Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2016/15186 E. , 2021/4981 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/15186
Karar No : 2021/4981
DAVACI : … Odası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : …
DAVANIN KONUSU :
1- Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın TMMOB'ye bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki … tarih ve … sayılı Bakanlık Oluru işleminin (davacı Oda yönünden);
2- Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakanlık Müfettişliğinin … tarih ve … sayılı 2014, 2015 ve 2016 yıllarına ait idari ve mali işlemlere ilişkin belgelerin denetime hazır hale getirilmesi ve çalışma odası hazırlanmasının istenilmesine ilişkin işlemin,
3- Bu işlemlerin dayanağı olan 24.12.2014 tarihli ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in iptali istemidir.
DAVACININ İDDİALARI :
6235 sayılı Yasanın Ek-3. maddesinde, sadece Odalar üzerinde idari ve mali denetim yapmaya yetkili Bakanlığın, Bakanlar Kurulu Kararnamesiyle belirleneceği hükmüne yer verilmesine karşılık, Anayasanın 135. maddesinde öngörülen denetimin kurallarına ilişkin bir düzenleme yapılmadığı, Anayasa'nın 127. maddesinden farklı olarak 135. maddesinde Devletin Meslek Kuruluşları üzerindeki vesayet yetkisinin "idari ve mali denetim" ile sınırlı olduğu ve bu kuralların Kanun ile düzenlenmesi gerektiği öngörüldüğü halde, özerklik ve yetkilerini Anayasa'dan alan Meslek Kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetim yapma yetkisinin kapsam, sınır, usul ve esaslarının da yasayla belirlenmesi gerekirken davaya konu Tebliğ ile düzenlenerek fonksiyon gaspına neden olunduğu, bu nedenle dava konusu Tebliğin yok hükmünde olup uygulanma olanağının bulunmadığı; Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların ancak kanunla düzenlenebildiği, istisnai bir denetim olduğu, bu denetimin yasalarda öngörülen konularda ve usullerle yapılması gerektiği, denetleyen ile denetlenen arasında ast-üst ilişkisi bulunmadığı, her iki kurumun da kendi alanlarında karar alabilme ve uygulayabilme yeteneği bulunduğu halde, dava konusu Tebliğ ile davalı İdarenin teşkilat yapısı içerisinde oluşturulan bir Genel Müdürlüğün denetim makamı; Bakanlık müfettişleri ve Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü görevlilerinin soruşturma ve denetim görevlisi olarak belirlendiği; şikayet ve ihbar üzerine, idari ve mali özerkliğe sahip, kural koyabilen, uygulayabilen, denetleyen ve yaptırım uygulayabilen Meslek Kuruluşlarının Anayasal ve yasal güvence ile yetkilerinin Tebliğ hükümleriyle yok sayılarak ucu açık şikayet ve ihbarlarla idarenin hiyerarşik yapısı içinde astı konumuna düşürüldüğü; Anayasa Mahkemesinin E.2015/106 K.2016/128 sayılı kararında, idarenin meslek kuruluşlarının özerkliğini ortadan kaldıracak karar ve uygulamalarının Anayasaya aykırılık oluşturacağına hükmedildiği, Tebliğin 6. maddesinde, şikayet ve ihbar üzerine hazırlanan inceleme raporunun denetim gerektirmesi durumunda Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına iletileceği hükmüne yer verildiği, ancak şikayet ve ihbar üzerine yapılacak incelemeye dair hukukun gerektirdiği objektif hiçbir kriter belirlenmediği, denetime karar verildiğinde Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının meslek odasından isteyebileceği belgeler hususunda açıklık bulunmadığı, denetimin tamamen idarenin takdirine bırakıldığı belirtilmektedir.
Dava konusu işlemle davacıdan istenen Oda Genel Kurulu, Yönetim Kurulu, Onur Kurulu kararları, Odanın Anayasa ile meslek kuruluşlarına verilen görevlerini yerine getirebilmesi için kendi tüzel kişiliği çerçevesinde aldığı idari kararlar olduğu, idari kararların denetiminin ise yargı mercileri tarafından yapılabileceği, dava konusu işlemle bu kararların denetiminin davalı idarece yapılmak istenmesinin Odanın görev alanına ve özerkliğine zarar verdiği gibi idari yargı mercilerinin hukuka uygunluk denetiminin gaspı anlamına da geldiği iddia edilmektedir.
Dava konusu Tebliğin 6. maddesinde şikayet üzerine yapılacak denetimin şekli ile usul ve esaslarına yer verildiği, bu maddeye göre, öncelikle şikayet konusunda Genel Müdürlükçe araştırma yapılması, şikayet ve ihbar sahibinin ifadesinin alınması, Oda nezdinde şikayet konusu ile ilgili bilgi alınması, en az birisi teknik personel olmak üzere en az 3 personel tarafından hazırlanan ve en az il müdür yardımcısı seviyesinde onaylanmış olan inceleme raporunun düzenlenmesinin gerektiği, oysa somut olayda, bu aşamaların hiçbiri gerçekleştirilmediği, davacı Odanın denetime konu şikayeti dahi bilmediği, şikayet denetiminin, ilgili kamu tüzel kişisinin tüm işlemlerini kapsayamayacağı, kamu tüzel kişisinin şikayete konu işlemlerinin açıkça gösterilmesi gerektiği, istisnai bir yetki olan bu denetimin yasaya dayanmak zorunda olduğu, Bakanlık Makamının … tarihli … sayılı Olur'una ilişkin yazıda, denetimin 2014-2015 yılları ile sınırlandırılmış olmasına karşın; Müfettişliğin … tarihli ve … sayılı yazısında, yetki ve görev sınırlarının aşılarak 2016 yılının da dahil edildiği, öte yandan denetimin kapsamı, “mali denetim ve Kanunlara ve Yönetmeliklere aykırı işlemler” ile sınırlandırılmış iken; Müfettişliğin yazılarında 2014-2016 yıllarına ait Genel Kurul, Denetleme Kurulu, Onur Kurulu, Yönetim Kurulu, bilanço, mizan vs. belgeler istenerek yetki ve görev sınırları aşıldığı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
644 sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 12. maddesi uyarınca, "Bakanlığın görev alanına giren konularla ilgili olarak mimarlık ve mühendislik meslek kuruluşlarına ilişkin mevzuatı hazırlamak ve bunları denetlemek" görevinin Bakanlığa verildiği, meslek kuruluşlarının idari teşkilat şeması içinde hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu olduğu, bu kuruluşlara tam anlamıyla bir bağımsızlık tanınmadığı, meslek kuruluşlarının, belli ölçüde özerk olmakla birlikte, Anayasa'nın 135. maddesi ile kuruluş kanunları çerçevesinde faaliyet göstermek durumunda olduğu, idare hukukunun temel ilkelerinden olan "idarenin bütünlüğü"nden söz edebilmek için merkezi idarenin idari vesayet yetkisi ile denetimde bulunabilmesi gerektiği, üniter devlet sisteminde idari vesayetin zaruri olduğu, 6235 sayılı Kanun'un Ek.1 ve Ek3. maddeleri ile 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına dayanılarak hazırlanan tebliğ hükümlerinde hukuka aykırılık bulunmadığı, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinin 19.04.1983 tarihli ve 66 sayılı KHK’nın 12. maddesi ile eklendiği, bu hüküm gereği 1983 tarihinden bu yana Bakanlığın TMMOB üzerinde idari ve mali denetim yetkisinin zaten bulunduğu, hangi Bakanlığın hangi oda üzerinde denetim yetkisine sahip olduğunun tespitinde ise yetkinin Bakanlar Kuruluna verildiği, söz konusu Bakanlar Kurulu kararının yürürlüğe girmesi üzerine, meslek odalarının üyeleri hakkında yapmış olduğu çeşitli uygulamalarla ilgili olarak Bakanlıklarına yoğun şikayetlerin geldiği, şikayet edilen uygulamaların tespiti ile ortadan kaldırılması için idari ve mali denetimde takip edilecek süreçlerin belirlenmesi amacıyla dava konusu Tebliğin yürürlüğe konulduğu, uygulamada birliktelik sağlanmasının amaçlandığı, öte yandan diğer meslek odaları üzerinde de birçok bakanlık, denetleme kurulu, müsteşarlık seviyelerinde denetim gerçekleştirildiği, örneğin Türkiye Barolar Birliği üzerinde Adalet Bakanlığının, oda ve borsalar üzerinde Ticaret Bakanlığının; Türk Eczacıları Birliği üzerinde Sağlık Bakanlığının denetim yetkisinin bulunduğu, dava konusu Tebliğin 5. ve 6. maddelerinde yer alan hükümlerin, idari ve mali denetim yapılmasına yönelik olduğu, bu düzenlemelerin 6235 sayılı Kanun'un Ek-3. maddesinde yer alan hüküm gereği getirildiği, öte yandan, yurt dışı toplantılarla ilgili Bakanlıklarından izin alınmasını öngören yasa kuralı (Ek-1.madde) iptal edildiğinden, Bakanlıklarının 10.10.2016 tarihli yazıları ile yurtdışı toplantılarla ilgili bundan böyle izin alınmayacağının ilgililere bildirildiği, dava konusu işlemlerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Anayasa'nın 135/5. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların kanunla düzenleneceği açıkça kurala bağlanmış olup, Devletin bu meslek kuruluşları üzerinde gerçekleştireceği denetimin bir tür idari vesayet olduğu kabul edilmektedir. Hiyerarşi ve idari vesayet denetimi, idarenin bütünlüğü ilkesini sağlamaya yönelik hukuksal araçlar olup, istisnai bir denetim yöntemi olarak kabul edilen idari vesayet yetkisine ilişkin kuralların (bu yetkinin hangi makam tarafından kime karşı kullanılacağı, kullanım şekli, kapsamı ve sınırlarının) açıkça kanunla düzenlenmesi gerekmektedir.
Dava konusu Tebliğin dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde, yapılacak idari ve mali denetime yönelik usul ve esaslara yer verilmeyerek sadece bu denetimin hangi idareler tarafından yapılacağı hususunda Bakanlar Kurulu'na yetki verildiği anlaşılmaktadır. 17.12.2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararında ise, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın idari ve mali yönden denetim yetkisinin hangi Odalar üzerinde gerçekleştirileceği belirlenmiştir.
Buna göre, Anayasa'nın 135/5. maddesinde belirtilen kurala uygun olarak idari ve mali denetime ilişkin usul ve esaslara yer vermeyen 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi yönünden somut norm denetimi yoluyla Anayasa Mahkemesi'ne başvuru yapılması gerektiği, başvuru sonucu verilecek karara göre uyuşmazlığın çözümlenmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın … tarihli ve … sayılı Bakanlık
Makamı Oluru ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakanlık Müfettişliğinin … tarih ve
… sayılı işleminin ve dayanağı 24.12.2014 tarihli ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odaları Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ"in iptali istemiyle açılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanıp, 24/12/2014 tarihli ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ"in 1. maddesinde, bu Tebliğin amacının Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili Odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, bu Tebliğin, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili Odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsayacağı belirtilmiş; 3. maddesinde, Tebliğin 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. ve Ek 3. maddeleri ile 18.11.2013 tarihli ve 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına dayanılarak hazırlandığı ifade edildikten sonra; 4. maddesinde tanımlara yer verilmiş; 5. maddesinde, idari ve mali denetimin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağı kurala bağlanmış; Tebliğin 6. maddesinde, şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler ve işlemleri yapacak idari birimler ve işlemlerin yapılış usulleri belirlenmiş; 7. maddesinde de, Bakanlığın, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yüksek Haysiyet Divanını gerekli durumlarda toplantıya çağıracağı, birlik ve odaların uluslararası toplantı ve kongrelere katılmasının Bakanlığın iznine bağlı olduğu, Bakanlık tarafından talebin konusuna bağlı olarak gerekli görülmesi halinde diğer Bakanlıkların da görüşleri alınarak yapılacak değerlendirme sonucunda uygun bulunanların toplantılara katılmalarına izin verileceği öngörülmüştür.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 135. maddesinin 1. fıkrasında, "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir." şeklinde tanımlanmış; aynı maddenin 26/07/1995 tarih ve 22355 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4121 sayılı "07/11/1982 tarihli ve 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Başlangıç Metni ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair Kanun"un 13. maddesiyle eklenen 5. fıkrasında, "Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir." kuralına yer verilmiş; aynı maddenin 6. fıkrasında "Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir." hükmü ile 7. fıkrasında "Ancak, milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesini veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmede sakınca varsa, kanunla bir merci, meslek kuruluşlarını veya üst kuruluşlarını faaliyetten men ile yetkilendirilebilir. Bu merciin kararı, yirmidört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar." hükmüne yer verilmek suretiyle Devletin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının sorumlu organları üzerinde yapacağı idari denetimin usul ve esasları belirlenmiştir.
Yine Anayasa'nın 123. maddesinin 2. fıkrasında, idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağı ifade edilerek yerinden yönetim esası getirilmiş, 126. maddesinde merkezi idare, 127, 130, 131, 133. ve 135. maddelerinde ise kamu tüzel kişiliği şeklinde kurulması öngörülerek yerinden yönetimler belirlenmiştir. Anayasa'nın 127. maddesinin 5. fıkrasında ise, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir.
Dava konusu Tebliğ'in dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Bayındırlık Bakanlığınca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılır. İlgili Bakanlıklar, Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile tesbit edilir." hükmüne yer verilmiş, 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararında ise, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi dayanak gösterilmek suretiyle Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği'ne bağlı Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisleri Odası, Makine Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası ve Şehir Plancıları Odası üzerinde idari ve mali denetimin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca yapılacağı kararlaştırılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca hazırlanıp 24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ"in 1. maddesinde, bu Tebliğin amacının, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, bu Tebliğin, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili Odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsayacağı belirtilmiş, 3. maddesinde Tebliğin 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. ve Ek 3. maddeleri ile 18/11/2013 tarih ve 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına dayanılarak hazırlandığı ifade edildikten sonra, 4. maddesinde tanımlara yer verilmiş, 5. maddesinde, idari ve mali denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağı kurala bağlanmıştır. Tebliğin 6. maddesinde, şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler ve işlemleri yapacak idari birimler ve işlemlerin yapılış usulleri belirlenmiş, 7. maddesinin birinci fıkrasında ise, Bakanlığın Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yüksek Haysiyet Divanını gerekli durumlarda toplantıya çağıracağı öngörülmüştür.
24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in davaya konu olan 1, 2, 3, 4, 5, 6 ile 7. maddesinin 1. fıkrasının incelenmesi:
Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilatında hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu şeklinde örgütlenen kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde, mahalli idarelerden farklı olarak Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında da ifade edildiği üzere Devletin idari vesayet yetkisinin "idari ve mali denetim" ile sınırlı olduğu anlaşılmaktadır.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, bir taraftan özerk hukuki yapıya sahip olmaları hasebiyle merkezi idarenin müdahalesi olmaksızın serbestçe karar alıp uygulayabilme yetkisine sahip iken; diğer taraftan kamu tüzel kişiliğine haiz olmalarının doğal bir sonucu olarak faaliyet alanları itibariyle kamu hizmeti gören ve kamu yararı amacıyla kurularak bu amaçla hareket eden, kamu gücü ayrıcalıklarına sahip mesleki teşekküller olarak hukuki varlıklarını sürdürmekte olup; bu nitelikleri itibariyle idari teşkilat bütünü içerisinde yer alan her kurum ve kuruluş gibi, idari ve mali denetimle sınırlı da olsa, Devletin gözetim ve denetimine tabi olmak durumundadır.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir yasa hükmüne dayalı olarak ve kanun hükümlerine açıklık getirmek için hazırlanırlar. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçla getirildiğini somut olarak ortaya koymaktadır. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukuku'nun en temel ilkelerindendir. Dolayısıyla sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koyması mümkün değildir.
Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını, yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Bu durum, asli düzenleme yetkisinin yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur.
İdarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, yasa, tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
Dava konusu Tebliğ'in dayanağı 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılacağı Anayasa'nın 135/5. maddesi gereği kurala bağlanmış olup, 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararında ise, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın idari ve mali yönden denetim yetkisinin hangi Odalar üzerinde gerçekleştirileceği belirlenmiştir. Bu kararda, denetimin yöntem ve biçimine ilişkin herhangi bir belirlemede bulunulmamış, sadece hangi Bakanlık tarafından bu denetimin gerçekleştirileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Tebliğ'in "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, Tebliğin amacı, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek" olarak belirtilmiş; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise, bu Tebliğ'in Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsadığı hüküm altına alınmıştır.
Buna göre, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesiyle Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ihtisas dallarına göre 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında belirtilen ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından idari ve mali denetim yapılması hususunda adı geçen Bakanlığa açıkça yetki verildiği görülmekte olup, bu yetki çerçevesinde Kanun'un uygulanmasına yönelik Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca dava konusu Tebliğ ile anılan denetimin usul ve esaslarına yer verilmek suretiyle denetimin kapsam ve sınırları gösterilmiştir.
Bu durumda, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesiyle idari ve mali denetim konusunda yetkili kılınan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın bu denetimin usul ve esaslarının belirlenmesi konusunda da yetkili olduğu açık olup, dava konusu Tebliğ'de yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Tebliğ'in 4. maddesinde, "Genel Müdürlük", Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü; "Müdürlük" ise, ilgili Odanın bulunduğu Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü olarak tanımlanmış; 5. maddesinde, idari ve mali denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağı belirtildikten sonra, "Şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında "Şikâyet ve ihbar üzerine, Genel Müdürlükçe gerekli araştırma yapılır. Bu amaçla, ilgili valilikten (Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü) şikâyet veya ihbarla ilgili inceleme yapması istenir. Müdürlük tarafından, şikâyet veya ihbar sahibinin ifadeleri ile Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği, ilgili odalar ve odaların şubeleri veya temsilcilikleri nezdinde yapılacak incelemeler neticesinde elde edilecek bilgi, belge ve açıklamaların değerlendirilmesi sonucunda en az birisi teknik personel olmak üzere Müdürlüğün en az üç personeli tarafından hazırlanan ve en az il müdür yardımcısı seviyesinde onaylanmış olan inceleme raporu Genel Müdürlüğe gönderilir." hükmü, aynı maddenin ikinci fıkrasında ise "Hazırlanan inceleme raporu ile a) Şikâyet ve ihbar konusunun denetim gerektirdiğinin Genel Müdürlükçe değerlendirilmesi halinde, elde edilen bilgi ve belgeler Bakanlığın Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına iletilir. b) Şikâyet ve ihbar konusunun denetim gerektirmediğinin Genel Müdürlükçe değerlendirilmesi halinde, Genel Müdürlükçe yapılan araştırmaların neticesine göre ilgilisine bilgi verilir." hükmü, 7. maddesinin 1. fıkrasında ise, Bakanlığın Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yüksek Haysiyet Divanının gerekli durumlarda toplantıya çağıracağı hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, şikayet ve ihbar üzerine Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilecek tahkikat sonucu hazırlanan inceleme raporu ile şikayet ve ihbar konusunun denetim gerektirip gerektirmediği hususunda yapılacak değerlendirmenin, Tebliğin düzenleniş amacı da dikkate alındığında, münhasıran idari ve mali yönden denetim konusunu oluşturan ihbar ve şikayetlerle sınırlı olacağı anlaşılmakta olup, ihbar ve şikayet konusuna göre davalı idare tarafından idari ve mali yönden yapılacak denetimin ötesinde bir denetimine yol açacak uygulamaların gerçekleştirilmesi durumunda ise ayrıca idari yargı yoluna başvurulabileceği açıktır.
Bu durumda, şikayet ve ihbar üzerine Birlik ve ilgili Odalar ile şube ve temsilcilikler üzerinde gerçekleştirilecek idari ve mali denetimin usul ve esaslarının belirlenmesine yönelik kurallar ihtiva eden dava konusu Tebliğ hükümlerinde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Tebliğin 7. maddesinin 2. Fıkrasının incelenmesi:
Dava konusu Tebliğin 7. maddesinin 2. fıkrasının dayanağı olan 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu'nun Ek 1. maddesinde; "(Ek:19/04/1983 - KHK - 66/12 md) Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak Bayındırlık Bakanlığından izin alınmasına bağlıdır.
Bu izin verilmeden önce, İçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgili Bakanlıkların görüşleri de alınabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Ancak, İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 29/06/2015 günlü, E:2015/875 sayılı kararıyla; Anayasa'nın 135. maddesi gereğince, merkezi idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki vesayet yetkisinin idari ve mali denetimle sınırlı olması gerektiği, itiraz konusu kuralla TMMOB'yi veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak için Bakanlıktan izin alma şartı getirilmesinin, bu kuruluşlar üzerinde Bakanlığa idari ve mali denetimin ötesinde, hiyerarşik bir yetki verilmesi anlamına geldiği gerekçesiyle, 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin Anayasa'nın 135. maddesine aykırı olduğu kanısına ulaşılması nedeniyle Anayasa Mahkemesine başvurulmasına karar verilmiş, Anayasa Mahkemesinin 22/06/2016 günlü, E:2015/106, K:2016/128 sayılı kararıyla Yasa kuralının iptaline karar verilmiştir.
Bu durumda, Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliğini veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak için izin verme yetkisini idari ve mali denetim
yetkisini aşacak biçimde merkezî idare içerisinde yer alan Çevre ve Şehircilik Bakanlığına veren ve dava konusu edilen Tebliğin dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin Anayasa Mahkemesi tarafından Anayasa'nın 135. maddesine aykırı bulunarak iptal edilmiş olması nedeniyle, Tebliğin 7. maddesinin 2. fıkrasının hukuki dayanağı bulunmamaktadır.
Dava konusu TMMOB'ye bağlı 11 Oda'nın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki … tarihli … sayılı Bakanlık Oluru ile davalı Bakanlık Müfettişliği'nin … tarih ve … sayılı yazısına konu "Bakanlık Müfettişliğince TMMOB Çevre Mühendisleri Odasında idari ve mali denetime ilişkin işlem ve çalışmalara başlanılmasına dair" işlemin incelenmesi:
17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile davacı Oda'nın idari ve mali denetimi ile yetkilendirilen davalı idarece, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı yazısına istinaden üst hukuk normlarına uygun olduğu anlaşılan tebliğ hükümlerinde belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde, denetim yetkisine haiz olduğu açık olduğundan 2014 yılından itibaren bu yetki kullanılmak suretiyle davacı Oda nezdinde idari ve mali denetim faaliyetlerine başlanılmasına yönelik olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu diğer işlemlerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odaları Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğin 7. maddesinin 2. fıkrası yönünden dava konusu işlemin iptali, dava konusu Tebliğin diğer maddeleri ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın … tarihli ve … sayılı Bakanlık Makamı Oluru ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakanlık Müfettişliğinin … tarih ve … sayılı işlemi yönünden ise davanın gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 03.11.2021 tarihinde, davacı TMMOB İnşaat Mühendisleri Odası vekili Av. … 'un geldiği, davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı vekilinin gelmediği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Dava konusu Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ, 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu'nun Ek 1. ve Ek 3. maddeleri ile 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararnamesi dayanak alınarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından hazırlanmış ve 24.12.2014 tarihli ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Dava konusu diğer işlemler ise mezkur Tebliğ ile davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na verilen idari ve mali denetim yetkisi çerçevesinde tesis edilmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 135. maddesinin 1. fıkrasında, "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir." şeklinde tanımlanmış; aynı maddenin 26/07/1995 tarih ve 22355 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4121 sayılı "07/11/1982 tarihli ve 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Başlangıç Metni ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair Kanun"un 13. maddesiyle eklenen 5. fıkrasında, "Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir." kuralına yer verilmiş; aynı maddenin 6. fıkrasında "Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yenileri seçtirilir." hükmü ile 7. fıkrasında
"Ancak, milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesini veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmede sakınca varsa, kanunla bir merci, meslek kuruluşlarını veya üst kuruluşlarını faaliyetten men ile yetkilendirilebilir. Bu merciin kararı, yirmidört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar." hükmüne yer verilmek suretiyle Devletin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının sorumlu organları üzerinde yapacağı idari denetimin usul ve esasları belirlenmiştir.
Yine Anayasa'nın 123. maddesinin 2. fıkrasında, idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağı ifade edilerek yerinden yönetim esası getirilmiş;126. maddesinde merkezi idare, 127, 130, 131, 133. ve 135. maddelerinde ise kamu tüzel kişiliği şeklinde kurulması öngörülerek yerinden yönetimler belirlenmiştir. Anayasa'nın 127. maddesinin 5. fıkrasında ise, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir.
6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde ise, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Bayındırlık Bakanlığınca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılır. İlgili Bakanlıklar, Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile tesbit edilir." hükmüne yer verilmiş, 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararında ise, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi dayanak gösterilmek suretiyle Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği'ne bağlı Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisleri Odası, Makine Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası ve Şehir Plancıları Odası üzerinde idari ve mali denetimin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca yapılacağı kararlaştırılmıştır.
24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in davaya konu olan 1, 2, 3, 4, 5, 6 ile 7. maddesinin 1. fıkrasının incelenmesi:
Türkiye Cumhuriyeti idari teşkilatında hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşu şeklinde örgütlenen kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde, mahalli idarelerden farklı olarak Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında da ifade edildiği üzere Devletin idari vesayet yetkisinin "idari ve mali denetim" ile sınırlı olduğu anlaşılmaktadır.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, bir taraftan özerk hukuki yapıya sahip olmaları hasebiyle merkezi idarenin müdahalesi olmaksızın serbestçe karar alıp uygulayabilme yetkisine sahip iken; diğer taraftan kamu tüzel kişiliğine haiz olmalarının doğal bir sonucu olarak faaliyet alanları itibariyle kamu hizmeti gören ve kamu yararı amacıyla kurularak bu amaçla hareket eden, kamu gücü ayrıcalıklarına sahip mesleki teşekküller olarak hukuki varlıklarını sürdürmekte olup; bu nitelikleri itibariyle idari teşkilat bütünü içerisinde yer alan her kurum ve kuruluş gibi, idari ve mali denetimle sınırlı da olsa, Devletin gözetim ve denetimine tabi olmak durumundadır.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir yasa hükmüne dayalı olarak ve kanun hükümlerine açıklık getirmek için hazırlanırlar. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçla getirildiğini somut olarak ortaya koymaktadır. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukuku'nun en temel ilkelerindendir. Dolayısıyla sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa'da öngörülen ayrık durumlar dışında, yasalarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koyması mümkün değildir.
Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını, yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Bu durum, asli düzenleme yetkisinin yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur.
İdarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, yasa, tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
Dava konusu Tebliğ'in dayanağı 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılacağı Anayasa'nın 135/5. maddesi gereği kurala bağlanmış olup, 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararında ise, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın idari ve mali yönden denetim yetkisinin hangi Odalar üzerinde gerçekleştirileceği belirlenmiştir. Bu kararda, denetimin yöntem ve biçimine ilişkin herhangi bir belirlemede bulunulmamış, sadece hangi Bakanlık tarafından bu denetimin gerçekleştirileceği kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Tebliğ'in "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, Tebliğin amacı, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek" olarak belirtilmiş; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise, bu Tebliğ'in Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsadığı hüküm altına alınmıştır.
Buna göre, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesiyle Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ihtisas dallarına göre 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında belirtilen ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından idari ve mali denetim yapılması hususunda adı geçen Bakanlığa açıkça yetki verildiği görülmekte olup, bu yetki çerçevesinde Kanun'un uygulanmasına yönelik Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca dava konusu Tebliğ ile anılan denetimin usul ve esaslarına yer verilmek suretiyle denetimin kapsam ve sınırları gösterilmiştir.
Bu durumda, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesiyle idari ve mali denetim konusunda yetkili kılınan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nın bu denetimin usul ve esaslarının belirlenmesi konusunda da yetkili olduğu açık olup, dava konusu Tebliğ'de yetki unsuru yönünden hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Tebliğ'in 4. maddesinde, "Genel Müdürlük", Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü; "Müdürlük" ise, ilgili Odanın bulunduğu Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü olarak tanımlanmış; 5. maddesinde, idari ve mali denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağı belirtildikten sonra, "Şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında "Şikâyet ve ihbar üzerine, Genel Müdürlükçe gerekli araştırma yapılır. Bu amaçla, ilgili valilikten (Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü) şikâyet veya ihbarla ilgili inceleme yapması istenir. Müdürlük tarafından, şikâyet veya ihbar sahibinin ifadeleri ile Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği, ilgili odalar ve odaların şubeleri veya temsilcilikleri nezdinde yapılacak incelemeler neticesinde elde edilecek bilgi, belge ve açıklamaların değerlendirilmesi sonucunda en az birisi teknik personel olmak üzere Müdürlüğün en az üç personeli tarafından hazırlanan ve en az il müdür yardımcısı seviyesinde onaylanmış olan inceleme raporu Genel Müdürlüğe gönderilir." hükmü, aynı maddenin ikinci fıkrasında ise "Hazırlanan inceleme raporu ile a) Şikâyet ve ihbar konusunun denetim gerektirdiğinin Genel Müdürlükçe değerlendirilmesi halinde, elde edilen bilgi ve belgeler Bakanlığın Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına iletilir. b) Şikâyet ve ihbar konusunun denetim gerektirmediğinin Genel Müdürlükçe değerlendirilmesi halinde, Genel Müdürlükçe yapılan araştırmaların neticesine göre ilgilisine bilgi verilir." hükmü, 7. maddesinin 1. fıkrasında ise, Bakanlığın Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yüksek Haysiyet Divanının gerekli durumlarda toplantıya çağıracağı hükmüne yer verilmiştir.
Buna göre, şikayet ve ihbar üzerine Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü tarafından gerçekleştirilecek tahkikat sonucu hazırlanan inceleme raporu ile şikayet ve ihbar konusunun denetim gerektirip gerektirmediği hususunda yapılacak değerlendirmenin, Tebliğin düzenleniş amacı da dikkate alındığında, münhasıran idari ve mali yönden denetim konusunu oluşturan ihbar ve şikayetlerle sınırlı olacağı anlaşılmakta olup, ihbar ve şikayet konusuna göre davalı idare tarafından idari ve mali yönden yapılacak denetimin ötesinde bir denetimine yol açacak uygulamaların gerçekleştirilmesi durumunda ise ayrıca idari yargı yoluna başvurulabileceği açıktır.
Bu durumda, şikayet ve ihbar üzerine Birlik ve ilgili Odalar ile şube ve temsilcilikler üzerinde gerçekleştirilecek idari ve mali denetimin usul ve esaslarının belirlenmesine yönelik kurallar ihtiva eden dava konusu Tebliğ hükümlerinde hukuka ve mevzuata aykırılık görülmemiştir.
Dava konusu Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrasının incelenmesi:
Davaya konu Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrasının dayanağı olan 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu'na 05.08.1983 tarih ve 18126 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 66 sayılı "27.01.1954 tarihli ve 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi ve Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname"nin 12. maddesiyle eklenen Ek 1. maddesinde, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak, Bayındırlık Bakanlığından izin alınmasına bağlıdır. Bu izin verilmeden önce, İçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgili Bakanlıkların görüşleri de alınabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Mimarlar Odası tarafından, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğince veya Odalarca katılım sağlanması düşünülen uluslararası toplantı ve kongreler öncesinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'ndan izin alınması gerektiğine ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptali ve yürütmenin durdurulması istemiyle Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na karşı açılan davada; Dairemizin 18.03.2015 tarih ve E:2014/10333 sayılı kararıyla yürütmenin durdurulması isteminin reddi yönünde verilen karara karşı davacının itiraz etmesi üzerine, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 29.06.2015 tarih ve YD İtiraz No:2015/875 sayılı kararıyla, itiraz konusu kararla Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği'ni veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak için Bakanlıktan izin alma şartı getirilmesinin, bu kuruluşlar üzerinde Bakanlığa idari ve mali denetimin ötesinde, hiyerarşik bir yetki verilmesi anlamına geldiği gerekçesiyle, dava konusu uyuşmazlıkta uygulanacak kural niteliğinde bulunan 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin Anayasaya aykırılığı iddiası ciddi görülerek Anayasa Mahkemesi'ne başvurulmasına karar verilmiştir.
23.09.2016 tarih ve 29836 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Anayasa Mahkemesi'nin 22.06.2016 tarih ve E:2015/106 K:2016/128 sayılı kararıyla, "...Anayasa'nın 135. maddesinin birinci fıkrasında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişileri olduğu, beşinci fıkrasında ise bu meslek kuruluşları üzerinde devletin idari ve malî denetimine ilişkin kuralların kanunla düzenleneceği belirtilmiştir.
Anayasa'nın 123. maddesınde; idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtildikten sonra, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükme bağlanmış, kamu tüzelkişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı ifade edilmiştir.
İdarenin bütünlüğü, tekil devlet modelinin yönetim alanındaki temel ilkesidir. İdarenin bütünlüğü ilkesiyle, idari görevleri yerine getiren kurumlar arasında birliğin sağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumların bir bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür. Bu ilke, merkezin denetimi ve gözetimi ile hayata geçirilmekte ve yönetimde bütünlüğü sağlamak için başlıca iki hukuksal araç, "hiyerarşi" ve "idarî vesayet" kullanılmaktadır. Bunlardan hiyerarşi, merkezî yönetim içinde yer alan örgütler ve bunlara bağlı birimler arasındaki, idari vesayet ise merkezi yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyi sağlamaktadır.
Meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, üstlendikleri hizmetler itibarıyla Anayasamızda kamu kurumu niteliğinde birer kamu tüzelkişisi olarak yer almışlardır. Bu nitelikleri itibarıyla, idari teşkilat bütünü içerisinde kamu idareleri, kamu kurumları yanında meslek kuruluşları olarak ayrı bir kategoriyi oluşturmaktadırlar. Meslek kuruluşları da idari teşkilat bütünü içerisinde yer alan kurum ve kuruluşlar gibi Devletin gözetim ve denetimine tabidirler.
Genel olarak kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki devlet denetiminin bir vesayet yetkisi olduğu kabul edilmektedir. Ancak, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında uygulanması gereken vesayet, Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen vesayet yetkisinden farklıdır. Bu maddede vesayet yetkisinin hangi koşullarda kullanılabileceği açıklanmakta olup, bu koşullar, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması olarak sayılmaktadır. Buna karşın, Anayasa'nın 135. maddesinin beşinci fıkrasında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde devletin "idari ve mali denetiminden" söz edilmektedir. Dolayısıyla, merkezi idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki denetimi idari ve mali denetimin ötesine geçmemelidir.
Anayasa'nın 135. maddesinde, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşlarının maddede belirtilen amaçlar doğrultusunda kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında gizli oyla seçilen kamu tüzel kişileri olduğu belirtilmiştir. Maddede meslek kuruluşlarının karar ve yönetim organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, Devletin idari ve mali denetimine tabi olduklarının belirtilmesi ve sorumlu organlarının görevlerine yargı kararıyla son verilebileceğinin kurala bağlanması, bu kuruluşların özerkliğine işaret etmektedir.
Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerine ilişkin kararları alma ve uygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması anlamına gelmektedir. Bu aynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını ifade eder. Kamu kuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini hizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına almaktır. Bu bağlamda, meslek kuruluşları, idari özerkliklerinin sonucu olarak, kendi seçilmiş organlarıyla merkezi yönetimin müdahalesi olmaksızın serbestçe karar alıp uygulayabilirler. Özerklik, kesin ve yürütülebilir karar alabilme yetkisine sahip olabilmeyi de içerir.
Kurumların özerkliğinin hangi unsurları içermesi gerektiği ve hangi hâllerde bir kurumun özerk sayılabileceğine yönelik olarak Anayasa'da herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır, Dolayısıyla Anayasa'da belirtilen amacı ya da kamu yararını gerçekleştirmek için kanunla yapılacak olan düzenleme, kanun koyucunun yapacağı tercihlere göre şekillenecektir. Bu konuda takdir yetkisi anayasaİ ilkelere aykırı olmamak koşuluyla kanun koyucuya aittir.
6235 sayılı Kanun'un 1. maddesinde, TMMOB ile Odaların, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu oldukları ifade edilmiş, 2. maddesinde, mühendislik ve mimarlık mesleği mensuplarının, müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak ve meslek disiplinini ve ahlakını korumak için gerekli gördüğü bütün teşebbüs ve faaliyetlerde bulunmak, TMMOB'nin görevleri arasında sayılmıştır. Mesleğin gelişimine katkı sağlayan unsurlardan biri de meslek kurallarının uluslararası standartlara kavuşturulmasıdır. Bu bağlamda, TMMOB ile Odaların, uluslararası kuruluşlara üye olması, toplantı ve kongrelere katılarak bilgi alışverişinde bulunması, mesleğin gelişimi ve uluslararası standartlara kavuşturulması açısından büyük önem taşımaktadır.
Günümüzde, küreselleşme ile birlikte gelişen uluslararası ilişkiler, meslek kuruluşlarını da kaçınılmaz olarak etkilemiş, bu kuruluşların, uluslararası kuruluşlara üye olması, uluslararası kongre ve toplantılara temsilci göndermek suretiyle iştirak etmesi, mesleki faaliyetlerinin önemli bir kısmı haline gelmiştir. Bu nedenle, organları kendi üyeleri tarafından seçilen, kamu tüzel kişiliğine sahip olan ve meslek mensuplarının ortak çıkarlarını karşılama, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlama gibi görevleri bulunan kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, mesleğin gelişimi amacıyla uluslararası toplantı ve kongrelere, herhangi bir mercinin iznine bağlı olmadan kendi iradesi ile temsilci gönderme yetkisine sahip olması Anayasa 135. maddesi ile öngörülen özerk yapının gereğidir.
İtiraz konusu kuralda ise, TMMOB veya Odaların, uluslararası toplantı ve kongrelere temsilci göndermesi, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı olarak yeniden teşkilatlanan Bayındırlık Bakanlığının iznine tabi kılınmıştır. TMMOB ile Odaların, tüzel kişiliğe sahip kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu ve Anayasa'nın 135. maddesi gereğince, merkezi idarenin bu birlikler üzerindeki denetiminin idari ve mali denetimle sınırlandırıldığı gözönünde bulundurulduğunda, uluslararası organizasyonlara temsilci gönderebilmelerinin Bakanlığın iznine tabi kılınması, bu kuruluşların mesleki faaliyetlerine idari ve mali denetimin ötesinde bir müdahale niteliği taşımaktadır. Bir başka ifadeyle, adı geçen meslek kuruluşlarının mesleki bir faaliyet niteliğinde olan uluslararası toplantı ve kongrelere katılabilmesi için Bakanlıktan izin alma şartı getirilerek bu faaliyetlerinde merkezi idareye bağımlı hale getirilmesi, Anayasa'nın 135. maddesinde kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları için öngörülen idari ve mali denetim yetkisiyle bağdaşmamaktadır..." gerekçesiyle, Birlik veya Odaların uluslararası toplantı ve kongrelere temsilci gönderebilmesini idari ve mali denetim yetkisini aşacak şekilde Bakanlığın iznine tabi kılan Yasa kuralının iptaline karar verilmiştir.
Bu durumda, Türk Mühendis ve Mimarlar Odaları Birliği'ni veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmak için izin verme yetkisini idari ve mali denetim yetkisini aşacak biçimde merkezî idare içerisinde yer alan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'na veren ve dava konusu edilen Tebliğin dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinin Anayasa Mahkemesi tarafından Anayasa'nın 135. maddesine aykırı bulunarak iptal edilmiş olması nedeniyle, Tebliğin 7. maddesinin 2. fıkrası hukuki dayanaktan yoksun kaldığından, anılan fıkranın iptaline karar verilmesi gerekmektedir.
Dava konusu TMMOB'ye bağlı 11 Oda'nın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki 05/10/2016 tarihli Bakanlık Oluru ile bu işleme dayanılarak tesis edilen davalı Bakanlık Müfettişliği'nin … tarih ve … sayılı yazısına konu "2014,2015 ve 2016 yıllarına ait idari ve mali işlemlere ilişkin belgelerin denetime hazır hale getirilmesi" işleminin incelenmesi:
Dava konusu 05/10/2016 tarihli Bakanlık Oluru ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü'nün "meslek odalarının yürürlükteki mevzuat hükümlerine aykırı tutumları nedeniyle gerek Bakanlığın gerekse meslek odalarına üye olup serbest çalışan mimar, mühendis ve şehir plancılarının karşılaştığı sorunlar açıklanarak hazırlanan dosyanın Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına aktarılarak gerekli değerlendirmenin ve işlemlerin gerçekleştirilmesinin talep edildiği, ancak Rehberlik ve Teftiş Başkanlığınca dosya içeriğinde yer alan ve Bakanlık makamınca yazılan derkenar notuna istinaden Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü'nce TMMOB'ye gerekli cevabın verilmesini takiben tebliğin 5. maddesine göre işlem tesis edilmesini gerektirir bir hususun tespiti halinde Tebliğin ilgili maddesinin uygulanabileceğinin bildirildiği, geçen süre içerisinde meslek odalarının söylem ve işlemlerine ilişkin benzer tarzda şikayetlerin Bakanlığa intikal ettiği, meslek odaları ile geçmişte yapılan yazışmalarla gerekli bilgilendirme ve ikazların yapıldığı göz önüne alındığında meslek odalarına yazılabilecek yeni bir cevabi yazının geçmiş söylemlerin bir tekrarı niteliğinde olacağı, TMMOB'nin ve şikayete konu meslek odalarının 2014-2015 yıllarını kapsayan mali denetimleri ile 3194 ve 4708 sayılı Kanunlara ve ilgili yönetmeliklere aykırı gerçekleştirilen işlemleri de dahil idari denetimlerinin tebliğ çerçevesinde gerçekleştirilmesi"ne yönelik … tarih ve … sayılı yazısına istinaden TMMOB'ye bağlı 11 Oda'nın (Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisler Odası, Makina Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası, Şehir Plancıları Odası) idari ve mali denetimlerinin 2014 yılı başından itibaren yapılmasının talimatlandırıldığı, bunun üzerine de dava konusu … tarih ve … sayılı işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile davacı Oda'nın idari ve mali denetimi ile yetkilendirilen davalı idarece, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı yazısına istinaden üst hukuk normlarına uygun olduğu anlaşılan Tebliğ hükümlerinde belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde, denetim yetkisine haiz olduğu 2014 yılından itibaren bu yetki kullanılmak suretiyle davacı Oda nezdinde idari ve mali denetim faaliyetlerine başlanılmasına yönelik olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu diğer işlemlerde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in 7. maddesinin 2. fıkrasının oybirliği ile İPTALİNE,
2. Dava konusu Tebliğin diğer maddeleri ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı Bakanlık Olur'u ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Müfettişliği'nin … tarih ve … sayılı işlemi yönünden oyçokluğu ile DAVANIN REDDİNE,
3. Dava kısmen iptal, kısmen ret şeklinde sonuçlandığından aşağıda dökümü yapılan yargılama giderlerinin yarısı olan … TL'nin davacı üzerine bırakılmasına, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye; diğer yarısı olan … TL'nin ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL avukatlık ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın istemi halinde davacının göstereceği hesap numarasına iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 03/11/2021 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY :
(X) - Dava, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın … tarih ve … sayılı yazısına dayanak TMMOB'ye bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki 05/10/2016 tarihli Bakanlık Olur'u, bu işleme dayanılarak tesis edilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Müfettişliği'nin … tarih ve … sayılı yazısına konu "2014,2015 ve 2016 yıllarına ait idari ve mali işlemlere ilişkin belgelerin hazır hale getirilmesi" işlemi ve denetim işlemlerinin dayanağı 24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasa'nın 135. maddesinin 1. fıkrasında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleri olarak tanımlanmıştır.
Aynı maddenin 5. fıkrasında ise, "Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
6235 sayılı Türk Mimar ve Mühendis Odaları Birliği Kanunu'nun Ek 3. maddesinde, 'Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılır. İlgili Bakanlıklar; Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile tespit edilir.' hükmüne yer verilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca hazırlanıp 24/12/2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ"in 1. maddesinde, bu Tebliğin amacının, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, bu Tebliğin, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili Odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsayacağı belirtilmiş, 3. maddesinde Tebliğin 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. ve Ek 3. maddeleri ile 18/11/2013 tarih ve 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına dayanılarak hazırlandığı ifade edildikten sonra, 4. maddesinde tanımlara yer verilmiş, 5. maddesinde, idari ve mali denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağı kurala bağlanmıştır. Tebliğin 6. maddesinde, şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler ve işlemleri yapacak idari birimler ve işlemlerin yapılış usulleri belirlenmiş, 7. maddesinin birinci fıkrasında ise, Bakanlığın Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yüksek Haysiyet Divanını gerekli durumlarda toplantıya çağıracağı öngörülmüştür.
Davaya konu Tebliğ'in dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. maddesinde yer alan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğini veya Odaları temsil etmek üzere uluslararası toplantı ve kongrelere katılmanın Bayındırlık Bakanlığından izin alınmasına bağlı olduğu, bu izin verilmeden önce, İçişleri ve Dışişleri Bakanlıkları ile toplantı ve kongrenin konusuna göre diğer ilgili Bakanlıkların görüşlerinin de alınabileceğine yönelik düzenlemenin Anayasanın 135. maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi'nin 23/09/2016 gün ve 29836 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 22/06/2016 günlü, E:2015/106, K:2016/128 sayılı kararı ile iptal edilmiştir.
Tebliğin yürürlükteki kanuni dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde ise, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar Kanunla düzenleneceğine yönelik Anayasal hüküm çerçevesinde idari ve mali denetimin Bakanlıklarca yapılacağı ve bu denetimin hangi Bakanlık tarafından yapılacağına yönelik belirlemenin Bakanlar Kurulu'nun yetkisine bırakıldığı görülmektedir.
Bu yetki çerçevesinde 17/12/2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararnamesi ile de Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği'ne bağlı bazı odaların idari ve mali denetiminin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca yapılacağı kararlaştırılmış olup, anılan kararnamede, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğine bağlı Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisleri Odası, Makine Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası ve Şehir Plancıları Odası üzerinde idari ve mali denetim, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılır." şeklinde düzenlemeye yer verildiği görülmüş olup, kamuda değişen ihtiyaçlar göz önüne alındığında bakanlıkların görev alanlarındaki değişiklik ihtiyacına göre denetimin hangi bakanlık tarafından yapılacağına yönelik belirlemenin Bakanlar Kurulu'na bırakılmasında ve bu yetki kapsamında yapılan belirlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Ancak, davaya konu Tebliğ'in dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde yer alan düzenlemenin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların yasama organınca düzenleneceğine yönelik Anayasal hüküm hilafına yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organına düzenleme yapmak suretiyle kural koyma yetkisi vermediği açıktır.
Kaldı ki, Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında yer alan hüküm uyarınca Kanunla düzenlenmesi gereken idari ve mali denetimin yöntem ve biçimine ilişkin kuralların yürütme organınca düzenlenmesine olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrası gereğince Kanun'la düzenlenmesi gerektiği açık olan idari ve mali denetime ilişkin usul ve esasları düzenleyen dava konusu Tebliğ hükümlerinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Dolayısıyla, davalı idarece anılan Tebliğ hükümlerine dayanılarak tesis edilen TMMOB'ye bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki 05/10/2016 tarihli Bakanlık Oluru ile bu işleme istinaden tesis edilen … tarih ve … sayılı işlemde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Tebliğ ve Tebliğ'e dayanılarak tesis edilen 05/10/2016 tarihli Bakanlık Oluru ile … tarih ve … işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyoruz.