye ait tarım arazilerinin; 31/12/2011 tarihi itibarıyla en az üç yıldan beri tarımsal amaçla kiralayan, kira sözleşmesi halen devam eden kiracıları veya bu arazileri aynı süreyle tarımsal amaçla kullanan ve kullanımlarının halen devam ettiği idarece belirlenen kullanıcıları ya da paydaşlarından; bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren iki yıl içerisinde bu arazileri bedeli karşılığında doğrudan satın almak için idareye başvuran ve idarece bu maddede belirtilen şekilde tespit ve tebliğ edilen satış bedelini itiraz etmeksizin kabul edenler bu maddeye göre hak sahibi sayılır.
(2) Bu madde kapsamında doğrudan hak sahiplerine satılacak Hazineye ait tarım arazilerinin satış bedeli, 6 ncı maddenin dördüncü fıkrasının dördüncü cümlesinde belirtilen şekilde kullanılanlar için rayiç bedelin yüzde ellisidir, bu şekilde satılan tarım arazilerinin sonradan farklı amaçla kullanılması hâlinde aynı cümlede belirtilen şekilde işlem yapılır. Bu tarım arazilerinin satışında da, bu Kanunda belirtilen satış ve ödeme şartları uygulanır.
(3) Kamu hizmetine tahsis edilmiş veya fiilen bu amaçla kullanılanlar, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte geçerli olan belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan yerler, belediye ve mücavir alan sınırları dışında olmakla birlikte kamu kurum ve kuruluşlarının hazırladıkları planlarda tarım dışı kullanıma ayrılmış alanlar, denizlerde kıyı kenar çizgisine beş bin metre, tabii ve suni göllerde kıyı kenar çizgisine beş yüz metreden az mesafede bulunan alanlar ile içme suyu amaçlı barajların mutlak ve kısa mesafeli koruma alanları içinde kalan yerler, satış tarihi itibarıyla arazi toplulaştırılması yapılacak yerler, özel kanunları kapsamında kalan ve özel kanunlarına göre değerlendirilmesi gerekenler ile diğer sebeplerle satılamayacağı Maliye Bakanlığınca belirlenecek Hazineye ait tarım arazileri bu madde kapsamında hak sahiplerine satılmaz. Hazineye ait tarım arazilerinden kadastrosu yapılmayan yerler kadastrosu yapıldıktan, tescil harici olanlar ise Hazine adına tapuya tescil edildikten sonra bu maddeye göre değerlendirilir.
(4) Hazineye ait tarım arazilerinden mülga 28/6/1966 tarihli ve 766 sayılı Tapulama Kanununun 37 nci maddesi gereğince tapu kütüklerine şerh veya belirtme konulan ve 3402 sayılı Kanunun 46 ncı maddesine göre ilgililerince talep ve dava edilmemiş olanlar ile davaları devam edenlerden davasından vazgeçilenler, şerh veya belirtme lehtarları veya bunların kanuni mirasçılarından birinci fıkrada belirtilen süre içerisinde başvuranlara doğrudan satılabilir. Süresi içerisinde satın alınma talebinde bulunulmayan taşınmazların tapu kütüklerindeki şerhler ve belirtmeler, idarenin talebi üzerine tapu idarelerince terkin edilir ve bu araziler genel hükümlere göre değerlendirilir.
(5) Yükümlülüklerini süresi içinde yerine getirmeyenlerin doğrudan satın alma hakları düşer.
(6) Bu madde kapsamında doğrudan hak sahiplerine satılacak Hazineye ait tarım arazilerinden tek parselde birden fazla hak sahibinin olması ve bu hak sahiplerine satılacak arazinin ifrazı hâlinde yüzölçümünün 5403 sayılı Kanunda belirtilen bölünemez büyüklüğün altına düşmesi hâlinde; bu araziler, 5403 sayılı Kanunda belirtilen bölünemez büyüklüğün altına düşmemek kaydıyla, diğer hak sahiplerinin yazılı olarak muvafakat vermesi durumunda talep eden hak sahiplerine satılabilir.
(7) Bu madde hükümlerine göre hak sahiplerine satılan taşınmazlardan ecrimisil alınmaz, tahakkuk ettirilen ecrimisiller terkin edilir, başvuru tarihi itibarıyla son beş yıl için tahsil edilen ecrimisil ve kira bedelleri satış bedelinden mahsup edilir, bu bedelden fazlası iade edilmez.
(8) Bu maddeye göre yapılacak satış işlemleri idarece, başvuru tarihinden itibaren en geç bir yıl içinde sonuçlandırılır.
(9) 2/B alanlarında kalan tarım arazilerinin satışında bu madde hükümleri uygulanmaz.
(10) Denizli ili, Beyağaç ve Kale ilçeleri sınırları içerisinde bulunan ve 3 Mart 1340 (1924) tarihli ve 431 sayılı Hilâfetin İlgasına ve Hanedanı Osmaninin Türkiye Cumhuriyeti Memaliki Haricine Çıkarılmasına Dair Kanun hükümleri gereğince millete (Hazineye) intikal eden taşınmazlardan olmamasına ve 16/2/1995 tarihli ve 4071 sayılı 3 Mart 1340 (1924) tarihli ve 431 sayılı Kanunla Hazineye Kalan Taşınmaz Mallardan Bazılarının Zilyedlerine Devri Hakkında Kanun kapsamına girmemesine rağmen, yapılan kadastro çalışmalarında 431 sayılı Kanuna göre Hazineye intikal eden taşınmazlardan olduğu zannedilerek sehven 4071 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin (b) bendi gereğince, 3402 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinde belirtilen zilyetlik şartlarını taşıdıkları gerekçesiyle zilyet olarak isimleri kadastro tutanağında belirtilerek Hazine adına tespit ve tescil edilen ve tapu kütüklerine zilyetlik veya 4071 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin (b) bendi kapsamında olduğu yönünde şerhler veya belirtmeler konulan taşınmazların tapu kütüklerindeki şerhler veya belirtmeler tapu idaresince resen terkin edilir. Bu taşınmazların tapu kütüklerinde yer alan şerhlerin veya belirtmelerin terkini amacıyla Hazinece açılan davalardan vazgeçilir, dava açılması gerekenler hakkında dava açılmaz. Bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren iki yıl içerisinde bu taşınmazların tapu kütüklerinde lehine şerh veya belirtme konulmuş olan kişiler veya kanuni mirasçıları tarafından bu taşınmazların satın alınması için idareye müracaat edilmesi hâlinde, bu taşınmazlar emlak vergi değeri üzerinden ve bu Kanunda belirtilen ödeme ve taksit koşullarıyla kendilerine doğrudan satılır.
(11) Bu maddenin onuncu fıkrası kapsamında kalan taşınmazlar hakkında anılan fıkrada belirtilen şekilde işlem yapılması hâlinde, bu taşınmazların tapu kütüklerinde yer alan şerhlerin veya belirtmelerin terkini amacıyla Hazine tarafından kişiler aleyhine açılan davalarda mahkemelerce verilecek kararlarda yargılama giderlerinin tarafların üzerlerine bırakılmasına karar verilir ve Hazine lehine vekalet ücretine hükmedilmez, verilmiş olan kararlardan henüz infaz edilmeyenlerle Hazine lehine hüküm altına alınan bu alacaklar tahsil edilmez.
(12) Mülkiyeti Tarım İşletmeleri Genel Müdürlüğüne ait olan, hâlihazırda gerçek kişiler tarafından kullanılan Konya ili, Sarayönü ilçesi, Konuklar Tarım İşletmesi Müdürlüğü ile Adana ili, Ceyhan ilçesi, Çukurova Tarım İşletmesi Müdürlüğü uhdesinde bulunan ve işletme bütünlüğünü bozmayan arazilerin kullanıcıları tarafından; bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde adı geçen Genel Müdürlüğe başvurulması ve geriye dönük beş yıllık ecrimisil bedelinin ödenmesi kaydıyla, bu araziler anılan Genel Müdürlük tarafından belirlenen rayiç bedelin yüzde yetmişi üzerinden ve bu Kanunda belirtilen satış ve ödeme şartlarıyla kullanıcılarına doğrudan satılır. Birden fazla kullanıcısı bulunan ve bu maddeye göre kullanıcılarına doğrudan satılacak olan arazilerin ifrazı hâlinde yüzölçümünün 5403 sayılı Kanunda belirtilen bölünemez büyüklüğün altına düşmesi durumunda, bu araziler; 5403 sayılı Kanunda belirtilen bölünemez büyüklüğün altına düşmemek kaydıyla, diğer kullanıcıların yazılı olarak muvafakat vermesi durumunda talep eden kullanıcılarına doğrudan satılabilir.
" hükmüne;
14. maddesinin 6. fıkrasında ise, "Bu Kanunun 2/A alanları hakkındaki hükümlerinin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Orman ve Su İşleri Bakanlığınca; 2/B alanları ile Hazineye ait tarım arazileri hakkındaki hükümlerinin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava konusu 355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği, yukarıda aktarılan Kanun hükümlerine dayanılarak Mülga Maliye Bakanlığı tarafından hazırlanmış ve 31/05/2013 tarihli, 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliğinin 15. maddesinin 5. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Kadastro gören yerlerden iken tescil harici bırakılan yerler" ibaresinin iptali isteminin incelenmesi:
İptal istemine konu Genel Tebliğ, 31/05/2013 tarih ve 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiş, bakılan dava ise 30/09/2015 tarihinde açılmıştır.
Her ne kadar, davacının 21/06/2015 tarihli başvurusu, davalı Ceyhan Milli Emlak Müdürlüğünün 13/08/2015 tarih ve 2039 sayılı işlemi ile dava konusu Genel Tebliğin 15. maddesinin 5. fıkrasının son cümlesi dayanak gösterilmek suretiyle reddedilmiş ise de; esasen son cümlede yer alan "Kadastro gören yerlerden iken tescil harici bırakılan yerler" kısmı, uygulama işleminde yalnızca hükmün bir bütün olarak tırnak içinde aktarılmasından kaynaklanmış, söz konusu ibare davacıya herhangi bir şekilde uygulanmamıştır. Zira, davacının tarafına satışını talep ettiği taşınmazlar, kadastro sırasında tescil harici bırakılan yerlerden olmayıp davacı ve yakınları tarafından Hazine aleyhine açılan kadastro tespitine itiraz davasının sonucunda Hazine adına tescil edilen yerlerdendir.
Bu itibarla, dava konusu ibareye yönelik olarak davacı hakkında uygulama işlemi tesis edilmiş olduğundan söz etmeye hukuki olanak bulunmamaktadır.
Belirtilen nedenle, "Kadastro gören yerlerden iken tescil harici bırakılan yerler" ibaresinin iptali istemi yönünden, Genel Tebliğin Resmi Gazete'de yayımlandığı tarihten itibaren 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesi uyarınca 60 gün içinde açılmayan davanın belirtilen kısmının esastan incelenmesinin mümkün olmadığı sonucuna varılmıştır.
355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliğinin 15. maddesinin 5. fıkrasının son cümlesinin "Kadastro gören yerlerden iken tescil harici bırakılan yerler" ibaresi haricindeki kısmının iptali isteminin incelenmesi:
355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, bu Genel Tebliğin amacının, 19/4/2012 tarihli ve 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun hükümlerine göre Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi olduğu; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, bu Genel Tebliğ'in, 6292 sayılı Kanun'un 12. maddesi uyarınca Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin işlemleri kapsadığı belirtildikten sonra, "Diğer işlemler" başlıklı 15. maddesinin 5. fıkrasında, "Hazineye ait tarım arazilerinden henüz kadastrosu yapılmayan yerler kadastrosu yapıldıktan, tescil harici olanlar ise tapuda Hazine adına tescil edildikten sonra Kanunun 12 nci maddesi ve bu Genel Tebliğ hükümlerine göre değerlendirilir. Kadastrosu yapılmamış olan yerler; 21/6/1987 tarihli ve 3402 sayılı Kadastro Kanunu ya da bu Kanundan önceki mevzuat gereğince hiç çalışma yapılmamış olan köy ya da mahalle çalışma alanı içindeki yerler ile kadastro çalışmaları halen devam eden, tespit ve tahdit işlemleri tamamlanmadığı için askı ilanları yapılmamış olan yerler olarak kabul edilir. 3402 sayılı Kadastro Kanunu çerçevesinde tespit ve tahdit işlemleri tamamlanarak askı ilanına çıkmış olan yerler, Kanunun başvuru süresi içinde askı ilanına çıkma işleminin yapılmış olması şartıyla, Kanun kapsamında değerlendirilir. Askı ilanı süresinin başvuru süresinden sonra bitmiş olması, Kanunun uygulanmasına engel teşkil etmez, ancak uygulama askı ilanınını kesinleşmesinden sonra yapılır. Kadastro gören yerlerden iken tescil harici bırakılan yerler ile Hazine veya şahıslar tarafından kadastro tespitine yapılan itiraz ve açılan davalar sonucunda Hazine adına tescil edilecek taşınmazlar da Kanunun 12 nci maddesi ile bu Genel Tebliğ kapsamında değerlendirilir." kuralına yer verilmiştir.
Anayasanın 124. maddesinin, dava konusu Genel Tebliğin yayımlandığı tarihteki halinde, başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içine yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak ve yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Bu düzelemeler arasında uyulması gereken "normlar hiyerarşisi" kuramına göre, hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Normlar hiyerarşisine göre kanundan sonra gelen yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenlemelerin, ancak kanunda verilmiş olan hakkın kullanılmasının açıklanması ile ilgili olacağı, bu metinlerde kanun ile verilmiş olan hakkı genişletici veya daraltıcı mahiyette hükümlere yer verilemeyeceği hukukun genel ilkelerindendir.
Yukarıda ilgili hükümleri aktarılan 6292 sayılı Kanun uyarınca, davalı idarenin, anılan Kanun'un, 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (B) bendine veya kesinleşmiş mahkeme kararlarına göre Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan yerler ile Hazineye ait tarım arazileri hakkındaki hükümlerinin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemeye yetkili olduğu hususunda duraksama bulunmamaktadır.
6292 sayılı Kanun'un 12. maddesinin 3. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Hazineye ait tarım arazilerinden kadastrosu yapılmayan yerler kadastrosu yapıldıktan, tescil harici olanlar ise Hazine adına tapuya tescil edildikten sonra bu maddeye göre değerlendirilir." hükmünün, Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte Hazine mülkiyetinde olmayıp kadastro davalarının sonuçlanmasından sonra Hazine adına tescil edilecek olan veya tescil harici olup da bilahare Hazine adına tescil edilen ve ancak bu karar veya işlemler üzerine Hazinenin mülkiyetine geçmek suretiyle Kanunun 12. maddesinin 1. fıkrası kapsamına giren tarım arazilerinin de tarımsal amaçla kullanan kişilere satışına imkan tanınması, böylece söz konusu tarım arazilerinin işlenip üretime katılması amacıyla getirildiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu düzenleme incelendiğinde; söz konusu kuralın da yukarıda belirtilen Kanun hükmünün tamamlayıcısı olmak üzere aynı amaçla getirildiği, daha açık bir ifadeyle, dayanak Kanunda "kadastrosu hiç yapılmamış olan" yerlerin dahi kadastrosunun yapılmasını takiben hak sahiplerine satışına olanak tanındığı gözetildiğinde, dava konusu Genel Tebliğle, kadastrosu yapılmış olmakla birlikte itiraz ve dava süreçleri Kanunun yürürlük tarihi itibarıyla tamamlanmayan ve bu süreçler sonunda Hazine adına tescil edilecek olan tarım arazilerinin de Hazineye tescili üzerine tarımsal amaçla kullanan kişilere satışına imkan tanınmasının evleviyetle (çoğun içinde az da vardır) mümkün olduğu gibi satış sonrası mülkiyet ihtilaflarının ortaya çıkmaması ihtilaf giderilinceye kadar fıkrada öngörülen hak düşürücü süreden ilgililerin etkilenmemeleri amacına da hizmet ettiği anlaşıldığından, bu haliyle düzenlemede dayanağı Kanuna ve kamu yararı amacına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin eksik düzenleme nedeniyle iptali isteminin incelenmesi:
Davacı tarafından, davalı idareden satışını talep ettiği taşımazlarla ilgili olarak Maliye Hazinesi aleyhine açmış olduğu davada, … Kadastro Mahkemesince verilen ve … tarihinde kesinleşen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararla, anılan taşınmazların kendisi ve ailesince çekişmeli de olsa kullanıldığının (zilyedi olduklarının) tespit edilmiş olduğu, satış talebi üzerine davalı … Milli Emlak Müdürlüğünce mahallinde yapılan tespitte ise 6292 sayılı Kanunda öngörülen kullanım şartını yerine getirmediğinden bahisle başvurusunun reddedildiği, buna göre aynı konuda mahkeme ve idare tarafından yapılan tespitlerin çeliştiği ve dava konusu Genel Tebliğde bu gibi durumlarda ne yönde işlem yapılacağına dair herhangi bir düzenleme öngörülmediği, bu nedenle söz konusu eksik düzenlemenin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Anayasanın 138. maddesinin son fıkrasında, "Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez." hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, mahkeme kararlarına aynen uymak zorunda bulunan idarenin yargı kararına aykırı şekilde işlem tesis etmesi söz konusu olamayacağından ve olası bir aykırılık halinde üstünlük tanınacak kararın yargı kararı olacağı Anayasayla hükme bağlandığından, dava konusu Genel Tebliğde yargı kararı ile idari karar arasında aynı konuda ihtilaf olması halinde ne yönde işlem tesis edileceğinin gösterilmemiş olmasının bir eksik düzenleme olarak kabulüne olanak bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu 355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 15. maddesinin 5. fıkrasının son cümlesinde yer alan "Kadastro gören yerlerden iken tescil harici bırakılan yerler" ibaresinin iptali istemi yönünden DAVANIN SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE,
2. Dava konusu Tebliğin 15. maddesinin 5. fıkrasının son cümlesinin "Kadastro gören yerlerden iken tescil harici bırakılan yerler" ibaresi dışındaki diğer kısımları ile Genel Tebliğin tümünün eksik düzenleme nedeniyle iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı'na verilmesine,
5. Fazladan yatırılan …TL harcın istemi halinde, posta gideri avansından artan tutarın ise kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 16/11/2021 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.