Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2016/13780 E. , 2021/4716 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2016/13780
Karar No : 2021/4716
DAVACI : ... Barosu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Başkanlığı (... )
VEKİLİ : ...
DAVANIN KONUSU :
Sigorta Tahkim Komisyonu Nezdinde Bilirkişilik Yapacaklara İlişkin Usul ve Esasların, 4. maddesinin 3. fıkrası ile 5. maddesinin 1. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı Baro tarafından, Sigorta Tahkim Komisyonu Nezdinde Bilirkişilik Yapacaklara İlişkin Usul ve Esasların 5. maddesinde bilirkişi atanacak kişilerin uzmanlık alanları belirlendikten sonra bu alanlarda yalnız aktüer, yardımcı aktüer, sigorta eksperi, meslek odasına kayıtlı mühendis, Devlete ait kurumlarda veya Üniversite hastanelerinde görev yapan doktorların bilirkişi olarak görevlendirileceği yolunda getirilen düzenlemenin Sigortacılık Kanununa ve Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu'na aykırı olduğu, aktüer ve sigorta eksperlerinin ödemelerini uygulamada sigorta şirketlerinden aldıkları, bu nedenle hazırlayacakları bilirkişi raporlarında tarafsızlıklarının tartışmalı olacağı; dava konusu düzenlemenin 4. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “Hukuk öğrenimi görmüş kişiler, hukuk alanı dışında ayrı bir uzmanlığa sahip olduğunu ve birinci fıkradaki şartları taşıdığını belgelendirmediği takdirde, bilirkişilik listesine kaydedilemez." şeklindeki düzenlemenin hukukçuların ve avukatların bilirkişilik yapmalarını engellemeye yönelik olması nedeniyle hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından, 6754 sayılı Bilirkişilik Kanunu'nun 10. maddesinin dördüncü fıkrasında “Hukuk öğrenimi görmüş kişiler, hukuk alanı dışında ayrı bir uzmanlığa sahip olduğunu ve birinci fıkradaki şartları taşıdığını belgelendirmediği takdirde, bilirkişilik siciline ve listesine kaydedilemez.” hükmünün yer aldığını, dava konusu düzenlemelerin 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulan "Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik"in 16. maddesinin 12. fıkrasına uygun şekilde tesis edildiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın konusu düzenlemelerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, Sigorta Tahkim Komisyonu Nezdinde Bilirkişilik Yapacaklara İlişkin Usul Ve Esasların 4'üncü maddesinin 3'üncü fıkrası ile 5'inci maddesinin 1'inci fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasasının 124'üncü maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." hükmü bulunmaktadır.
Uyuşmazlığın çözümü bakımından, Yönetmelikle yapılan düzenlemenin üst normlara ve hukuka uygun olup olmadığının irdelenmesi gerekmektedir. Buna göre; Ülkemiz sigortacılığının geliştirilmesini sağlamak, sigorta sözleşmesinde yer alan kişilerin hak ve menfaatlerini korumak ve sigortacılık sektörünün güvenli ve istikrarlı bir ortamda etkin bir şekilde çalışmasını temin etmek üzere bu Kanuna tâbi kişi ve kuruluşların, faaliyete başlama, teşkilât, yönetim, çalışma esas ve usûlleri ile faaliyetlerinin sona ermesi ve denetlenmesine ilişkin hususlar ve sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümlenmesine yönelik olarak sigorta tahkim sistemi ile ilgili usûl ve esasları düzenlemek amacıyla yürürlüğe giren 5684 sayılı Sigortacılık Kanununun 30'uncu maddesinde; "Sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Birlik nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulur." hükmüne yer verilmiş; aynı maddenin 7'nci fıkrasında, uyuşmazlıkların, hayat ve hayat dışı sigorta gruplarının sadece birinde görev yapacak olan sigorta hakemleri ve raportörler aracılığıyla çözüleceği; 19'uncu fıkrasında da; sigorta hakemleri ve raportörlerin tarafsız olmak zorunda oldukları, sigorta şirketlerinin, reasürans şirketlerinin, sigortacılık yapan diğer kuruluşların, sigorta eksperlerinin, sigorta acentelerinin ve brokerlerin ortakları, yönetim ve denetiminde bulunan kişiler ve bunlar adına imza atmaya yetkili olanlar ile tüm bu kuruluşlarda meslekî faaliyette bulunanlar ve sigorta eksperleri, sigorta acenteleri ve brokerlerin sigorta hakemliği yapamayacakları, bu sınırlandırmaların söz konusu kimselerin eş ve çocukları için de geçerli olduğu, Hukuk Usûlü Muhakemeleri Kanununun 28'inci (HMK 34. madde) maddesinin sigorta hakemleri hakkında da uygulanacağı, 23'üncü fıkrasında ise; bu Kanunda hüküm bulunmayan hallerde Hukuk Usûlü Muhakemeleri Kanunu hükümlerinin, sigortacılıktaki tahkim hakkında da kıyasen uygulanacağı, hükme bağlanmıştır.
Öte yandan, 19.1.2016 tarih ve 29598 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 6'ncı maddesiyle, 17.8.2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16'ncı maddesine eklenen 12'nci fıkrasında "Hakem, çözümü hukuk dışında özel veya teknik bilgiyi gerektiren hallerde, taraflardan birinin talebi üzerine yahut kendiliğinden, bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar verir. Hakemler hakkındaki yasaklılık ve ret sebepleriyle ilgili kurallar, bilirkişiler bakımından da uygulanır. Bu kapsamda, hakem ve bilirkişi ile taraf ve bilirkişi arasındaki ilişki bakımından 17 nci ve 18 inci maddeler kıyasen uygulanır. Komisyon Müdürü Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Bilirkişiler bu listelerden seçilir. Bilirkişiye, sarf etmiş olduğu emek ve mesaiyle orantılı bir ücret ile varsa diğer giderleri ödenir. Bu konuda, Adalet Bakanlığınca çıkarılan ve her yıl güncellenen tarifenin asliye ticaret mahkemelerinde görülecek işler için uygulanacak kısmı esas alınır. Komisyon Müdürü, Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde söz konusu tarifenin uygulanmasına ilişkin işlemleri yürütür." hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen yasal düzenlemelere göre, 5684 sayılı Kanunun 30'uncu maddesinin 23'üncü fıkrası uyarınca, 5684 sayılı Kanunda hüküm bulunmayan durumlarda HMK'nın hükümlerinin kıyasen uygulanacağı noktasında Hazine Müsteşarlığının yetkisi olduğu konusunda duraksama bulunmamaktadır.
Davacı Baro Başkanlığı tarafından, Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16'ncı maddesinin 12'nci fıkrasına istinaden hazırlanan ve "www. ... " sitesi üzerinden yayınlanan Sigorta Tahkim Komisyonu Nezdinde Bilirkişilik Yapacaklara İlişkin Usul ve Esasların 4'üncü maddesinin 3'üncü fıkrası ile 5'inci maddesinin 1'inci fıkrasının iptali istemiyle dava açılmış olup; iptali istenilen düzenlemelerde, hukuk öğrenimi görmüş kişilerin hukuk alanı dışında ayrı bir uzmanlığa sahip olması ve sürekli sakatlık/destekten yoksun kalma tazminatları, değer kaybı, yangın ve doğal afetler ile mühendislik sigortaları, sağlık ve devlet destekli tarım sigortaları alanlarında bilirkişi olarak atanacak kişilerin, fıkrada sayma yoluyla belirtilen kişiler arasından seçilmesi gerektiğine yer verilmiştir.
Bilindiği üzere, bilirkişilik, olayın teknik özelliğinin ve gerçek durumunun tespitinin, hakemin mesleki bilgisini aşan, özel ve teknik bilgi ve uzmanlık gerektiren bir uğraş olması ve bu nedenle, uyuşmazlığın çözümü için bu konuda anılan nitelikte bilgi ve uzmanlığa sahip bilirkişiye başvurulmasının zorunlu bulunması halinde başvurulan bir kurumdur.
Haliyle riski ölçme ve yönetmede uzman olmak üzere, ilgili matematik, emeklilik matematiği, finans matematiği, aktüeryal yazılımlar, kara araçları, sağlık, tarım, yangın, doğal afetler konusunda eğitimler alan kişilerin, insanların ve kurumların karşılaştığı risk konularında bilirkişi olarak atanmalarında, yukarıda bahsedilen mevzuata, kamu hizmeti ve kamu yararı ilkelerine aykırılık görülmemiştir.
Kaldı ki, dava konusu düzenlemeye dayanak alınan Yönetmeliğin 16'ncı maddesinin 12'nci fıkrasında yer alan "Komisyon müdürü Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Bilirkişiler bu listelerden seçilir" ibaresinin iptali istemiyle açılan davada Danıştay 10. Dairesinin 2016/735 esasına kayıtlı dosyada görüşülen yürütmenin durdurulması istemi 17.5.2016 tarihinde reddedilmiştir.
Dava dilekçesinde ileri sürülen diğer iddialarda da, üst normlara ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, davanın reddi yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince,18/10/2019 tarihli ve 30922 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 47 sayılı Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin geçici 2. maddesi gereğince Hazine ve Maliye Bakanlığı yerine Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, Sigorta Tahkim Komisyonu Nezdinde Bilirkişilik Yapacaklara İlişkin Usul ve Esasların, 4. maddesinin 3. fıkrası ile 5. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
5684 sayılı Sigortacılık Kanunu'nun "Sigortacılıkta tahkim" başlıklı 30. maddesinde; sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden veya güvence hesabından faydalanacak kişiler ile güvence hesabı arasında doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Türkiye Sigorta, Reasürans ve Emeklilik Şirketleri Birliği nezdinde Sigorta Tahkim Komisyonu oluşturulacağı, Komisyona bağlı çalışmak üzere bir müdür ve iki müdür yardımcısı, raportörler ile yeterli sayıda personel görevlendirileceği, Komisyonun yapısı ve görevleri ile Komisyon müdürü ve Komisyon müdür yardımcılarının nitelikleri, çalışma usûl ve esasları, raportörlerin, sigorta hakemlerinin çalışma usûl ve esasları, kararların ne şekilde düzenleneceği, Komisyona başvuru esasları, sigorta hakemleri listesi tutulmasına ve bütçeye ilişkin esaslar ile katılım ücreti gibi hususların yönetmelikle belirleneceği, Kanunda hüküm bulunmayan hallerde Hukuk Usûlü Muhakemeleri Kanununun hükümlerinin, sigortacılıktaki tahkim hakkında da kıyasen uygulanacağı hükümleri yer almıştır.
3011 sayılı "Resmi Gazete'de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun"la, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen ve kamuyu ilgilendiren yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı öngörülmüştür.
Nitekim, 5684 sayılı Kanun'un 30. maddesine dayanılarak, sigorta ettiren veya sigorta sözleşmesinden menfaat sağlayan kişiler ile riski üstlenen taraf arasında sigorta sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların çözümü amacıyla Kanunda öngörülen tahkim sistemine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan "Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmelik", 17/08/2007 tarih ve 26616 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Dava Konusu Düzenlemelerin İncelenmesi:
Davalı idare tarafından, Sigortacılıkta Tahkime İlişkin Yönetmeliğin 16. maddesinin 12. fıkrasına dayanılarak, Sigorta Tahkim Komisyonu bünyesinde görev yapacak olan bilirkişilerde aranacak niteliklerin ve bilirkişi listesi tutulmasına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla "Sigorta Tahkim Komisyonu Nezdinde Bilirkişilik Yapacaklara İlişkin Usul ve Esaslar" hazırlanmış, anılan düzenlemenin "Bilirkişiliğe Kabul Şartları" başlıklı 4. maddesinin 3. fıkrasında; "Hukuk öğrenimi görmüş kişiler, hukuk alanı dışında ayrı bir uzmanlığa sahip olduğunu ve birinci fıkradaki şartları taşıdığını belgelendirmediği takdirde, bilirkişilik listesine kaydedilmez."; "Uzmanlık Alanları" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Aşağıdaki konularda bilirkişi atanacak kişilerin;
a) Sürekli sakatlık/destekten yoksun kalma tazminatları: Aktüer veya yardımcı aktüer ile üniversitelerin ilgili bölümlerinde aktüerya konusunda görev yapan öğretim elemanı,
b) Değer kaybı: Kara araçları branşında ruhsat sahibi sigorta eksperi,
c) Yangın ve doğal afetler ile mühendislik sigortaları: İlgili branşta ruhsat sahibi sigorta eksperi, meslek odasına kayıtlı mühendis veya üniversitelerin ilgili bölümlerinde görev yapan öğretim üyeleri,
d) Sağlık/hastalık: Devlete ait kurumlarda veya üniversite hastanelerinde görev yapan doktor,
e) Devlet destekli tarım sigortaları: İlgili alanda ruhsat sahibi Tarım Sigortaları Havuzu eksperi,
olması gerekir." kuralına yer verilmiştir.
Amaç, kapsam ve düzenleme alanına yukarıda yer verilen dava konusu usul ve esasların hukuka uygun olup olmadığının, öncelikle idarenin düzenleme yetkisi çerçevesinde değerlendirilmesi gerekmektedir.
Anayasa'nın 124. maddesinin dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan halinde yer alan "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler. Hangi yönetmeliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacağı kanunda belirtilir." hükmü, idarenin özerk ve türev düzenleme yetkisinin Anayasal dayanağını oluşturmaktadır.
İdarenin düzenleme yetkisinin ikincil, türev nitelikte olduğu hususunda bir duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'ya ve normlar hiyerarşisine göre, idarenin, düzenleme yetkisini yasalar çerçevesinde ve yasalara uygun olarak kullanması gereklidir. Yasanın öngördüğü düzenleme yetkisinin yine yasada belirtildiği gibi kullanılması, yasa hükmü bir konunun yönetmelikle düzenlenmesini öngörüyorsa düzenlemenin yönetmelikle yapılması zorunludur.
Bu açıklamalar ışığında uyuşmazlığa bakıldığında, anılan Yönetmelik'in "Sigorta Tahkim Sistemine başvuru ve hakem ataması" başlıklı 16. maddesine, 19/01/2016 tarih ve 29598 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile eklenen 12. fıkrasında; "Hakem, çözümü hukuk dışında özel veya teknik bilgiyi gerektiren hallerde, taraflardan birinin talebi üzerine yahut kendiliğinden, bilirkişinin oy ve görüşünün alınmasına karar verir. Hakemler hakkındaki yasaklılık ve ret sebepleriyle ilgili kurallar, bilirkişiler bakımından da uygulanır. Bu kapsamda, hakem ve bilirkişi ile taraf ve bilirkişi arasındaki ilişki bakımından 17 nci ve 18 inci maddeler kıyasen uygulanır. Komisyon Müdürü Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde her yıl hakemlerin başvuracakları bilirkişi listesini düzenler. Bilirkişiler bu listelerden seçilir. Bilirkişiye, sarf etmiş olduğu emek ve mesaiyle orantılı bir ücret ile varsa diğer giderleri ödenir. Bu konuda, Adalet Bakanlığınca çıkarılan ve her yıl güncellenen tarifenin asliye ticaret mahkemelerinde görülecek işler için uygulanacak kısmı esas alınır. Komisyon Müdürü, Müsteşarlığın belirleyeceği esaslar çerçevesinde söz konusu tarifenin uygulanmasına ilişkin işlemleri yürütür." düzenlemesine yer verilmekle yetinildiği, Sigorta Tahkim Komisyonu bünyesinde görev yapacak olan bilirkişilerde aranacak niteliklerin Yönetmelikle düzenlenmeyerek, bu konunun davaya konu edilen usul ve esaslarla düzenlenmesi yoluna gidildiği görülmektedir.
Bu durumda; dava konusu düzenlemenin amacı, kapsamı ve düzenleme alanı göz önünde bulundurulduğunda, davalı idarenin sigorta tahkim komisyonunda görev alacak bilirkişilerde aranacak niteliklerin Resmi Gazete'de yayımlanacak bir Yönetmelikle düzenlemesi gerekirken, anılan hususların "Usul ve Esaslar" şeklinde düzenlenmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim söz konusu hususlar, davalı idarece hazırlanan 18/04/2019 tarih ve 30749 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Sigorta Tahkim Komisyonu Bilirkişilik Yönetmeliği ile yeniden düzenlenmiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Sigorta Tahkim Komisyonu Nezdinde Bilirkişilik Yapacaklara İlişkin Usul ve Esasların, 4. maddesinin 3. fıkrası ile 5. maddesinin 1. fıkrasının İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30(otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 13/10/2021 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.