Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2016/11982 E. , 2021/5002 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2016/11982
Karar No : 2021/5002
TEMYİZ EDEN (DAVALILAR) : 1- ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı / ...
VEKİLİ : Av. ...
2- ... Belediye Başkanlığı / ...
VEKİLİ : Av. ...
KARŞI TARAF (DAVACI) : ...
VEKİLİ : Av. ...
İSTEMİN ÖZETİ :... İdare Mahkemesince verilen ... tarihli, E:..., K:... sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
SAVUNMANIN ÖZETİ :Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ: Temyize konu mahkeme kararının imar planının iptaline ilişkin kısmının bozulması ve belediye encümeni kararının iptaline ilişkin kısmının değişik gerekçe ile onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, davacıya ait bağımsız bölümün bulunduğu taşınmaza komşu olan İstanbul İli, ... İlçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parsel sayılı taşınmazın oluşturulduğu arazi parçasının “konut alanı” olarak belirlenmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararıyla onaylanan 1/5000 ölçekli Ömerli Havzası Akfırat Kuzeyi Nazım İmar Planı ve Tuzla Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararıyla onaylanan Ömerli Havzası Akfırat Kuzeyi Uygulama İmar Planı ile anılan arazi parçasının belediye adına ihdas edilmesine ilişkin Tuzla Belediye Encümeninin ... tarihli, ... sayılı kararının iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesince; mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi soncunda hazırlanan rapor ile dosyadaki diğer bilgi ve belgelerin birlikte değerlendirilmesinden imar planlarının kendi aralarında uyumlu ve 1/100.000 ölçekli İstanbul Çevre Düzeni Planına uygun oldukları, ana arazi kullanım ve ulaşım kararlarının verildiği nazım imar planı ile uyuşmazlık konusu arazi parçasının “konut alanı” olarak belirlenmesinin uygun olduğu, ancak uygulama imar planı ile söz konusu arazi parçasının “konut alanı” olarak belirlenmesinin çevredeki toplu yapılaşma dokusu ile uyumlu olmadığı, zira uyuşmazlık konusu planlama alanında konut sitelerinin hakim yapılaşma tipi olduğu ve parsel bazlı yapılaşmanın çok nadir görüldüğü, böyle bir alanda uygulama imar planı ile uyuşmazlık konusu arazi parçası özelinde parsel bazlı konut yapılaşması önerilmesinin
bölgenin yapılaşma dokusu ve tipolojisine aykırı olduğu, ayrıca uygulama imar planı ile önceki planlarda “park alanı” olan bir arazi parçasının “konut alanı”na dönüştürülmesinin yapılaşmayı arttırıcı ve donatı alanlarını azaltıcı olduğu, uyuşmazlık konusu arazi parçasının davacı tarafından plan gereği park olarak tahsis edilmek üzere bedelsiz olarak kamuya terk edilmiş bir alan olduğu, imar planları ile ile “park alanı” olan kullanım kararının “konut alanı”na dönüştürüldüğü, söz konusu arazi parçasının “konut alanı”na dönüştürüldükten sonra eski maliki lehine bedelsiz olarak terk edilmesi gerektiği, bunun yerine önce belediye adına arsa olarak ihdas edildiği ve bilahare eski malikin muvafakati alınmaksızın üçüncü şahsa satıldığı, dava konusu belediye encümeni kararının 3194 sayılı İmar Kanunu 17. maddesine ve hakkaniyete uygun olmadığı anlaşıldığından nazım imar planı yönünden davanın reddine, uygulama imar planı ve ihdasa ilişkin belediye encümeni kararının iptaline karar verilmiş, bu kararın iptale ilişkin kısmı Tuzla Belediye Başkanlığı vekili tarafından ve yargılama giderlerine ilişkin kısmı ise İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığının vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Uygulama imar planı yönünden yapılan inceleme:
3194 sayılı İmar Kanununun dava konusu imar planlarının onaylandığı tarihte yürürlükte olan şekliyle 5. maddesinde, "Nazım İmar Planı; varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plandır.
Uygulama İmar Planı; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plandır." tanımlarına yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerindeki tanımlardan anlaşılacağı üzere "planların kademeli birlikteliği" olarak da adlandırılan planlama hiyerarşisi gereği alt ölçekli planların üst ölçekli planlarda belirlenen planlama ana ilkelerine, stratejilerine ve kararlarına uyumlu olması zorunludur. Dolayısıyla uygulama imar planının da üst ölçekli nazım imar planına uygun olması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden; uyuşmazlık konusu arazi parçasının gerek 1/1000 ölçekli uygulama imar planında gerekse de 1/5000 ölçekli nazım imar planında "konut alanı" olarak belirlendiği, anılan planların iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı, mahkemece nazım imar planı yönünden davanın reddine ve uygulama imar planının ise iptaline karar verildiği, bu kararın nazım imar planı yönünden davanın reddine ilişkin kısmının davacı tarafından temyiz edilmediği ve bu nedenle kesinleştiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, üst ölçekli nazım imar planına uygun olan dava konusu uygulama imar planı yönünden de davanın reddine karar verilmesi gerektiğinden temyize konu mahkeme kararının uygulama imar planının iptaline ilişkin kısmında isabet bulunmamaktadır.
İhdasa ilişkin belediye encümeni kararı yönünden yapılan inceleme:
3194 sayılı İmar Kanununun dava konusu belediye encümeni kararının alındığı tarihte yürürlükte olan şekliyle "Arazi ve arsa düzenlemesi" başlıklı 18. maddesinde, "İmar hududu içinde bulunan binalı veya binasız arsa ve arazileri malikleri veya diğer hak sahiplerinin muvafakatı aranmaksızın, birbirleri ile, yol fazlaları ile, kamu kurumlarına veya belediyelere ait bulunan yerlerle birleştirmeye, bunları yeniden imar planına uygun ada veya parsellere ayırmaya, müstakil, hisseli veya kat mülkiyeti esaslarına göre hak sahiplerine dağıtmaya ve re'sen tescil işlemlerini yaptırmaya belediyeler yetkilidir. Sözü edilen yerler belediye ve mücavir alan dışında ise yukarıda belirtilen yetkiler valilikçe kullanılır.
Belediyeler veya valiliklerce düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların dağıtımı sırasında bunların yüzölçümlerinden yeteri kadar saha, düzenleme dolayısıyla meydana gelen değer artışları karşılığında "düzenleme ortaklık payı" olarak düşülebilir. Ancak, bu maddeye göre alınacak düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tabi tutulan arazi ve arsaların düzenlemeden önceki yüzölçümlerinin yüzde kırkını geçemez.
Düzenleme ortaklık payları, düzenlemeye tâbi tutulan yerlerin ihtiyacı olan Milli Eğitim Bakanlığına bağlı ilk ve ortaöğretim kurumları, yol, meydan, park, otopark, çocuk bahçesi, yeşil saha, ibadet yeri ve karakol gibi umumî hizmetlerden ve bu hizmetlerle ilgili tesislerden başka maksatlarla kullanılamaz." hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Kanunun "Kamulaştırmadan arta kalan kısımlar" başlıklı 17. maddesinde, "Belediye veya valilik, kendi malı olan veya imar planlarının tatbiki sonucu kamulaştırmadan artan parçalarla, istikameti değiştirilen veya kapanan yol ve meydanlarda hasıl olan sahalardan müstakil inşaata elverişli olmayan parçaları, bitişiğindeki arsa veya bina sahibine bedel takdiri suretiyle satmak, gayrimenkul sahiplerinin yola giden yerlerden dolayı tahakkuk eden istihkaklarını bedel takdiri suretiyle değiştirmek ve komşu gayrimenkul sahibi takdir edilen bedelle satın almaktan imtina ederse, şüyulandırıp satmak suretiyle imar planına uygunluğunu temin eder.
Bunlardan müstakil inşaata elverişli olanları, kamu yararı için, belediye veya valilikçe yeri alınan şahısların muvafakatları halinde istihkaklarına karşılık olarak bedel takdiri ve icabında denklik temini suretiyle değiştirmeye belediye ve valilik yetkilidir.
Ayrıca belediye veya valilikler ile şüyulu olan müstakil inşaat yapmaya müsait bulunan imar parsellerinde, belediye veya valilikler, hisselerini parselin diğer hissedarlarına bedel takdiri suretiyle satmaya, ilgililer satın almaktan imtina ederse, şüyuun izalesi suretiyle sattırmaya yetkilidir.
Bu maddeye göre bedel takdirleri ve bu bedellere itiraz şekilleri 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre yapılır. "hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen Kanun hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, bir alanda imar planlarına uygunluğu temin etmek için öncelikle parselasyon işleminin yapılması gerektiği, 17. madde ile belediye ve valiliklere kapanan yol veya meydanlardan hasıl olan sahalar için verilen satış ve trampa yetkisinin de imar planlarına uygunluğu temin etmek amacıyla parselasyon işlemini tamamlayıcı bir yetki olarak verildiği, parselasyon işlemi yapılmadan 17. madde uyarınca satışa ya da trampaya konu olacak bu sahaların bitişiğinde yer alacak arsa veya binanın belli olmayacağı, bu nedenle bir imar adasında parselasyon işlemi yapılmadan 17. madde uyarınca söz konusu sahaların satışı ya da trampası yolunda işlem tesis edilmesinin mümkün olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Ancak, parselasyon işlemi yapılmasına ihtiyaç bulunmayan ya da parselasyon işlemi yapılmasının teknik olarak mümkün olmadığı hallerde, parselasyon işlemi yapılmadan da 17. madde uyarınca işlem tesis edilmesi mümkündür.
Öte yandan, kapanan yol ve meydanlardan hasıl olan sahaların 17. madde uyarınca satışa ya da trampaya konu edilebilmeleri için öncelikle belediye veya valilik adına ihdas edilmeleri gerektiği açıktır.
İdari işlemlerin hukuka uygunluk denetimi bu işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden hukuka uygun olup olmadıkları incelenmek suretiyle yapılır. İdari işlemlerin maksat unsuru kamu yararı olup bu maksat dışında herhangi bir maksatla idari işlem tesis edilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır. Bu itibarla, kamu yararına yabancı amaçlar ile tesis edilen idari işlemlerin maksat unsuru yönünden hukuka aykırı olmaları nedeniyle iptal davasına konu edilmeleri halinde iptal edilecekleri açıktır.
Dosyanın incelenmesinden; uyuşmazlık konusu arazi parçasının o tarihte davacıya ait olan ... parsel sayılı taşınmazın ifrazı sonucunda oluşturulduğu, anılan taşınmazın uyuşmazlık konusu arazi parçasına karşılık gelen kısmının önceki imar planlarında “park alanı”nda kaldığı, bu planlara dayanılarak tesis edilen Mülga Orhanlı Belediye Encümeninin ... tarihli, ... sayılı kararına istinaden davacı tarafından ... parsel sayılı taşınmazın 3.197,08 m2’lik kısmının bedelsiz olarak parka terk edildiği, mevcut imar planlarının mahkeme kararlarıyla iptal edilmesi üzerine dava konusu imar planları ile uyuşmazlık konusu arazi parçasının “konut alanı”na alındığı, dava konusu belediye encümeni kararı ile de bu imar planlarına istinaden bahsi geçen arazi parçasının belediye adına ihdas edilerek ... ada, ... sayılı parsel olarak tapuya tescil edildiği ve bakılan davanın devamı sırasında söz konusu parselin belediyece özel bir şahsa satıldığı anlaşılmıştır.
Önceki imar planında park alanında kaldığından maliki tarafından bedelsiz olarak kamu lehine terk edilen uyuşmazlık konusu arazi parçasının dava konusu imar planları ile konut alanına alınması üzerine belediye adına ihdas edilmesine hukuken bir engel bulunmamakta ise de; bütün idari işlemler gibi bu ihdas işleminin de kamu yararı amacıyla gerçekleştirilmesi gerekmektedir. İmar planı kararıyla park alanından çıkartılan uyuşmazlık konusu arazi parçasının belediye adına ihdas edildikten sonra, imar planı kararları uyarınca yapılacak parselasyon işlemi sırasında düzenleme ortaklık payının düşürülmesi amacıyla kamu alanlarına tahsis edilmesi gerekmektedir. Parselasyon işlemi yapıldıktan sonra, park alanından ihdasen oluşturulan parselden arta kalan bir kısım olursa bu kısmın üzerinde belediyece satış v.b. tasarrufların yapılacileceği açıktır. Ancak, henüz parselasyon işlemi yapılmamış bir alanda park alanından ihdasen belediye adına oluşturulan parselin belediyece satılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır. Ayrıca, dava konusu imar planları yapıldıktan sonra, bu planlara uygunluğu temin etmek amacıyla, uyuşmazlık konusu alanda parselasyon işlemi yapılmasına gerek bulunmadığı ya da parselasyon işlemi yapılmasına teknik olarak mümkün olmadığı takdirde, parselasyon işlemi yapılmaksızın da ihdasen oluşturulan bu parselin satılması mümkün ise de; dosyada uyuşmazlık konusu alanda bu hallerin bulunduğuna dair bir bilgi, belge ya da iddiaya rastlanmamıştır.
Bakılan davada, her ne kadar uyuşmazlık konusu arazi parçasının belediye adına ihdas edilmesine ilişkin belediye encümeni kararının yanında ihdas yoluyla oluşturulan parselin belediyece üçüncü bir şahsa satılmasına ilişkin belediye encümeni kararı dava konusu edilmemişse de; uyuşmazlık konusu arazi parçasından oluşturulan parselin belediyece satılması, ihdas işleminin bu alanın satılması amacıyla yani kamu yararı amacı dışında tesis edildiğini göstermektedir.
Bu itibarla, uyuşmazlık konusu arazi parçasının belediye adına ihdasına ilişkin belediye encümeni kararının maksat unsuru yönünden hukuka aykırı olması nedeniyle mahkeme kararının bu işlemin iptaline ilişkin kısmında sonucu itibariyle isabetsizlik görülmemiştir.
Öte yandan, Dairemiz kararı üzerine yeniden karar verilirken uyuşmazlık konusu arazi parçasının belediye adına ihdasına ilişkin belediye encümeni kararının tesisinde herhangi bir katkısı bulunmayan davalı İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığının yargılama giderlerinden sorumlu tutulmaması gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, ... İdare Mahkemesince verilen ... tarihli, E:..., K:... sayılı kararın uygulama imar planının iptaline ilişkin kısmının oybirliği ile BOZULMASINA, kararın ihdasa dair belediye encümeni kararına ilişkin kısmının yukarıda yer verilen gerekçe ile oyçokluğu ile ONANMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere 05/04/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY(X):Önceki imar planlarında park alanında kaldığından maliki tarafından bedelsiz olarak ter edilen uyuşmazlık konusu arazi parçasının dava konusu imar planları ile konut alanına alınması üzerine belediye adına ihdas edilmesine ilişkin belediye encümeni kararında hukuka aykırılık bulunmadığından mahkeme kararının bu işlemin iptaline ilişkin kısmının bozulması gerektiği oyuyla aksi yöndeki Dairemiz kararına katılmıyorum.